陳 黨
(浙江工商大學法學院,杭州310018)
憲法實施中的違憲責任追究問題探討
陳 黨
(浙江工商大學法學院,杭州310018)
違憲責任追究是保障憲法實施的重要制度。我國憲法規(guī)定由全國人大及其常委會共同行使憲法監(jiān)督的權(quán)力,確立了由最高國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法實施的體制。由于違憲責任追究體制不合理、違憲責任認定標準不明確、違憲責任追究對象不完整、違憲責任承擔形式不健全、違憲責任追究程序不完善,現(xiàn)行憲法規(guī)定的違憲責任追究制度長期處于虛置狀態(tài),導致違憲責任在我國不被追究。要保障憲法實施,維護憲法權(quán)威,就必須構(gòu)建有效的違憲責任追究制度,包括建立復合型的違憲責任追究體制、明確違憲責任認定標準、拓寬違憲責任追究范圍、健全違憲責任承擔形式和完善違憲責任追究程序。
憲法權(quán)威;違憲責任;憲法監(jiān)督;憲法實施
違憲責任追究是特定的違憲審查機關(guān)通過法定程序,認定相關(guān)主體違憲并使之承擔不利后果,以保障憲法實施的活動和制度。憲法的生命在于實施,而憲法實施必須有一套行之有效的護憲機制,使違憲者承擔相應(yīng)的違憲責任。只有這樣,才能維護憲法權(quán)威,保障憲法實施,從而制約公共權(quán)力,保障公民權(quán)利,維護憲法秩序。
中華人民共和國成立60多年來,中國的違憲責任追究制度經(jīng)歷了一個曲折發(fā)展、逐漸完善的過程。1954年憲法規(guī)定全國人大“監(jiān)督憲法的實施”,確立了我國由最高代表機關(guān)監(jiān)督憲法實施的體制。1975年憲法基于當時的歷史情況,尚未規(guī)定憲法監(jiān)督方面的內(nèi)容。1978年憲法恢復了1954年憲法關(guān)于憲法監(jiān)督的規(guī)定,即由全國人大“監(jiān)督憲法和法律的實施”?,F(xiàn)行的1982年憲法則規(guī)定由全國人大及其常委會共同行使憲法監(jiān)督的權(quán)力,從而改變了單純由全國人大監(jiān)督憲法實施的狀況,在一定程度上解決了憲法監(jiān)督的經(jīng)常性和連續(xù)性問題。在此基礎(chǔ)上,《中華人民共和國立法法》第88條明確規(guī)定:“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當?shù)姆?,有?quán)撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī),有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī),有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”。憲法和有關(guān)法律還規(guī)定,全國人民代表大會各專門委員會協(xié)助最高國家權(quán)力機關(guān)做好監(jiān)督憲法實施的工作,審查各種法律文件的合憲性;地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會,在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行。
在我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制下,盡管全國人大及其常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān),對違反憲法的法律、法規(guī)有權(quán)予以撤銷或改變,對違反憲法的行為有權(quán)確認無效,對實施違反憲法行為的領(lǐng)導人有權(quán)予以罷免,然而,“迄今為止,全國人大或全國人大常委會還沒有作出一件有關(guān)法律、行政法規(guī)或其他政治、行政和司法行為違憲的決定。”[1]現(xiàn)行憲法規(guī)定的違憲責任追究制度之所以長期處于虛置狀態(tài),導致違憲責任在我國不被追究,究其原因,主要有以下五個方面:
(一)違憲責任追究體制不合理
根據(jù)我國現(xiàn)行憲法規(guī)定,全國人大和全國人大常委會是負責監(jiān)督憲法實施的特定機關(guān),屬于最高國家權(quán)力機關(guān)審查制。從理論上講,人民代表機關(guān)是最高國家權(quán)力機關(guān),其他一切國家機關(guān)均由其產(chǎn)生,受其監(jiān)督。作為民意代表機關(guān),全國人大及其常委會對憲法規(guī)定、基本原則和精神的把握是任何其他國家機關(guān)都不可比擬的,其違憲責任追究的力度似乎應(yīng)當大于實行其他監(jiān)督體制的國家。然而,在實踐中,由于缺乏日常的專門審查機構(gòu)和具體的操作程序,最高權(quán)力機關(guān)任務(wù)繁重且又多為自我監(jiān)督,違憲責任追究的效果并不理想。概括起來,現(xiàn)行的違憲責任追究體制在以下兩個方面存在著明顯的缺陷:
一是全國人大及其常委會并非專門的違憲責任追究機關(guān)。按照憲法規(guī)定,全國人大和全國人大常委會是負責憲法監(jiān)督的特定機關(guān)。但是,作為最高國家權(quán)力機關(guān),全國人大的職權(quán)有15項,全國人大常委會的職權(quán)則有21項之多。就其法律地位和職權(quán)來說,全國人大和全國人大常委會雖然是憲法監(jiān)督的特定機關(guān),但它們不是憲法監(jiān)督的專任機關(guān)。特定機關(guān)要求其主持憲法監(jiān)督和全權(quán)處理違憲問題,而非專任機關(guān)則使它們不能集中時間和精力來進行違憲審查,及時追究相關(guān)主體的違憲責任,這顯然是一個難以解決的矛盾。在輔助性機構(gòu)中,特定問題的調(diào)查委員會并非只在處理違憲問題的情況下才成立,法律委員會也不是專任憲法監(jiān)督的機構(gòu)。在這種情況下,憲法監(jiān)督基本上流于形式,難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。
二是違背了“任何人不能成為自身的裁判官”的原則。全國人大及其常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān),集中體現(xiàn)了人民的意志,最了解憲法的意圖與精神實質(zhì),可以利用其地位保障憲法的貫徹實施。但是,這種違憲責任追究模式存在著邏輯上的悖論,即國家權(quán)力機關(guān)既是主要的立法者,又是審查法律、法規(guī)是否違憲的主體。自1954年新中國第一部憲法頒布以來,全國人大不僅沒有宣布與糾正過自己的違憲基本法律,而且也沒有撤銷過全國人大常委會頒布的基本法律以外的法律。實踐證明,要靠國家權(quán)力機關(guān)判斷自身是否違憲不僅是困難的,甚至是不現(xiàn)實的。正因為這樣,《立法法》規(guī)定只能對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或單行條例是否違憲或違法向全國人大常委會提出違憲或違法的要求,而不能針對法律提出違憲審查的要求。
(二)違憲責任認定標準不明確
違憲責任是某一主體違反憲法而應(yīng)承擔的不利后果。違憲作為“違反憲法”的簡稱,主要是指國家機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、決定、命令、措施以及國家領(lǐng)導人行使職權(quán)的行為同憲法的原則和內(nèi)容相抵觸。就二者的關(guān)系來看,違憲行為是違憲責任發(fā)生的前提,違憲責任則是違憲行為的必然結(jié)果。由于憲法關(guān)系紛繁復雜,“違憲”與“合憲”之間存在許多中間狀態(tài),這就要求違憲責任的認定必須有客觀的判斷標準。然而,從我國現(xiàn)行的憲法規(guī)定來看,無論是法律、法規(guī)的違憲,還是行為的違憲,都存在著認定標準模糊的問題。
首先,法律、法規(guī)違憲的認定標準比較模糊。按照憲法規(guī)定,全國人大常委會只能制定基本法律之外的法律。何謂基本法律,相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定,但從《村民委員會組織法》由全國人大制定的立法事實類推,《居民委員會組織法》似乎應(yīng)當屬于全國人大的基本法。可是,全國人大常委會不僅制定了《居民委員會組織法》,還先后制定了涉及公民人身、財產(chǎn)重大權(quán)益問題的《國家賠償法》和《治安處罰法》。全國人大常委會的上述立法是否超越權(quán)限,沒有相關(guān)解釋,也沒有客觀的判斷標準。此外,我國《憲法》第62條規(guī)定,全國人大“監(jiān)督憲法的實施”,可以“改變或撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當?shù)臎Q定”。但是,何謂“不適當”,憲法并未做進一步的規(guī)定和解釋。盡管我國《立法法》第87條規(guī)定了超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定、違背法定程序等改變或撤銷的情形,可以被認為是對“不適當”的進一步具體化的規(guī)定,但是,這些規(guī)定仍然不能滿足違憲責任有效認定的要求。
其次,行為違憲的認定標準也不明確。根據(jù)《憲法》第63條規(guī)定,全國人大有權(quán)罷免下列人員:國家主席、副主席;國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長;中央軍委主席和中央軍委其他組成人員;最高人民法院院長;最高人民檢察院檢察長。那么,被罷免的理由是什么呢?如果罷免上述人員的理由是行為違憲,又根據(jù)什么標準來認定呢?正是由于缺乏明確的標準,在實踐中造成很多困難,使該條規(guī)定因難以實施而只能長期處于“閑置狀態(tài)”,以致有人得出了違憲無需承擔責任、憲法缺乏制裁性的結(jié)論。
(三)違憲責任追究對象不完整
從各國憲法監(jiān)督制度運行的實踐來看,國家立法機關(guān)制定的法律是損害憲法秩序的最大威脅,因而都把法律作為憲法監(jiān)督的主要對象?!皩Ψ傻暮蠎椥钥刂谱鳛橐豁棳F(xiàn)代憲法的基本原則是如此之重要,以至于可以說,沒有對法律的合憲性審查就沒有憲法,就沒有法治,就沒有憲政?!保?]
