田先紅

（南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，南昌330063）

·社會理論與社會建設(shè)·

信訪治理倫理困境的政治社會學(xué)詮解

田先紅

（南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，南昌330063）

各種不合理上訪行為的產(chǎn)生和蔓延，逐漸主導(dǎo)了信訪治理的邏輯走向。邊緣式上訪行為的主流化趨勢，是國家轉(zhuǎn)型困局的表征。在全能教化政體走向解體的過程中，意識形態(tài)的世俗化和權(quán)利話語的彌散，使國家所提供的意識形態(tài)對民眾的規(guī)約能力下降，國家的話語權(quán)快速流失。信訪治理遭遇的倫理困境，正是國家陷入意識形態(tài)纏繞、無力主導(dǎo)意識形態(tài)方向和提供強(qiáng)有力的話語權(quán)的表現(xiàn)。為扭轉(zhuǎn)國家意識形態(tài)轉(zhuǎn)型斷裂的局面，走出信訪治理困境，需要從政治與治理兩個層面統(tǒng)籌安排。

信訪治理；倫理困境；政治社會學(xué)；國家意識形態(tài)轉(zhuǎn)型；法治

一、問題意識

在當(dāng)下的信訪治理實踐中，我們時?？梢钥吹竭@樣一幅景象：上訪者在上訪時經(jīng)常援用各種話語（比如“為人民服務(wù)”、“老百姓的父母官”等），要求政府滿足其各種利益訴求。面對上訪者的纏鬧，政府往往手足無措，最終不得不以各種方式放棄底線和原則，暫時擺平上訪者［1］［2］。為什么這些上訪者在與政府官員周旋的過程中能夠占據(jù)上風(fēng)，而官員們往往處于非常被動之地位？這種“農(nóng)民講政治，干部講道理”的尷尬局面究竟彰顯出怎樣的治理困境？

進(jìn)一步放寬視界，我們還可發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前信訪突出問題不僅發(fā)生在土地征用、城市拆遷、環(huán)境污染等容易產(chǎn)生直接利益沖突的領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人群體、民辦教師群體、企業(yè)下崗工人群體、返城知青群體和農(nóng)村離任干部等多個群體的利益訴求上面［3］。換言之，信訪突出問題日趨嚴(yán)重不僅表現(xiàn)為反應(yīng)型利益訴求的增加，而且是競爭型（丹尼斯·史密斯，2000）利益爭奪數(shù)量的大量上升。為什么競爭型的利益訴求在當(dāng)下轉(zhuǎn)型社會中會大量增加，成為困擾當(dāng)前信訪治理工作的一個突出難題？

再進(jìn)一步而言，“花錢買穩(wěn)定”在信訪體制運作中屢見不鮮，這種權(quán)宜式的治理方式已遭受眾人的詬病。為什么政府要“花錢買穩(wěn)定”？這種信訪維穩(wěn)方式的產(chǎn)生，除了表明政府在面對上訪時的無能為力之外，是否還有更深層次的原因？

對于當(dāng)前的信訪治理困境，學(xué)界主流解釋模式都集中在對利益表達(dá)渠道的批判上面，認(rèn)為正是因為利益表達(dá)渠道不暢，政府缺乏將利益表達(dá)制度化的能力，才導(dǎo)致了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”怪圈［4］［5］。這些研究忽略了一個基本事實，即近30年來中國在政治與行政體制改革、推進(jìn)民主政治建設(shè)上所取得的巨大成就。如果我們承認(rèn)中國在推進(jìn)民主政治建設(shè)上比以前要進(jìn)步許多，那么隨之而來的問題是，為什么政治上越來越民主、制度建設(shè)越來越健全，而上訪問題卻變得越來越嚴(yán)重？況且，中央也反復(fù)高度強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民上訪權(quán)利，并采取了基層干部大接訪等眾多政策措施來暢通信訪渠道。盡管現(xiàn)實中仍然存在一些地方和基層干部阻撓上訪的現(xiàn)象，但總體而言信訪渠道是暢通的，只要上訪者愿意，他們一般都能將自己的利益訴求傳遞到科層體制內(nèi)。所以，如果僅僅將信訪治理困境歸結(jié)為制度和體制問題，我們又該如何面對一個民主和制度建設(shè)日益健全而信訪治理卻呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”趨勢的悖論事實？

鑒此，為求得對當(dāng)前信訪治理“內(nèi)卷化”困境更為恰切的理解，就不能僅僅局限于既有制度和體制上面。本文試圖從意識形態(tài)轉(zhuǎn)型的角度來理解當(dāng)前的信訪治理困境。本文認(rèn)為，當(dāng)前信訪治理形成“內(nèi)卷化”局面，跟轉(zhuǎn)型時期黨和國家意識形態(tài)能力的削弱有著密切關(guān)聯(lián)。

二、建國以來國家意識形態(tài)的流變

新中國成立以來的意識形態(tài)變遷可以劃分為兩個階段：一是新中國前三十年即毛澤東時代，二是改革開放后的新時代。無論是在社會環(huán)境、宣傳內(nèi)容方面，還是在組織方式以及實際效果上面，兩個階段的意識形態(tài)都呈現(xiàn)出明顯差異。

