殷紅艷

(山西大學法學院,山西太原030006)

我國土地宏觀調(diào)控存在的法律問題及對策*

殷紅艷

(山西大學法學院,山西太原030006)

針對人多地少的國情,我國在對土地資源進行調(diào)節(jié)與配置的過程中,出現(xiàn)了一些法律上的問題:土地調(diào)控法律體系不完善,尤其是土地整理和土地規(guī)劃方面的法律地位不高,沒有獨立成法,而且在對土地整理的過程中缺乏一定的民主性,許多地方的規(guī)劃程序都流于形式,沒有實際的可操作性,這就使得規(guī)劃部門的誠信在老百姓眼里大打折扣。這些問題都需要得到及時而有效的解決,首先,應(yīng)該強化對土地調(diào)控的認識及其重要性;其次,要將責任“落實到位”;然后,要加強監(jiān)管,建立各部門聯(lián)合執(zhí)法辦公室,在監(jiān)督別人的同時也能做到互相監(jiān)督;最后,加強法制建設(shè),完善我國的法律體制。

土地資源;宏地調(diào)控;土地調(diào)控法律制度

1 土地調(diào)控過程中存在的法律問題

土地調(diào)控是指運用土地政策參與宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控手段是國家對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)的基本手段之一,主要涉及的問題都是宏觀方面的一些問題。我國經(jīng)濟正處于急速增長的階段,而我國又是一個人口大國,所以我國土地資源和人口發(fā)展之間的矛盾比其他國家要尖銳得多。人多地少環(huán)境差是我國現(xiàn)階段的基本國情,同時也是我國必須面對和解決的問題。早在2004年4月29日,國家就發(fā)出《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》①參見國務(wù)院辦公廳:《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》(2004年4月29日)。,其要點為“三個暫停”②全國暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批,暫停新批的縣改市(區(qū))和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃的修改,暫停涉及基本農(nóng)田保護區(qū)調(diào)整的各類規(guī)劃修改。,中央政府將該“措施”視為對因違法征用土地等投資過熱行為所引發(fā)的問題而裝的緊急“剎車”,這一舉措也標志著土地宏觀調(diào)控的正式實施[1]。也就是說,在我們國家,土地宏觀調(diào)控不僅能對土地市場本身進行調(diào)控,而且能通過對土地市場的調(diào)控間接影響到金融市場和財政稅收政策,進而影響到我國整個社會經(jīng)濟的發(fā)展全局。土地不僅作為重要的生產(chǎn)要素,對社會經(jīng)濟的發(fā)展起重要的保障作用,而且作為重要的資產(chǎn),具有增值與保值的功能。我國土地自然資源具有稀缺性,

人們的需求卻隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展而不斷增加。為了解決這一供需之間的矛盾,國家必須出臺相關(guān)的政策、法律對土地資源進行宏觀調(diào)控。當前由于我國在土地利用規(guī)劃過程中不能夠平衡各方面的利益,

使矛盾不斷地升級,使得我國經(jīng)濟社會的發(fā)展很不穩(wěn)定,土地宏觀調(diào)控的效果也受到了一定的影響。據(jù)筆者分析,產(chǎn)生這些矛盾的法律問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 并沒有形成有效而完善的土地宏觀調(diào)控法律體系

到目前為止,我國還沒有出臺統(tǒng)一的土地整理法,更沒有形成完整的土地整理法律規(guī)范。我國的土地整理工作還是通過以某一地方為試點的方式并且是按照各地的地方政策進行的,這就不可避免地存在一些局限性,以致出現(xiàn)宏觀調(diào)控法律制度上的很多問題。對土地進行管理是一個體系化的工程,需要國家制定至上而下的法律來進行規(guī)制。因此,各國一般都通過制定專門的法律以及一些配套法規(guī)來形成一定的法律規(guī)范體系。我國在這方面卻嚴重缺失,在建國以后的很長一段時期內(nèi)我國都沒有建立起一個系統(tǒng)的土地宏觀調(diào)控制度。在改革開放前,我國還處于計劃經(jīng)濟時代,并沒有形成土地市場,所以我國對國有土地的利用基本上采用的是計劃形式,也就不存在進行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)性條件。改革開放以后,我國進入市場經(jīng)濟時代,土地市場也隨之逐步形成,但是土地的一級市場仍然掌握在國家的手中,由國家壟斷,因此通過經(jīng)濟調(diào)節(jié)并控制的手段來進行土地宏觀調(diào)控的進度依然很慢[2]。所以,政府對土地整理的指導明顯受到地方政府的影響,而地方政府又受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的刺激,他們考慮較多的還是自己的利益,這就造成了土地整理雜亂無章,甚至出現(xiàn)了剛整理過的土地馬上又會成為下一輪整理的對象,如此惡性循環(huán),嚴重影響了生態(tài)平衡。