我國現(xiàn)行《憲法》第5條明確規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?!边@里所說的“一切法律”,指的是任何形式的法律,當然應(yīng)當包括全國人大及其常委會制定的法律。但《立法法》只規(guī)定了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查,全國人大及其常委會的法律、行政規(guī)章以及“兩高”的司法解釋,均未納入違憲審查的范圍。根據(jù)《司法解釋備案審查工作程序》的規(guī)定,最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋,應(yīng)當自公布之日起30日內(nèi)報送全國人民代表大會常務(wù)委員會備案;國務(wù)院等國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為司法解釋同憲法或者法律相抵觸,均可向全國人大常委會提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh。對行政規(guī)章的憲法監(jiān)督,主要由行政機關(guān)自己負責,可以向國務(wù)院書面提出審查建議,而不能直接向全國人大常委會提出。至于全國人大及其常委會制定的法律,“合憲性問題似乎已經(jīng)解決在立法過程中,立法過程之外已經(jīng)很難或者是根本不用去尋找違憲問題了,否則就會與全國人大及其常委會制定法律時‘依據(jù)憲法’的政治判斷發(fā)生矛盾?!保?]此外,執(zhí)政黨是否應(yīng)當成為憲法監(jiān)督的對象,對其違憲行為承擔違憲責任,理論界一直存在分歧,在現(xiàn)實政治生活中則不可避免地成為違憲責任追究的“禁區(qū)”。
(四)違憲責任承擔形式不健全
違憲責任是一種由違憲行為引起的特殊的法律責任,即特定主體對其違憲行為所承擔的法律上的不利后果。由于違憲主體、違憲行為和內(nèi)容的多樣性,違憲責任的承擔形式也有多種表現(xiàn)形式。違憲責任的承擔形式是指違憲責任的具體表現(xiàn)形態(tài)。一般來講,現(xiàn)代國家對違憲行為所采取的制裁措施主要有:撤銷違憲的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件;宣布違憲的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件無效;確認法律、法規(guī)等規(guī)范性文件違憲;在具體案件中拒絕適用違憲的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件;宣布政黨或其他組織違憲;罷免或彈劾國家領(lǐng)導人等。
在我國現(xiàn)實政治生活中,由于違憲責任追究基本上還停留在理論層面,尚未真正落到實處,違憲責任承擔的形式也不可能是健全的。李湘剛在其《中國憲法實施研究》一書中,曾將違憲責任劃分為抽象違憲責任和具體違憲責任。“抽象違憲責任,是指國家立法機關(guān)或有權(quán)制定行政法規(guī)的行政機關(guān),制定或頒布具有普遍約束力的法律法規(guī)的行為違憲而應(yīng)承擔的違憲責任”“具體違憲責任,是指責任主體的具體行為或言論違反憲法的原則、精神或具體內(nèi)容而承擔的違憲責任”。[4]就抽象違憲責任來看,現(xiàn)行憲法規(guī)定的責任形式主要是撤銷或者予以改變,沒有拒絕使用、確認違法或宣告無效等形式。至于具體違憲責任的承擔形式,目前只有罷免一種形式,不存在彈劾、宣布違憲等其他形式。
(五)違憲責任追究程序不完善
違憲責任追究程序是特定的國家機關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)力,認定違憲行為并給以憲法制裁時所應(yīng)遵循的方式、步驟、時限和順序。在憲法實施過程中,要判斷一項法律、法規(guī)或某一行為是否構(gòu)成違憲,必須遵循一定的程序,包括啟動程序、審查程序、制裁程序、救濟程序,等等。然而,長期以來,由于忽視憲法程序或者故意忽略憲法程序的建設(shè),使得本來可以發(fā)揮巨大作用的違憲責任追究制度難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如,我國現(xiàn)行《憲法》第63條通過賦予全國人大罷免權(quán),建立起對“憲法權(quán)力”行使者的監(jiān)督機制。但是,這樣明確的憲法價值設(shè)計卻不可能實現(xiàn),因為現(xiàn)行憲法中并沒有規(guī)定相應(yīng)的憲法程序,包括哪個主體有權(quán)向全國人大提出罷免案,全國人大如何審理罷免案,以及通過何種形式對罷免案作出有法律效力的決定等。在這種情況下,全國人大的罷免權(quán)只能流于形式,根本無法付諸實施。需要指出的是,類似的情形在憲法中還有不少。在我國,憲法只規(guī)定公民享有申訴、控告和檢舉的權(quán)利,卻沒有規(guī)定受害人有憲法訴訟的權(quán)利。對于國家機關(guān)及其工作人員違反憲法、侵犯公民基本權(quán)利的行為,缺少有效的的救濟程序。
