姜仁良，李 敏

(天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134)

公共受托責(zé)任的基礎(chǔ)是公共權(quán)力，其核心是對(duì)管理、運(yùn)用公共資源的績(jī)效的高度關(guān)注。人民作為最終委托人具有獲取政府使用和管理公共資源的效率和效果信息這一社會(huì)公共需求的權(quán)利。［1］公共受托責(zé)任關(guān)系是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。政府績(jī)效審計(jì)就是反映公共受托責(zé)任，對(duì)政府履行受托公共責(zé)任的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)。在我國(guó)推行政府績(jī)效審計(jì)，既是深化公共受托責(zé)任的本質(zhì)要求，又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的客觀要求和促使我國(guó)審計(jì)制度融入世界審計(jì)主流的重要條件。

1 公共受托責(zé)任的產(chǎn)生

政府與人民的關(guān)系從實(shí)質(zhì)上看是一種委托—代理關(guān)系。人民是一切社會(huì)公共資源的所有者，是公共權(quán)力的主人，政府接受?chē)?guó)家立法機(jī)構(gòu)或全體人民的委托，對(duì)公共資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，人民通過(guò)其代表對(duì)政府受托行為行使監(jiān)督權(quán)，所以，政府在公共財(cái)產(chǎn)和人民利益上對(duì)人民負(fù)有不可推卸的受托責(zé)任。也就是說(shuō)受托管理公共資源的政府機(jī)構(gòu)，其資源或資金最終來(lái)自于人民的授權(quán)和認(rèn)可，因此便產(chǎn)生了與人民的公共受托責(zé)任關(guān)系。實(shí)際上，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)還是公營(yíng)企事業(yè)單位，只要存在公共財(cái)產(chǎn)的受托經(jīng)營(yíng)和管理，受托人就必須對(duì)受托財(cái)產(chǎn)的安全性、完整性、保值增值及其效益性承擔(dān)公共受托責(zé)任。準(zhǔn)確地說(shuō)，公共受托責(zé)任既是一種政治關(guān)系，也是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更是一種法律關(guān)系。Glynn指出公共部門(mén)的受托責(zé)任就是指那些起草和(或)執(zhí)行政策的人應(yīng)該有義務(wù)就他們的行為向他們的選民做出解釋?zhuān)x民包括客戶(hù)、雇員和納稅人。［2］美國(guó)審計(jì)總署認(rèn)為，公共受托責(zé)任就是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾說(shuō)明其全部活動(dòng)情況的義務(wù)。［3］1985年5月在日本東京舉行的最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織第三次大會(huì)發(fā)表的《關(guān)于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任指導(dǎo)方針》的宣言中下的定義為:“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指受托經(jīng)營(yíng)公共財(cái)產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或人員有責(zé)任匯報(bào)對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)情況，并負(fù)有財(cái)政管理和計(jì)劃項(xiàng)目方向的責(zé)任”。［4］按照我國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)家楊時(shí)展教授的解釋?zhuān)斑@種責(zé)任，雖大多是由于資源的委托行為而發(fā)生的，其解除的方式卻大多是以人事上是否繼續(xù)給予托付和信任的形式來(lái)表現(xiàn)，不以經(jīng)濟(jì)為限，因而稱(chēng)之為受托責(zé)任。”［5］

2 受托公共資源管理責(zé)任關(guān)系是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的根本動(dòng)因