1.2 土地規(guī)劃沒有取得獨立的法律地位

現(xiàn)階段,我國的土地規(guī)劃還只是政府部門對土地的管理過程中使用的一種手段,我國現(xiàn)在還沒有正式出臺一部真正具有法律意義的《中華人民共和國土地規(guī)劃法》,也就是說,我國的“土地規(guī)劃”還沒有被上升到法律的地位;而且,土地規(guī)劃不僅沒有法律地位,更是沒有單獨的立法予以肯定,而僅僅是包含在《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)中,使其不能獲得更高的效力,發(fā)揮更大的作用,所以產(chǎn)生土地宏觀調(diào)控法的優(yōu)先效力的可能性就更低[3]。

1.3 法定的規(guī)劃程序缺乏民主性

在我國各地土地整理的過程中,許多地方的土地規(guī)劃都是為了應(yīng)付上級或是提升自己的價值和地位,制定出的一些程序性東西都流于形式,而沒有實際的可操作性,從而成為土地使用人拒絕執(zhí)行的依據(jù)和理由。為此,行政主管機關(guān)就會因制定的程序得不到有效執(zhí)行而被迫變更土地規(guī)劃中的一些內(nèi)容,使得土地整理在老百姓眼中缺乏民主性和公正性,從而不能夠形成長期有效的可預見性。這些問題的存在使老百姓對以后土地規(guī)劃的決策程序提出了質(zhì)疑。

2 土地調(diào)控過程存在問題的原因分析

近年來,我國在土地資源立法上取得的效果還是很明顯的,同時也在無形之中為新時期土地參與調(diào)控提供了諸多的法律保障。但是,在實際的土地利用過程之中,這些保障還是粗淺的、表面的,很難做到有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究,可是如果做不到這些保障,我國法律的震懾力和權(quán)威性都大打折扣,也在很大程度上違背了我國構(gòu)建和諧社會的內(nèi)容中所包含的關(guān)于誠信友愛和民主法治的要求[4]。

在當前社會環(huán)境下,我國的司法體系仍不健全,使得地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟和追求經(jīng)濟效益的刺激之下,很難做到依法追究那些非法批地進而導致土地被違法占用的國家機關(guān)工作人員,尤其是那些對批地行為起決定作用的領(lǐng)導干部的直接責任。另外,一些地方政府在對一些非法占地行為進行處理時,往往只是對那些直接參與批地的當事人做出罰款處罰,其他概不追究。因為在土地管理上的法律缺位,我國的土地違法現(xiàn)象在較長時間都處于高發(fā)期,并且呈現(xiàn)出“梯度西進”和面廣量大的特點,特別是當前出現(xiàn)的“以租代征”也愈演愈烈,還有假借投資的名義,違法違規(guī)建設(shè)高級的高爾夫球場等土地違法新動向[5]。

造成土地違法現(xiàn)象后果的原因有很多,筆者認為主要存在以下幾點直接原因:

2.1 土地市場自身的發(fā)展不夠完善

我國在土地產(chǎn)權(quán)、收益管理、有形市場、交易規(guī)則、價格機制、市場服務(wù)等土地市場機制方面還存在缺陷,尤其是還沒有完全建立起稀缺性資源的價格形成機制。此外,土地雖然參與到了我國宏觀調(diào)控當中,但是在這方面的理論研究卻很不完善,尤其是在土地政策參與宏觀調(diào)控的一些標準和相關(guān)政策的搭配、調(diào)控所要遵守的規(guī)則、所要達成的目標、調(diào)控過程所要使用到的工具等方面都缺乏系統(tǒng)性的研究,這樣國家就很難做到對當前宏觀調(diào)控工作的有效指導。

