王 卉

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

農(nóng)村社會管理創(chuàng)新問題探究

王 卉

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

當前我國農(nóng)村社會結構和社會形勢變化對傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理模式提出了創(chuàng)新要求。研究新形勢下農(nóng)村社會管理的主體、內(nèi)容、手段和方法的新變化及實現(xiàn)這些變化的保障機制，對于完善農(nóng)村社會管理體制、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展和推動社會主義新農(nóng)村建設具有重要的現(xiàn)實意義。

農(nóng)村社會；管理創(chuàng)新；緣由；內(nèi)容；保障機制

目前，我國農(nóng)村社會結構和形勢正在發(fā)生著巨大變化，農(nóng)村社會關系日益復雜化、矛盾日益多樣化、農(nóng)村公共事務管理日益繁重，形勢的變化對傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理模式提出了創(chuàng)新要求。研究新形勢下農(nóng)村社會管理的主體、內(nèi)容、手段和方法的新變化及實現(xiàn)這些變化的保障機制，對于完善農(nóng)村社會管理體制，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展，推動社會主義新農(nóng)村建設具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新形勢下創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的迫切性

1、農(nóng)村社會形勢發(fā)生了巨大變化。隨著改革開放及社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村社會結構正在發(fā)生巨大變化。第一，農(nóng)村社會結構變得復雜，利益訴求多樣化。由于農(nóng)村社會成員實現(xiàn)了多元化的轉(zhuǎn)移和流動，分離出社會資源和機會占有不平等的多重社會階層，農(nóng)民正在由原來的差別不大的農(nóng)村干部、一般農(nóng)民兩個主要階層分化為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、農(nóng)村管理者、個體戶和私營企業(yè)主、農(nóng)村知識分子等多個階層。同時，各種農(nóng)村社會組織不斷涌現(xiàn)，如農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、文化性組織等。由于各個階層在收入、社會地位等方面的差距越來越大，使農(nóng)村社會結構日益復雜。與此同時，農(nóng)民的利益訴求也在變化，農(nóng)民希望有更多的賺錢渠道，更好的水利、村級公路等公共基礎設施，更完善的社會保障制度。農(nóng)民的主體意識、民主意識也在增強，要求多渠道的暢通的利益表達機制。第二，農(nóng)村社會矛盾多樣復雜，解決難度大。農(nóng)村社會結構的復雜化、利益差別的擴大化、利益對立關系的顯性化，使不同利益主體間的矛盾和沖突增多，成為影響我國農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要因素。這些矛盾主要表現(xiàn)為：農(nóng)村社會內(nèi)部矛盾糾紛，如鄰里日常生活矛盾糾紛，親緣關系間的矛盾糾紛，債權債務糾紛，土地、林業(yè)等承包經(jīng)營使用權爭議等；農(nóng)民與政府、干部的矛盾糾紛，主要有干群關系緊張引發(fā)矛盾，政策執(zhí)行引發(fā)的群眾與政府、部門、單位的矛盾糾紛，社會公益事業(yè)、社會救濟需求與政府可提供產(chǎn)品、服務承受能力的矛盾，特殊群體信訪日益增加的矛盾；項目建設、公用事業(yè)建設、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營引發(fā)的政府、企業(yè)、與農(nóng)民群眾的矛盾糾紛。這些矛盾如果處置不當，會引發(fā)群體性事件，影響農(nóng)村的穩(wěn)定。這些變化對傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理模式產(chǎn)生很大沖擊，農(nóng)村社會管理面臨許多新的挑戰(zhàn)。