“現(xiàn)行憲法不僅在關(guān)于行為的合憲性監(jiān)督方面缺乏程序性的規(guī)定,就是在認為規(guī)定得比較全面的對法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督方面,同樣也缺乏明確具體的程序性內(nèi)容的規(guī)定?!保?]407具體而言:一是《立法法》雖然對違憲審查的啟動程序作了規(guī)定,但對審查處理程序缺乏具體有效的約束;二是違憲責任追究的程序規(guī)定過于原則,缺乏實用性與可操作性。
憲法作為國家的根本大法,具有最高的法律效力??墒牵皯椃ㄒ灿斜贿`反的時候,不要說法制不完善、缺乏憲政傳統(tǒng)的國家會出現(xiàn)違憲行為,即便是那些民主法治制度比較健全的國家也時有違憲行為發(fā)生?!热魢覚C關(guān)、社會組織采取違憲的行為,尤其是立法機關(guān)的立法在程序或內(nèi)容上不符合憲法的要求,有違背憲法規(guī)范、原則、精神的情況存在而不受到制裁和處理,憲法的最高法律效力的宣告就成了一紙空文,憲法最高法律效力的實現(xiàn)就成了紙上談兵?!保?]20-21為了維護憲法權(quán)威、防止違憲行為、保障公民權(quán)利,必須從中國國情出發(fā),構(gòu)建有效的違憲責任追究制度。
(一)建立復合型的違憲責任追究體制
違憲責任追究體制以行使違憲責任追究權(quán)力的國家機關(guān)的設(shè)置為核心,具體表現(xiàn)為能夠使違憲責任追究活動正常開展、有效運轉(zhuǎn)所采取的組織形式、權(quán)限劃分、工作方式等具體的規(guī)范和措施。就目前世界各國的情況來看,負責違憲責任追究的機關(guān)主要有立法機關(guān)、司法機關(guān)和專門機關(guān)。這三種違憲責任追究體制均各有利弊,在設(shè)計中國的違憲責任追究體制時應(yīng)當兼采眾家之長,建立復合型的違憲責任追究體制。其具體構(gòu)想是:在全國人大和全國人大常委會之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會,專門負責憲法解釋和憲法監(jiān)督工作;在最高人民法院和高級人民法院內(nèi)設(shè)立違憲審查庭,專門審理憲法訴訟案件。
在復合型的違憲責任追究體制中,憲法監(jiān)督委員會和違憲審查庭應(yīng)當明確分工。憲法監(jiān)督委員會主要負責審查法律、法規(guī)是否違憲,具體包括:(1)對全國人大制定的基本法律的合憲性審查;(2)對全國人大常委會制定的一般法律的合憲性審查;(3)對國務(wù)院制定的行政法規(guī)的合憲性審查;(4)對地方性法規(guī)的合憲性審查;(5)對部委規(guī)章和政府規(guī)章的合憲性審查;(6)對自治條例和單行條例的合憲性審查;(7)對最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的合憲性審查。最高人民法院、高級人民法院內(nèi)部設(shè)立的違憲審查庭,主要負責審理侵犯公民基本權(quán)利的憲法訴訟案件和權(quán)限爭議案件,實行二審終審制。需要指出的是,憲法訴訟必須滿足一定的條件。例如,其“前提是憲法保護的基本權(quán)利受到侵害”,而且“必須在經(jīng)過其他法律程序的救濟”之后才能提起。[6]
(二)明確違憲責任認定標準
違憲責任的歸結(jié),是對違憲責任的有無以及由誰來承擔的認定。由于憲法關(guān)系紛繁復雜,“違憲”與“合憲”之間存在許多中間狀態(tài),這就要求認定違憲責任時必須有一定的標準。根據(jù)“違法責任認定一般性和違憲責任認定特殊性相統(tǒng)一”的原則,在違憲責任認定和追究時應(yīng)當注意以下四點:(1)違憲責任的主體限定為公共權(quán)力的行使者;(2)采用無過錯責任原則;(3)違憲包括形式違憲和實質(zhì)違憲;(4)社會危害性既可以是現(xiàn)實的,也可以是預期的。[7]328
根據(jù)憲政實踐經(jīng)驗,違憲通常有兩種情況:一種是形式違憲,包括超越權(quán)限范圍、違反憲法條文以及違反憲法所規(guī)定的程序等;另一種是實質(zhì)違憲,即違反憲法的基本原則和精神。正如著名憲法學者王世杰、錢端升在其《比較憲法》一書中所指出的:“要決定一種法律或命令是否違反憲法,所應(yīng)注意者不外兩點。一為法律或命令的成立,曾否具備憲法上所規(guī)定的條件;例如法律通過議會時,曾否依照憲法所規(guī)定的程序與票數(shù);命令的頒布,曾否依照憲法所規(guī)定的手續(xù)。這是法律或命令的形式問題。一為法律或命令的條文,有無違反憲法條文的規(guī)定。這是法律或命令的實質(zhì)問題。形式的違憲與實質(zhì)的違憲同為違憲”。[8]