2.2 土地調(diào)控政策的效果因所在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的不同而有所差異

近年來,我國土地的供給與需求的宏觀調(diào)控政策總體上有所改善,但不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域?qū)ν恋貎r格的靈活性要求也不盡相同,比如說制造業(yè)受土地價格波動的影響就較小,而房地產(chǎn)受土地價格的波動就很敏感,所以國家應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域的不同特點,因地制宜地確定不同區(qū)域的供地政策,以引導各區(qū)域遵循各自的區(qū)域布局協(xié)調(diào)發(fā)展,來促進我國產(chǎn)業(yè)的階梯式發(fā)展。

2.3 各部門法律規(guī)制銜接不到位

我國各部門法律規(guī)制銜接不到位的原因:我國的整個法律體系中所包括土地整理制度在內(nèi)的土地法中鮮有涉及對自然生態(tài)的保護,有關(guān)生態(tài)保護與土地資源相關(guān)的法律兩者之間也是相互分開的,各管各的,沒有在制度設(shè)計上做到相互之間的有效銜接;有的雖然也有有關(guān)生態(tài)保護的規(guī)定,但卻都流于形式,不能得到有效的實施。環(huán)境法作為保護各種自然資源生態(tài)環(huán)境的基本法律,本應(yīng)該對生態(tài)的保護提供充分有效的法律規(guī)則,但是其內(nèi)容大多涉及的是如何進行環(huán)境污染防治,對生態(tài)環(huán)境保護方面的規(guī)定卻很少[6]。

2.4 土地法對有關(guān)生態(tài)調(diào)控規(guī)則方面的弱化與缺失

我國有關(guān)資源方面的利用一般都遵循可持續(xù)發(fā)展的原則,《土地管理法》也不能例外。該法雖然也將促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展作為其規(guī)制的原則,但可持續(xù)發(fā)展所蘊含的生態(tài)保護內(nèi)涵并沒有在實際操作過程中予以強化。而且在合理運用土地宏觀調(diào)控的各種手段中,如在耕地保護、土地利用總體規(guī)劃、土地用途管制等制度中,有關(guān)部門雖也對生態(tài)的保護有所提及,但是卻缺乏對生態(tài)進行保護的具體法律規(guī)則,在破壞生態(tài)環(huán)境后所必須承擔的法律責任上也沒有明確規(guī)定。

3 我國土地調(diào)控法律制度的完善

我國正處于社會主義初級階段,在黨中央可持續(xù)發(fā)展理念的支配下,土地資源的屬性問題十分突出,所以,必須從經(jīng)濟、社會和環(huán)境和諧發(fā)展的整體社會目標出發(fā),來完善土地宏觀調(diào)控的法律體系。

3.1 強化土地宏觀調(diào)控,嚴格執(zhí)行宏觀調(diào)控政策

國家在進行土地規(guī)劃時必須融入法律意識,提高規(guī)劃的透明度,確保規(guī)劃能夠行之有效。規(guī)劃得到批準后,不能“束之高閣”。規(guī)劃既然是法律,就必然對民眾公開,以便大家能夠充分地參與其中,并且全國民眾都應(yīng)該嚴格地遵守法律。

國家在對土地進行調(diào)控的過程中,不僅要對土地進行合理的規(guī)劃,而且還要向大眾進行有效的疏導和宣傳。因此,應(yīng)該做到:①嚴格執(zhí)行土地宏觀調(diào)控政策,從嚴控制開工建設(shè)項目,加強對已開工項目的合規(guī)性審查,對各類待建項目進行嚴格審查,對不符合法律規(guī)定、沒有經(jīng)過一定程序?qū)徟捻椖?一律不允許其動工建設(shè)。②嚴格控制各類建設(shè)用地的審批情況,嚴禁“以租代征”。對國家政策明令禁止的項目,污染高、耗能高的產(chǎn)業(yè)項目,違反規(guī)劃的項目,不符合國家政策的項目,一律不予批準。同時,按照中央的要求,有關(guān)部門要進一步調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、加強貸款管理、規(guī)范招商引資活動,全面落實上級部署的宏觀調(diào)控政策[7]。