2、傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理模式存在缺陷。第一，農(nóng)村社會管理體制不健全。農(nóng)村基層管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要一個良性運轉(zhuǎn)的管理機制系統(tǒng)作保證。然而，目前在我國農(nóng)村基層管理中，管理機制還不完善，如缺乏鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展和管理的參與機制、缺乏重大事項的民主決策機制、缺乏基層社會矛盾和沖突的預警機制與協(xié)調(diào)機制等；部分農(nóng)村基層民主流于形式，干群關系緊張，群眾積怨過深，突發(fā)事件增多，導致在農(nóng)村基層管理中矛盾重重、沖突不斷，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。同時，由于長期以來農(nóng)村實行的是條塊分割的社會管理體制，多頭管理，分散負責，主體權責不明，管理混亂，政府部門參與具體管理工作不多，有權無責，農(nóng)村自治組織無權有責，想管也管不了，致使農(nóng)村社會管理的效率比較低。第二，農(nóng)村社會管理主體單一。農(nóng)村社會管理水平的提高離不開農(nóng)民積極性的發(fā)揮。由于歷史和制度的原因，長期以來，我國農(nóng)村社會管理模式集中體現(xiàn)為政府對農(nóng)村社會采取的集中化社會管理，在這種模式下，農(nóng)民參與程度低，組織化程度低。“工人有工會，婦女有婦聯(lián)，知識分子有文聯(lián)、科協(xié)和社聯(lián)，個體戶有個體勞動者協(xié)會，企業(yè)家有企業(yè)家協(xié)會，唯獨九億農(nóng)民沒有這種政治或經(jīng)濟組織”。雖然情況在逐步改善，絕大多數(shù)農(nóng)村已有了社會基層管理組織，如與中小學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構等兩種服務相關的組織，紅白理事會、調(diào)解委員會、婦女組織等三種協(xié)調(diào)相關組織，農(nóng)業(yè)合作社，文化技能培訓機構，文化娛樂組織，及與宗教（廟會）組織、治安巡邏隊、老年組織等協(xié)調(diào)相關組織。但這些組織由于規(guī)模小、發(fā)展速度慢、穩(wěn)定性差、博弈能力低，加之受到政府較多的限制，真正能發(fā)揮的作用很小。第三，農(nóng)村社會管理理念落后。長期以來，農(nóng)村基層社會管理重管制、輕服務，服務理念缺乏是一種較為普遍的現(xiàn)象。由于深受城鄉(xiāng)二元社會結構的影響，政府要么簡單地對農(nóng)村實行國家社會一體化的社會控制，要么從便于向農(nóng)村汲取資源出發(fā)實行嚴格的社會管理，沒有為農(nóng)民提供全面、公平和有效的社會管理和服務。由于管理理念落后，政府履行社會管理職能時，管理方式單一、手段簡單粗暴，大多是強迫命令式的，基本以行政手段為主。近年來，農(nóng)村教育、社會保障等問題已成為政府社會管理的重點，但是，治安、環(huán)境保護等影響著農(nóng)村發(fā)展的問題的解決主要還是依靠農(nóng)村和村民自身，政府相關部門仍處于缺位狀態(tài)。