(三)拓寬違憲責任追究范圍
在法治國家里,“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”,任何違憲行為都必須承擔相應(yīng)的違憲責任。我國憲法的最高效力主要表現(xiàn)在兩個方面:其一,憲法是制定普通法律的依據(jù),“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”;其二,憲法是一切國家機關(guān)、社會團體和全體公民的最高行為準則,“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”從邏輯上,所有行使公共權(quán)力的組織和個人(包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、國家領(lǐng)導人以及政黨)一旦違憲,就必須成為違憲責任的承擔主體,承擔相應(yīng)的違憲責任。
根據(jù)違憲責任主體的不同,可以將違憲責任劃分為五種類型:(1)立法機關(guān)違憲責任,即立法機關(guān)制定了與憲法相抵觸的法律、法規(guī),或者沒有制定憲法規(guī)范要求的法律、法規(guī)而應(yīng)承擔的違憲責任;(2)行政機關(guān)違憲責任,即行政機關(guān)(含軍事機關(guān))及其工作人員行使行政職權(quán)的行為違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔的違憲責任;(3)司法機關(guān)違憲責任,即司法機關(guān)及其工作人員行使司法職權(quán)的行為違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔的違憲責任;(4)國家領(lǐng)導人的違憲責任,即國家領(lǐng)導人的職務(wù)行為違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔的違憲責任;(5)政黨或其他組織的違憲責任,即政黨或其他組織的活動違反憲法規(guī)定而應(yīng)承擔的違憲責任。需要指出的是,中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨和國家政權(quán)的領(lǐng)導核心,必須受到憲法監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督,沒有任何理由將其排除在違憲責任追究的范圍之外。否則,憲法的最高權(quán)威就不能實現(xiàn),“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”也就成了一句空話。
(四)健全違憲責任承擔形式
西方國家在長期的憲政實踐中,形成了一些頗具實效的違憲責任形式。對于這些世界憲政文明的重要成果,我們既不能簡單地排斥,也不能機械地照搬,應(yīng)當根據(jù)我國的國情,積極借鑒其中一些與我國根本制度不相抵觸的違憲責任形式,從而完善我國的違憲責任追究制度。
“從我國現(xiàn)行憲法規(guī)定來看,主要涉及兩種責任形式:對違憲的法律、法規(guī)的撤銷責任以及對違憲、失職的國家機關(guān)人員的罷免責任?!保?]339現(xiàn)有的違憲責任形式顯然難以適應(yīng)追究各種責任主體違憲責任的需要,亟需增加新的違憲責任形式。一般來講,違憲責任承擔形式應(yīng)當包括以下七種:(1)撤銷,即由違憲審查機關(guān)廢除違憲的法律、法規(guī)及其規(guī)范性文件;(2)宣告無效,即違憲審查機關(guān)否定某一違憲的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和行為的效力;(3)罷免,即選民或原選舉單位在官員或代表任期屆滿之前,通過投票依法撤免其職務(wù);(4)彈劾,即由特定國家機關(guān)依照法定程序和權(quán)限,剝奪違憲或失職的重要公職人員的職務(wù);(5)拒絕適用,即法院在審理具體案件時對違憲的法律、法規(guī)不予采用;(6)責令作為,即由特定機關(guān)責令違憲主體履行其憲法義務(wù);(7)取締政治組織,即由違憲審查機關(guān)禁止某一違憲政黨的存在與活動。其中,對于“確屬違憲的法律和法規(guī),應(yīng)區(qū)別違憲的程度與部分,需要全部撤銷的,當以撤銷為宜;假如需要僅僅廢止或終止與憲法相抵觸的條文或內(nèi)容之情形的,以廢止或終止違憲條款為宜。部分條款違憲無效的,不影響其他條款的法律效力,從而有利于節(jié)約成本與資源?!保?]