3.2 堅決落實耕地保護責任制,嚴格實施節(jié)約用地制度

堅決圍繞18億畝耕地底線的總目標,建立并健全耕地保護機制,要進一步強化落實土地綜合規(guī)劃的全局作用,嚴格控制建設(shè)用地的規(guī)模,避免造成對農(nóng)耕地的破壞性使用。并且,各類土地規(guī)劃要配合土地利用總體規(guī)劃進行,不能使得規(guī)劃與使用兩張皮、兩條線,要將年度實際使用土地量控制在年度規(guī)劃之內(nèi)。深化征地制度改革,切實維護好實現(xiàn)好農(nóng)民的土地權(quán)益[8]。國土資源部門的有關(guān)工作人員在對土地進行管理時,必須嚴格遵守法律的有關(guān)規(guī)定,行使自己的權(quán)利要在法律授權(quán)的范圍之內(nèi);對那些違法出讓國土資源的行為,對違法進行批地行為的責任人員,要給予行政處分,情節(jié)嚴重觸犯刑法的,要依法追究其刑事責任;要充分發(fā)揮國家土地部門的監(jiān)督作用,強化對土地進行管理的監(jiān)督檢查力度,嚴厲打擊土地違法行為。

監(jiān)察部門要協(xié)同國土資源部等有關(guān)部門,全力查處那些土地使用者非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權(quán)的違法違規(guī)行為。對造成重大影響的土地違法違規(guī)案件要作為典型予以公開處理。如果非法用地行為情節(jié)嚴重并構(gòu)成犯罪的,要由司法機關(guān)追究其刑事責任,以避免相關(guān)部門濫用土地審批權(quán),也能夠更有效地利用土地。

我國土地資源的基本國情是:人多地少、土地資源分布不均衡。因此,在審批土地的利用情況時要考慮對土地的合理使用,節(jié)約用地。按照嚴格控制建設(shè)用地的增長量、盤活現(xiàn)存的還不能用于耕作的土地、節(jié)約利用每一塊土地的要求[9],嚴格管理并有效利用土地,最大限度地提高城鎮(zhèn)中現(xiàn)有土地的利用效率。對土地資源有效利用的前提是控制規(guī)劃的標準,

基礎(chǔ)是通過市場配置和有償使用,并建立以政策的適度激勵為導向的嚴格的節(jié)約用地制度。在已經(jīng)制定了標準與制度的前提下,要鼓勵盡量少用相對肥沃的土地進行建設(shè),而是要優(yōu)先開發(fā)一些廢棄地,閑置很久而未使用的土地,還有那些產(chǎn)出很低的土地。

3.3 堅持強化國土資源執(zhí)法監(jiān)察,加強法制建設(shè)

土地督察制度的建立,可以在一定程度上擺脫利益牽涉,做到權(quán)利的互相制約,有效監(jiān)督地方政府的土地管理行為,有望解決大宗土地違法案件發(fā)現(xiàn)難、查處難的問題,也能夠在一定程度上有力地查處大案要案;要充分發(fā)揮國家土地督察機構(gòu)的監(jiān)督檢查作用,成立各部門聯(lián)合執(zhí)法辦公室,建立公、檢、法、紀檢和國土部門聯(lián)合辦案機制,加強國土違法案件的查處,最嚴格地把土地管理制度落到實處;應(yīng)集中查處以租代征、未批先用、批少用多等違規(guī)違法行為;對新發(fā)生的土地違法違規(guī)行為,有關(guān)部門要堅持以處理責任人和處理事情相結(jié)合的方式,做到“露頭就打”,決不徇私舞弊。