英國(guó)《國(guó)家審計(jì)法》(1983年)第六條第一款規(guī)定，績(jī)效審計(jì)(Performance Audit)是對(duì)政府部門(mén)或其他相關(guān)組織為履行職責(zé)而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查。［6］最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1986年在悉尼召開(kāi)的第12屆國(guó)際會(huì)議上形成的一份文件《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中明確了對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義:“對(duì)公營(yíng)部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的評(píng)價(jià)。”［7］根據(jù)國(guó)際上公認(rèn)的界定和解釋?zhuān)?jī)效審計(jì)也可簡(jiǎn)稱(chēng)為“3E”審計(jì)，是國(guó)家審計(jì)發(fā)展到一定階段的審計(jì)形式，是具有獨(dú)立性的審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員利用專(zhuān)門(mén)的審計(jì)方法、依據(jù)一定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和程序，客觀系統(tǒng)地對(duì)整個(gè)政府部門(mén)，包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)部門(mén)、國(guó)有企業(yè)和基金會(huì)以及對(duì)政府有關(guān)投資項(xiàng)目等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)(如圖1)。［8］從世界各國(guó)的實(shí)踐看，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的目的不僅在于明確政府部門(mén)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，克服工作低效和浪費(fèi)現(xiàn)象，而且為公共措施的執(zhí)行和后果提供相關(guān)信息，例如從政府支出的成本—效益角度來(lái)衡量公共資源的使用效率、效果;從政府績(jī)效評(píng)估的角度來(lái)衡量行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員是否責(zé)任明確，以及以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判政府對(duì)公共資源的浪費(fèi)程度。借用丹麥審計(jì)署的善治四項(xiàng)任務(wù)和3E的關(guān)聯(lián)圖(如圖2)，［9］可以清晰地展現(xiàn)政府績(jī)效審計(jì)與有效政府管理之間的關(guān)系。

圖1 政府績(jī)效審計(jì)

圖2 政府績(jī)效審計(jì)與有效政府管理的關(guān)系

政府績(jī)效審計(jì)的客體是政府部門(mén)管理和使用的公共資源。這里所指的公共資源是一個(gè)廣義的概念，既包括公共資金，也包括公共物資、信息以及特許權(quán)力等。我國(guó)各級(jí)人民政府必須以本級(jí)人民代表大會(huì)所體現(xiàn)的人民愿望和意志來(lái)對(duì)公共資源實(shí)施管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而對(duì)人民負(fù)有公共受托責(zé)任。政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)就是受托公共資源管理責(zé)任關(guān)系，即政府作為受托方對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，對(duì)公共資源的所有者——人民負(fù)有不斷提升公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。人民在授權(quán)政府管理經(jīng)營(yíng)公共資源之后，當(dāng)然還有權(quán)及時(shí)了解其履行職能的情況，所以政府有義務(wù)定期向人民匯報(bào)管理經(jīng)營(yíng)成果的責(zé)任。但是由于政府人員的機(jī)會(huì)主義傾向，受托公共資源管理責(zé)任的履行往往有瑕疵。他們的機(jī)會(huì)主義行為會(huì)導(dǎo)致公共資源的損失或不恰當(dāng)使用，［10］就是說(shuō)在受托關(guān)系中，由于受托公共責(zé)任產(chǎn)生，必然會(huì)產(chǎn)生代理風(fēng)險(xiǎn)，這種代理風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于公共權(quán)力的具體權(quán)利人。具體權(quán)利人具有人性弱點(diǎn)可能導(dǎo)致權(quán)力異化。權(quán)力異化可能會(huì)導(dǎo)致政策異化，即政策制定異化和政策執(zhí)行異化。［11］

現(xiàn)代民主國(guó)家任何政府機(jī)關(guān)均應(yīng)對(duì)代表人民利益的立法機(jī)關(guān)承擔(dān)一定的責(zé)任，即政府部門(mén)實(shí)際承擔(dān)的是公共受托責(zé)任，換言之，政府作為受托方對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。政府部門(mén)為向人民有一個(gè)明確的交待，就應(yīng)該必須接受人民和立法機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，政府績(jī)效審計(jì)就是為服務(wù)于人民和立法監(jiān)督目標(biāo)而設(shè)置的。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各級(jí)人民政府所使用和管理的財(cái)政資金等公共資源大幅度增加，這使得各級(jí)人民政府承擔(dān)的公共受托責(zé)任進(jìn)一步加大。但是政府對(duì)日益增加的公共資源管理經(jīng)營(yíng)得如何，需要對(duì)投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。政府部門(mén)和官員被賦予了受托責(zé)任，必須接受履行責(zé)任狀況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。我國(guó)是以公有制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家，政府掌握的公共資源是取之于民的，也應(yīng)當(dāng)用之于民。如何更好地管好、用好這部分人民的資金或資源，少花錢(qián)、多辦事、辦實(shí)事等等問(wèn)題，正是政府績(jī)效審計(jì)所要解決的。同時(shí)，伴隨著社會(huì)主義民主的進(jìn)步，人民要求享有政府是否切實(shí)履行其公共受托責(zé)任的知情權(quán)的愿望也越來(lái)越強(qiáng)烈。隨著公共受托責(zé)任觀念的不斷增強(qiáng)，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)不僅僅只是對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)性和合法性審計(jì)上面，而且更加重視對(duì)財(cái)政支出的使用效果以及人民真正的受益程度。