二、新形勢下農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容

1、管理主體的創(chuàng)新?，F(xiàn)代社會管理是以政府管理與協(xié)調(diào)為主導、非政府組織為中介、基層自治為基礎以及公眾廣泛參與的互動過程。③因此，農(nóng)村社會管理過程應該是在農(nóng)村基層黨組織的領導下，農(nóng)村基層政府、農(nóng)村社會組織和廣大農(nóng)民共同參與的過程。在農(nóng)村社會管理主體的創(chuàng)新中，以下兩點至關重要：第一，要弄清楚農(nóng)村社會管理各主體的責任、權利與義務及在管理中所處的地位。一是農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村社會管理的政治領導。在農(nóng)村社會管理中，農(nóng)村基層黨組織居于政治領導核心的地位，起著號召群眾、凝聚人心、把握航向的作用，但黨組織的領導核心作用并不意味著包辦代替各項社會事務，事無巨細都由黨組織來直接管理。在整個組織網(wǎng)絡體系中黨組織起到的是一個龍頭作用，通過貫徹和執(zhí)行黨的路線、方針和政策，引導農(nóng)村各項事業(yè)的健康發(fā)展，保證農(nóng)村社會建設的正確的政治方向。二是農(nóng)村基層政府是農(nóng)村社會管理的宏觀決策和指揮主體。在農(nóng)村社會管理中，基層政府有著不可替代的作用，作為公共權力和社會資源的執(zhí)掌者，它可以利用手中掌握的特殊資源，對農(nóng)村、社會政治、經(jīng)濟、文化、教育、科學等各項事業(yè)的發(fā)展進行計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，實施宏觀調(diào)控。三是農(nóng)村社會組織是農(nóng)村社會管理的協(xié)同主體。在農(nóng)村社會發(fā)展過程中，基層政府不是萬能的，對于那些政府管不了和管不好的問題，只能交由社會組織去解決。政府作為宏觀決策主體，它所需要解決的是那些帶有全局性的問題，而那些微觀的、基層的工作則應該由各類社會組織去完成。因此，要根據(jù)新農(nóng)村建設的要求，圍繞農(nóng)民的生產(chǎn)生活實際，培育各類專業(yè)合作組織，提高農(nóng)民的組織化程度。四是農(nóng)民是農(nóng)村社會管理的參與主體。農(nóng)村社會管理創(chuàng)新，必須充分發(fā)揮村民的主體作用，為此，必須進一步加強農(nóng)村基層民主政治建設，完善村民自治，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監(jiān)督權；要深入開展農(nóng)村普法教育，引導農(nóng)民牢固樹立法制觀念，增強農(nóng)民依法維護權益的能力和履行義務的自覺性。第二，要理順和解決各管理主體之間的矛盾。農(nóng)村社會各管理主體間的矛盾主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治組織的矛盾。二是村支部與村委會的矛盾。三是村民委員會與村民代表會議的矛盾。四是黨支部、村委會與宗族組織等之間的矛盾。這些矛盾的理順，要通過農(nóng)村社會管理各主體職能的“進”與“退”、“增”與“減”的調(diào)整來加以解決，即原有的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理機構要“減”與“退”，符合農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需要的社會管理服務組織要“增”與“進”，為此，要發(fā)揮人大對政府的制約監(jiān)督作用，規(guī)范政府的指導行為，保障村民自治和村級治理在良性循環(huán)中走向完善；轉(zhuǎn)變村級黨組織的功能，把直接管理生產(chǎn)和全面干預農(nóng)村社會事務的功能轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村社會關懷和利益協(xié)調(diào)為軸心的功能；鼓勵發(fā)展村民理事會、農(nóng)村法律服務等社會組織或團體，并規(guī)范其行為；在加快村民自治組織建設和政策扶持合作經(jīng)濟型組織的同時，重視其它各種非正式組織的影響，依法取締非法組織，規(guī)范農(nóng)村宗族組織，促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

2、管理內(nèi)容的創(chuàng)新。目前，農(nóng)村社會事務管理的范圍不斷擴大，任務不斷加重，如果農(nóng)村管理的內(nèi)容仍然停留在原來基礎上，將很難滿足群眾對農(nóng)村社會公共事務的需要。因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理模式，必須創(chuàng)新管理內(nèi)容，拓展管理領域，才能適應我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展情況及農(nóng)民訴求變化的要求。一個健全的農(nóng)村社會管理機制應包括社會動員機制、順暢的利益表達與溝通機制、多贏的利益綜合機制、人民內(nèi)部矛盾化解機制、社會治安綜合治理機制、社會有序流動機制、社會穩(wěn)定工作機制、優(yōu)化群眾工作機制、新型社會救助機制、社會預警體系和應急救援機制等，其中以下兩個方面應是創(chuàng)新的重點：第一，要強化農(nóng)村社會公共事務的管理。隨著新農(nóng)村建設的有力推進和國家對民生的重視，事關民生的許多公共服務職能延伸到了村級組織，農(nóng)村公共服務的內(nèi)容在不斷增加，如勞動就業(yè)、社會保障、農(nóng)業(yè)科技、村落文化、公共衛(wèi)生、群眾體育等已成為農(nóng)村社會管理的重要內(nèi)容。如果處置不當，管理能力不強，將會引發(fā)各種社會矛盾。第二，要強化農(nóng)村社會矛盾的調(diào)處。目前，農(nóng)村各種社會矛盾頻發(fā)，已成為農(nóng)村社會管理的重點。如何正確處理各種糾紛和矛盾，把問題解決在基層、消滅在萌芽狀態(tài)，對維護農(nóng)村社會穩(wěn)定至關重要。為此，要把建立和延伸有效的社會管理網(wǎng)絡作為農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，從矛盾預警到調(diào)處都要做到快速反應，在矛盾出現(xiàn)時努力做到關口前移，把矛盾糾紛控制在初始階段，解決在萌芽狀態(tài)。