(五)完善違憲責任追究程序
違憲責任的追究離不開相應(yīng)的程序,包括啟動、調(diào)查、審查、決定、落實以及救濟等諸環(huán)節(jié)。在憲政實踐中,由于立法機關(guān)和司法機關(guān)的性質(zhì)、職權(quán)范圍、活動方式不同,對違憲行為進行制裁、追究違憲責任所適用的程序亦有所區(qū)別。違憲責任追究主體和承擔主體的多元化,決定了違憲責任追究程序的多樣性。
根據(jù)我國違憲責任追究的現(xiàn)實情況,完善違憲責任追究程序應(yīng)當做好以下兩個方面的工作:一是完善撤銷程序,使撤銷權(quán)力有效運轉(zhuǎn)。就法律、法規(guī)的撤銷來講,在程序上應(yīng)包括:誰有權(quán)主張對法律、法規(guī)的合憲性進行審查?全國人大及其常委會對公民或組織的違憲審查申請如何加以處理?在什么情況下應(yīng)當啟動對法律、法規(guī)的審查程序?審查的結(jié)論如何做出,等等。二是完善罷免程序,使之更具有可操作性。依據(jù)我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定,按照被罷免對象的不同,可以將罷免分為三類:第一類是選民直接罷免縣、鄉(xiāng)人大代表;第二類是選舉單位罷免自己選出的上級人大代表;第三類是各級人民代表大會罷免同級國家機關(guān)的工作人員。為了使罷免權(quán)真正落到實處,必須適當降低啟動罷免程序的條件,成立專門受理罷免提案的工作機構(gòu),明確規(guī)定罷免的召開程序和時間要求,并構(gòu)建有效的救濟制度。只有這樣,才能充分發(fā)揮違憲責任追究制度的作用,有效地制約公共權(quán)力,保障公民權(quán)利。
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A Research on Accountability System of the Constitutional Violation in Its Implementation
CHEN Dang
(College of Law,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)
Accountability system of unconstitutional acts is important in protecting the implementation of the constitution.According to our constitution,NPC and its Standing Committee exercise the power of supervision over the constitution.Because of the unreasonable accountability system,unclear criteria for violation,incomplete accountability subject,unsound liability forms as well as imperfect procedures.The accountability system constitutional violation has long been placed negligently with the result thatunconstitutional responsibility has seldom been called to account in our country.To safeguard the implementation of the constitution aswell asmaintain the authority of the constitution,wemustbuild an effective unconstitutionalaccountability system,including establishing compositemodels,and setting clear criteria,broadening the scopes,improving the forms of liability-assuming and the procedure system.
authority of a constitution;unconstitutional liability;constitutional supervision;constitutional implementation
DF2
A
1009-1505(2012)06-0025-06
2012-09-28
國家社會科學基金項目“問責法律制度研究”(05BFX002);浙江工商大學訴訟法學研究中心課題“行政訴訟管轄制度的重構(gòu)問題研究”(SDSS2011ZD003)
陳黨,男,河南南陽人,浙江工商大學法學院教授,法學博士,主要從事憲法學與行政法學研究。
(責任編輯 陶舒亞)