因?yàn)榘凑胀返恼萎?dāng)事人最大化效用假設(shè)，統(tǒng)治者們追求某些目標(biāo)最大化，包括擁有資源、稅收、權(quán)威和擔(dān)任公職的報(bào)酬等，有時(shí)甚至包括慈善公共服務(wù)。樊綱認(rèn)為，無(wú)論公共選擇是以何種方式做出的，官僚機(jī)構(gòu)中的人員即所謂的官僚在經(jīng)濟(jì)中也與其他人一樣，企圖通過(guò)利用現(xiàn)存制度實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，至少不是單純的社會(huì)福利最大化。［12］從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，存在委托代理關(guān)系，難免會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇;公共選擇理論也認(rèn)為，政府完全以公共利益為導(dǎo)向是不現(xiàn)實(shí)的，最終的結(jié)果是公共選擇偏離公共目標(biāo)，導(dǎo)致政府公共機(jī)構(gòu)不能夠代表公眾利益。［13］為確保公眾的公共利益不受損失，必須有一種有效的治理工具來(lái)檢驗(yàn)這種基于委托代理的公共受托責(zé)任，而政府績(jī)效審計(jì)就是公共受托責(zé)任能否順利實(shí)現(xiàn)的必要手段和保證機(jī)制。受托公共資源管理責(zé)任關(guān)系下的政府績(jī)效審計(jì)價(jià)值就是鑒證和評(píng)價(jià)政府受托公共資源管理責(zé)任的履行情況。

3 推行政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)制約因素

推行政府績(jī)效審計(jì)是對(duì)公共經(jīng)濟(jì)管理的保駕護(hù)航，它在促進(jìn)政府改善管理、提升公共資源使用效益等方面發(fā)揮的作用日顯重要。我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)雖然取得了一定成效，全面推行政府績(jī)效審計(jì)也很有必要，但從總體上看，政府績(jī)效審計(jì)尚處于初始階段，全面推行的條件還不完全成熟，遠(yuǎn)未形成規(guī)模效應(yīng)，仍面臨著一些現(xiàn)實(shí)制約因素。

3.1 政府績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)不完備

國(guó)際上政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展得比較好的國(guó)家一般都有一系列有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)作為保障。目前我國(guó)在審計(jì)方面的立法雖然有不少，但是有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)并不多。我國(guó)的《審計(jì)法》中雖然規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，但是這僅僅是指審計(jì)要達(dá)到效益性的目的，而如何具體開(kāi)展效益審計(jì)的法律和規(guī)范也沒(méi)有出臺(tái)，既沒(méi)有政府績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有政府績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性的指導(dǎo)文件。有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)和規(guī)范的滯后性，使得審計(jì)人員在調(diào)查取證、收集資料過(guò)程中面臨不少障礙。

3.2 政府績(jī)效審計(jì)獨(dú)立性不夠

從政府績(jī)效審計(jì)體制看，目前我國(guó)實(shí)行的是雙重制約的政府績(jī)效審計(jì)體制。政府績(jī)效審計(jì)部門(mén)不僅要接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，還要向本級(jí)政府報(bào)告工作。由于本級(jí)政府對(duì)于該審計(jì)部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)往往超過(guò)了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，所以“雙重負(fù)責(zé)”名存實(shí)亡，政府績(jī)效審計(jì)部門(mén)對(duì)其直接領(lǐng)導(dǎo)者——本級(jí)政府的工作績(jī)效評(píng)價(jià)顯然缺乏獨(dú)立性。政府績(jī)效審計(jì)的公共受托責(zé)任關(guān)系在處理上也存在問(wèn)題，如審計(jì)的委托者、審計(jì)者以及被審計(jì)者擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰，實(shí)際上是一種政府自己使用支配公共資源同時(shí)又反過(guò)來(lái)審查自己的關(guān)系，具有明顯的“政府內(nèi)部審計(jì)”的特點(diǎn)。［14］