3、手段和方式的創(chuàng)新。隨著農(nóng)村社會管理對象的變化以及管理內(nèi)容的拓展，僅僅依靠幾名村干部運用行政手段進行管理已很難適應，往往會出現(xiàn)“行政方法不能用、經(jīng)濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的局面，原有的農(nóng)村社會管理的方法和手段面臨重大挑戰(zhàn)。為此，農(nóng)村社會管理要重視管理手段和方式的創(chuàng)新。第一，要轉(zhuǎn)變管理理念。由控制型管理向服務型管理轉(zhuǎn)變，綜合運用經(jīng)濟、法律、教育等管理手段，堅持堵疏結合，寬嚴并濟，教育為主。第二，嘗試運用現(xiàn)代信息技術手段。建立農(nóng)村社會管理網(wǎng)絡，使農(nóng)村社會管理形成一個完整的系統(tǒng)，各個要素之間相互聯(lián)系、相互影響。在系統(tǒng)內(nèi)各種信息能及時有效地傳遞，上下之間能及時溝通，隨時發(fā)現(xiàn)情況，及時做出反應，提高農(nóng)村社會事務管理的效率。

三、實現(xiàn)農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的保障機制

1、培育農(nóng)村的公民社會。在新型的農(nóng)村社會管理模式中，廣大農(nóng)民是主要的參與主體，而農(nóng)民參與農(nóng)村社會管理積極性的提高，有賴于農(nóng)村公民社會的逐漸成熟，因此，培育農(nóng)村公民社會是實現(xiàn)農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的保障機制之一。從政府角度看，農(nóng)村公民社會的培育：第一，政府適當退出自治民主的領域，充分保障非政府組織在農(nóng)村公共事務管理中的自治權，增強其獨立性、自治性和社會公益性的特征，使之成為獨立的社會管理主體。第二，發(fā)揮政府的制度供給功能，從立法、政策和資金等方面積極支持農(nóng)村公民社會的發(fā)育，增強各類社會組織參與社會管理的能力，承接政府轉(zhuǎn)移的部分社會管理職能。第三，為農(nóng)村公民社會的培育提供資源保證，如財政物質(zhì)資源、網(wǎng)絡化的組織資源、智能化的人力資源與技術化的信息資源等。第四，完善多元化的公民社會監(jiān)督機制，加強對農(nóng)村社會組織的管理和監(jiān)督，強化組織自律，杜絕尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

2、加快農(nóng)村社區(qū)建設。農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎上所組成的社會生活共同體。它是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺。在當前村黨支部和村委會之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間因權力的分配和使用存在矛盾，村民自治還未真正實現(xiàn)的背景下，農(nóng)村社區(qū)治理為打破農(nóng)村社會的治理困境，優(yōu)化農(nóng)村社會管理提供了一條可行性途徑。借助重建農(nóng)村社區(qū)，進行組織重構，走一條多元主體組織化、制度化參與農(nóng)村社區(qū)管理的道路，激發(fā)農(nóng)民的主體意識，提高農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務的能力?？梢哉f，農(nóng)村社區(qū)建設是農(nóng)村社會管理體制的平臺。為此，第一，要創(chuàng)建為農(nóng)村社區(qū)服務的公共組織。第二，要建立健全農(nóng)村社區(qū)建設的相關制度，如社區(qū)居民代表會議制度、公共事務公開制度、財務管理制度等。第三，要把社區(qū)打造為農(nóng)民心理歸屬的港灣，增強農(nóng)民對社區(qū)的情感和凝聚力。

3、提高鄉(xiāng)村干部的管理水平。鄉(xiāng)村干部是落實農(nóng)村社會管理服務的主力軍，是實現(xiàn)農(nóng)村社會管理模式創(chuàng)新的人力保障機制。第一，要把具有開拓精神的年輕干部充實到農(nóng)村社會管理工作隊伍中，完善農(nóng)村工作指導員制度。第二，要重視農(nóng)村干部隊伍的能力建設，制定科學的考核方式，嚴格考評，促使基層干部提高自身素質(zhì)。第三，對基層干部要在工作上多指導，政治上多幫助，生活上多關心，為他們開展工作創(chuàng)造良好的條件和氛圍。第四，加強教育培訓，提高村干部思想政治素質(zhì)和做好群眾工作的能力，同時使村干部掌握一技之長，成為帶領群眾致富的引路人。

C916.1

A

1671-2994（2012）01-0128-03

2011-11-27

王 卉（1962- ），女，福建福州人，中共福州市委黨校公共管理教研部主任、副教授。研究方向：公共管理理論與實踐。

責任編輯：劉建文