盡管我國已經(jīng)制定了一系列以《中華人民共和國物權(quán)法》、《土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國合同法》等法律為基礎(chǔ),其他法律法規(guī)及部門規(guī)章為輔助的治理、規(guī)劃土地的法律法規(guī),但其中不少法律法規(guī)仍是原則性強、缺乏執(zhí)行細則,難以貫徹執(zhí)行;并且由于這些法律法規(guī)政出多門,部分法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性和一致性。為抑制土地出讓過程中的投機行為,切實解決土地供應(yīng)問題,筆者建議在穩(wěn)定的前提下,修改和完善現(xiàn)存土地調(diào)控方面的法律法規(guī),穩(wěn)步推進我國土地調(diào)控的法制化進程。

3.3.1 加強土地登記的立法工作

目前,我國已進入城市高速發(fā)展期,有關(guān)部門應(yīng)該著手制定一些關(guān)于城市再開發(fā)方面的專項法規(guī),走“盤活城市存量土地、擴大城市土地有效供給”的路子,以解決城市擴張占用耕地的問題。只片面強調(diào)劃定城市區(qū)域、劃定基本農(nóng)田保護區(qū)等政策,只能暫時控制耕地面積,并不是長久之計。因此,我國應(yīng)盡快建立以經(jīng)濟機制和法律機制為主干的土地征用制度,完善我國有關(guān)征地的法律。

3.3.2 制定和完善配套的各種單行法律

應(yīng)進一步制定和完善《土地管理法》以及與其相配套的各種單行法律,例如,土地管理部門的職責、權(quán)利、土地利用規(guī)劃、土地登記、土地征用、土地估價、房地產(chǎn)交易、耕地保護、土地保護、土地租稅、土地監(jiān)察等方面的法律法規(guī),且確保這些法律要目的明確,針對性強,條目內(nèi)容詳細,具有可操作性。

[1]楊峰.宏觀調(diào)控視角下我國土地儲備法律制度的完善[J].社會科學,2008(11):93-95.

[2]唐在富.中央政府與地方政府在土地調(diào)控中的博弈分析[J].當代財經(jīng),2007(8):36-37.

[3]郭潔.土地整理過程中宏觀調(diào)控法律問題研究[J].中國法學,2003(6):88-91.

[4]孔凡文.論我國土地宏觀調(diào)控[J].沈陽建筑大學學報(社會科學版),2007(4):202-205.

[5]唐在富,唐玉鳳.“地根”調(diào)控與經(jīng)濟均衡增長[J].中國財經(jīng)信息數(shù)據(jù),2007(3):42-43.

[6]甘藏春.構(gòu)建中國特色的土地政策參與宏觀調(diào)控體系[J].中國土地,2008(1):31-33.

[7]李善同.宏觀經(jīng)濟形勢及土地參與宏觀調(diào)控作用的分析[DB/OL].2007-01-30.[2012-03-18].http://www.china.com.cn/new s/txt/content-7736820.htm.

[8]柳博雋.當好土地的“守夜人”[J].浙江經(jīng)濟,2006(22):28.

[9]趙燕菁.宏觀調(diào)控與制度創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃,2004(9):11-21.

Lega l P roblem s of and Counte rm easures Aga inst China’s Macroeconom ic Regula tion and Control of Land

Y IN Hongyan
(School of L aw,ShanxiU niversity,Taiyuan 030006,China)

Because of the large population and scarcity of land in China,in the process of adjustment and configuration of the land,there have been some legal problem s:the imperfect system of land regulation law s,especially the legal status of land consolidation and planning of the land is not high because there is no independent law,and a certain lack of democratic process of land consolidation because many parts of the planning process are mere of formality and there is no actual operability.Consequently the integrity of the planning department in the eyes of the people is comprom ised.These issues need to be solved.First of all,we should strengthen the awareness and importance of land regulation.Second we should put responsibility“in place”,and then strengthen supervision,the establishment of joint law enforcement office of the various departments in the supervision,and at the same time they can supervision each other.Finally we should strengthen the legal system and improve the legal system.

land resources;macroeconom ic regulation;land regulation of the legal system

D912.3

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2012.03.004

1673-1646(2012)03-0018-05

2012-04-17

殷紅艷(1985-),女,碩士生,從事專業(yè):法學。