3.3 政府績(jī)效審計(jì)證據(jù)不易獲取

政府績(jī)效審計(jì)證據(jù)是證實(shí)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益狀況的載體。［15］充分、適當(dāng)?shù)恼?jī)效審計(jì)證據(jù)的獲取是實(shí)施績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，而政府績(jī)效審計(jì)的重大難點(diǎn)之一恰恰在于政府績(jī)效審計(jì)資料不易取得。因?yàn)樗枰恼?jī)效審計(jì)證據(jù)不僅來(lái)源于賬簿、報(bào)表，還表現(xiàn)為無(wú)形的、間接的社會(huì)效益，比如環(huán)保綠化效果、提供精神產(chǎn)品等，這樣的效益就很難獲取精確的績(jī)效審計(jì)證據(jù)。另外，政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目和評(píng)價(jià)角度的復(fù)雜多樣性，使得政府績(jī)效審計(jì)證據(jù)的收集渠道也多種多樣，需要政府績(jī)效審計(jì)證據(jù)的收集方法方式也更加靈活多樣，這都給政府績(jī)效審計(jì)證據(jù)采集帶來(lái)一定的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)涉及與其他單位的經(jīng)濟(jì)往來(lái)事項(xiàng)需要政府績(jī)效審計(jì)取證時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有這方面的權(quán)力，使得政府績(jī)效審計(jì)取證困難重重。

3.4 政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不健全

政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是考評(píng)政府相關(guān)部門(mén)履行職責(zé)情況的依據(jù)，也是審計(jì)人員進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，檢驗(yàn)政府相關(guān)部門(mén)獲取經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的標(biāo)尺。對(duì)于政府公共部門(mén)的績(jī)效審計(jì)，目前尚沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)范，既沒(méi)有政府績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有政府績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件。在我國(guó)由于政府績(jī)效審計(jì)尚處于起步階段，缺乏一套完整的對(duì)政府管理的公共資金使用效益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而且政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬(wàn)別，衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來(lái)顯得非常困難。

3.5 政府績(jī)效審計(jì)的方法和技術(shù)不成熟

政府績(jī)效審計(jì)主要是對(duì)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查，由于政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)象所處層次各異以及政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性，因此政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展具有較高的技術(shù)要求和技術(shù)難度。目前我國(guó)以電子計(jì)算機(jī)技術(shù)為中心的“金審工程”項(xiàng)目正在建設(shè)之中。實(shí)踐應(yīng)用中仍大量采用傳統(tǒng)方法如統(tǒng)計(jì)分析法、比較法、因素分析法、圖表法和分析性復(fù)核等方法進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)，電子計(jì)算機(jī)主要用來(lái)歸集數(shù)據(jù)，政府績(jī)效審計(jì)軟件包很少。目前政府績(jī)效審計(jì)仍是一個(gè)手工化的勞動(dòng)密集型過(guò)程。

4 檢驗(yàn)公共受托責(zé)任履行的政府績(jī)效審計(jì)體系完善策略

西方審計(jì)學(xué)者認(rèn)為:“在政府審計(jì)史上，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，是具有劃時(shí)代意義的催化劑，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受績(jī)效審計(jì)，是衡量一個(gè)國(guó)家的政府審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一?！保?6］推行政府績(jī)效審計(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和審計(jì)事業(yè)發(fā)展的客觀需要，也是我國(guó)審計(jì)制度走向現(xiàn)代化的重要一步。為了使政府績(jī)效審計(jì)在將來(lái)更能發(fā)揮其作用，能夠清晰界定政府部門(mén)所承擔(dān)的公共受托責(zé)任的落實(shí)情況，政府績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域應(yīng)做一些調(diào)整、改進(jìn)和變革。

4.1 推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的制度化、法規(guī)化

從世界各國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，凡是政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展比較好的國(guó)家，其政府績(jī)效審計(jì)方面的法律和規(guī)范也是制定得相對(duì)比較健全的。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)中的缺失和不足，需要進(jìn)一步完善和建立符合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系;需要進(jìn)一步修改和調(diào)整《審計(jì)法》及其實(shí)施條例，明確和強(qiáng)化政府績(jī)效審計(jì)監(jiān)督的法律地位，規(guī)定政府績(jī)效審計(jì)的種類(lèi);需要進(jìn)一步制定細(xì)化的政府績(jī)效審計(jì)的一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)準(zhǔn)則、報(bào)告準(zhǔn)則等;同時(shí)需要借鑒世界上發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定出符合我國(guó)實(shí)際的政府績(jī)效審計(jì)指南，［17］從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)工作的規(guī)范化、制度化和法制化。

4.2 改革現(xiàn)行的政府績(jī)效審計(jì)管理體制

審計(jì)獨(dú)立性是保障審計(jì)職能發(fā)揮的關(guān)鍵。改革政府績(jī)效審計(jì)管理體制實(shí)質(zhì)上就是探索和選擇用什么樣的方式和途徑來(lái)保障和提高政府績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性。毋庸置疑，政府績(jī)效審計(jì)獨(dú)立性被廣泛認(rèn)為是評(píng)價(jià)和改革政府績(jī)效審計(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)管理體制改革的終極目標(biāo)是實(shí)行立法型體制，即由政府績(jī)效審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府負(fù)責(zé)改為政府績(jī)效審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，也就是由行政型改為立法型，從而增強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)機(jī)關(guān)組織上的獨(dú)立性，促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，但是這種轉(zhuǎn)型在我國(guó)需要有一個(gè)過(guò)程，目前可以選擇對(duì)現(xiàn)有政府績(jī)效審計(jì)管理體制的漸近式改良。在當(dāng)前，對(duì)現(xiàn)行的政府績(jī)效審計(jì)管理體制進(jìn)行的調(diào)整和完善應(yīng)以增強(qiáng)其獨(dú)立性為主，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府及其所屬部門(mén)經(jīng)營(yíng)管理公共資源所負(fù)公共受托責(zé)任的制衡機(jī)制，當(dāng)有關(guān)各方條件成熟后，再向立法型體制轉(zhuǎn)變。

4.3 加快政府績(jī)效審計(jì)的信息化建設(shè)

政府績(jī)效審計(jì)的信息化實(shí)現(xiàn)除了擁有審計(jì)軟件系統(tǒng)的功能外，還應(yīng)當(dāng)能夠?qū)φ?jī)效審計(jì)信息進(jìn)行自動(dòng)、實(shí)時(shí)的獲取和分析，并對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行更深入的總結(jié)描述，以成為審計(jì)評(píng)價(jià)決策支持系統(tǒng)一個(gè)重要組成部分。開(kāi)展政府績(jī)效聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，能夠發(fā)現(xiàn)手工作業(yè)條件下無(wú)法發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，比較好地做到“實(shí)時(shí)下載數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)實(shí)施審計(jì)”，推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)信息化建設(shè)由低端向高端轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)質(zhì)量與效率的提升。推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)信息化工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)作配合;需要通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定發(fā)展規(guī)劃、完善硬件設(shè)施、建立健全審計(jì)信息化工作的激勵(lì)約束機(jī)制;需要審計(jì)人員深化計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，加強(qiáng)與審計(jì)業(yè)務(wù)和專(zhuān)業(yè)軟件相關(guān)的針對(duì)性培訓(xùn)，提高計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)應(yīng)用比例，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控等。

4.4 制定科學(xué)的政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是有效評(píng)估被審計(jì)單位職責(zé)履行情況的綜合性指標(biāo)。根據(jù)選擇的績(jī)效審計(jì)對(duì)象和確定的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，建立適當(dāng)?shù)恼?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)法律、規(guī)則、政策、計(jì)劃以及合理的意見(jiàn)綜合形成。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)覆蓋政府績(jī)效的全部關(guān)鍵內(nèi)容和方面，要注意國(guó)家、集體和個(gè)人利益相結(jié)合，預(yù)算和實(shí)際業(yè)績(jī)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相結(jié)合，眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合。如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)恼?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將不會(huì)取得準(zhǔn)確、合理的績(jī)效審計(jì)結(jié)果。因?yàn)檎?jī)效審計(jì)客體涉及面很廣，既有政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算支出，又有重點(diǎn)項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)工程、各類(lèi)基金、國(guó)有企業(yè)投資支出等，所以，政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須分門(mén)別類(lèi)地來(lái)制定，如評(píng)價(jià)管理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)資源利用的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)資源占用的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)社會(huì)效益和生態(tài)效益的標(biāo)準(zhǔn)等。

4.5 探索研究政府績(jī)效審計(jì)創(chuàng)新技術(shù)方法

采用科學(xué)、合理、實(shí)用的方法，對(duì)于提高政府績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量與效率極為有利。政府績(jī)效審計(jì)在搜集績(jī)效審計(jì)證據(jù)和評(píng)價(jià)過(guò)程中除運(yùn)用了財(cái)務(wù)審計(jì)中普遍使用的一般技術(shù)方法外，還要廣泛運(yùn)用調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)。政府績(jī)效審計(jì)不同于財(cái)務(wù)審計(jì)，因此，加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)方法的創(chuàng)新及其應(yīng)用研究極為重要，特別是需要結(jié)合政府績(jī)效審計(jì)實(shí)際進(jìn)行審計(jì)方法的創(chuàng)新實(shí)踐以及對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題分析方法與系統(tǒng)分析方法等定量分析方法在政府績(jī)效審計(jì)中的應(yīng)用進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究。同時(shí)，政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容又是一個(gè)涵蓋面很廣的多元化內(nèi)容體系，政府績(jī)效審計(jì)的空間和時(shí)間得到一定程度的延伸，在這樣的績(jī)效審計(jì)背景下，用系統(tǒng)論、信息論和控制論的觀點(diǎn)和方法來(lái)指導(dǎo)、研究政府績(jī)效審計(jì)和加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)方法的創(chuàng)新應(yīng)用也顯得十分必要。另外還應(yīng)考慮不同領(lǐng)域和行業(yè)特點(diǎn)，對(duì)于一些難以量化的、但是會(huì)對(duì)被審計(jì)的項(xiàng)目形成重要影響的資源和耗費(fèi)，也應(yīng)通過(guò)探索實(shí)踐采用一些靈活特殊的方法進(jìn)行審計(jì)。

4.6 增加政府績(jī)效審計(jì)的有效供給

從供需理論的視角觀察，政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)就是政府績(jī)效審計(jì)供給與社會(huì)需求關(guān)系的協(xié)調(diào)平衡。政府績(jī)效審計(jì)作為一種特殊的公共服務(wù)活動(dòng)，其最終的“產(chǎn)品”是廣義上的政府績(jī)效審計(jì)信息。政府績(jī)效審計(jì)的供給方是各級(jí)政府績(jī)效審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員。他們是政府績(jī)效審計(jì)信息產(chǎn)品的提供者，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)質(zhì)量起著支配性的影響。影響政府績(jī)效審計(jì)服務(wù)供給的因素主要有獨(dú)立性、管理方式、內(nèi)部控制、審計(jì)人員數(shù)量和能力等。據(jù)調(diào)查，目前在我國(guó)有80%的地市縣區(qū)政府績(jī)效審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，政府績(jī)效審計(jì)人員嚴(yán)重缺編，導(dǎo)致供需矛盾十分明顯，例如大量的建設(shè)項(xiàng)目不能得到審計(jì)，大量的非法收費(fèi)項(xiàng)目不能得到檢查制止，有很多種審計(jì)開(kāi)展得還不夠，特別是一些特別項(xiàng)目審計(jì)和常規(guī)審計(jì)，如預(yù)算外資金審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)等。政府績(jī)效審計(jì)有效供給能力偏低，明顯有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府績(jī)效審計(jì)的有效供給是政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。因此，政府績(jī)效審計(jì)必須按照社會(huì)需求規(guī)定發(fā)展取向，以有效供給滿(mǎn)足需求來(lái)推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。

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