（一）新中國前三十年的意識形態(tài)：全能教化政體

中國的新政權(quán)產(chǎn)生于艱苦卓絕的革命環(huán)境中。鑒于環(huán)境和形勢的高度嚴(yán)酷性，中國共產(chǎn)黨人必須以強(qiáng)大的意識形態(tài)和嚴(yán)密的組織紀(jì)律來武裝全黨，領(lǐng)導(dǎo)各階層的革命者。同時，新政權(quán)為了贏得廣大群眾的支持，鞏固合法性，需要在各個方面凸顯社會主義制度的優(yōu)勢。在政治上，必須發(fā)展高度的社會主義民主，讓人民當(dāng)家做主；在經(jīng)濟(jì)上，要快速實現(xiàn)工業(yè)化，生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)；在生活上，要盡快消滅貧困，讓人人都有工作，人們的生老病死都由國家負(fù)責(zé)。所有這一切，要求國家必須集中有限的資源，加快建設(shè)現(xiàn)代化。這從兩個方面鑄造了新政權(quán)的秉性：一方面，國家對人民群眾、對社會擔(dān)負(fù)起無限責(zé)任，成為一個全能主義政府。國家需要獲得超常的社會改造績效，以體現(xiàn)社會主義體制的優(yōu)越性，實現(xiàn)自己對人民的莊重承諾。另一方面，國家高度重視對民眾的意識形態(tài)教育，以強(qiáng)化民眾對黨國權(quán)威及其執(zhí)政地位的信仰和膺服。國家作為卡理斯瑪權(quán)威，必須將其所標(biāo)稱的超凡的德才稟賦不斷地、反復(fù)地向社會大眾灌輸，進(jìn)而鞏固其執(zhí)政的合法性。上述兩個方面，使得新政權(quán)成為一個全能教化政體。全能教化政體對民眾承擔(dān)無限責(zé)任，做出了各種各樣的承諾。概言之，“每個人只需干好自己的那份工作，剩下的事全都由國家來負(fù)責(zé)?！保?］49－50國家對民眾扮演著家長和監(jiān)護(hù)人的角色，具有濃厚的父愛主義特征［6］51－52。

值得一提的是，在全能教化政體中，盡管國家對民眾做出多種承諾，擔(dān)負(fù)無限責(zé)任，但是，國家同時也高度強(qiáng)調(diào)民眾對國家、集體和組織的責(zé)任和義務(wù)，要求個人服從組織，個體利益從屬于集體利益和國家利益。在必要的時候，個人必須為組織和國家做出犧牲。通過這樣的道德和責(zé)任建構(gòu)，使民眾在享受國家和集體賦予的權(quán)利時，也必須履行相應(yīng)的義務(wù)，從而在權(quán)利與義務(wù)之間保持相對平衡。

（二）改革以來的意識形態(tài)變遷：世俗化與權(quán)利話語的彌散

改革開放后，此前慣常通過超強(qiáng)意識形態(tài)灌輸來實現(xiàn)社會動員的總體性支配方式逐漸被淡化，代之以制度化和常規(guī)化的技術(shù)治理模式。當(dāng)然，新時代的社會治理也在很大程度上延續(xù)了全能教化政體的慣性，仍然高度重視意識形態(tài)的功用。只是，跟之前相比，此時期的意識形態(tài)發(fā)生了重要變化：一是意識形態(tài)的世俗化，二是個體權(quán)利日益被強(qiáng)調(diào)。

隨著革命熱情和理想主義逐漸退潮，市場經(jīng)濟(jì)裹挾的個人主義和現(xiàn)實主義思潮日漸滋長，傳統(tǒng)意識形態(tài)的作用空間大大縮小。與毛澤東時代意識形態(tài)遺產(chǎn)逐漸消退相伴隨的，并不是新時期黨和國家所弘揚(yáng)的意識形態(tài)的有效進(jìn)入，而是個人主義、權(quán)利本位的泛濫。無論是在黨內(nèi)還是黨外，集體主義、為人民服務(wù)等傳統(tǒng)意識形態(tài)的整合功能都在下降。另外，黨的意識形態(tài)世俗化也在客觀上引導(dǎo)人們更為注重當(dāng)下生活。

意識形態(tài)世俗化和權(quán)利話語的泛濫，既是市場經(jīng)濟(jì)塑造的新型社會秩序使然，又是人們對毛時代全能教化政體弊端進(jìn)行反思的邏輯結(jié)果。全能教化政體建立的是以政治為基礎(chǔ)的社會秩序，在這種社會秩序下，個人的利益被放置在國家和集體利益之后，個人利益必須服從于和服務(wù)于國家和集體利益。改革開放后，黨和國家試圖在市場經(jīng)濟(jì)框架下構(gòu)建以利益為基礎(chǔ)的社會秩序［7］。但是以利益為基礎(chǔ)的社會秩序也帶來一些新問題。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們權(quán)利意識日益覺醒，導(dǎo)致各種利益訴求不斷擴(kuò)張。隨著越來越多人的利益訴求被釋放和調(diào)動起來，利益主體更加多元化，給轉(zhuǎn)型中的政治體制帶來越來越大的壓力。

三、信訪治理的倫理困境

信訪制度的初衷，是為了密切黨群、干群關(guān)系，加強(qiáng)中央高層對地方和基層的監(jiān)控，為群眾分憂解難。在中國，社會主義體制所標(biāo)稱的優(yōu)越性的重要內(nèi)容之一，就是高度發(fā)達(dá)的民主政治，是廣大群眾參與國家和集體公共事務(wù)的管理。同時，黨還是廣大人民群眾利益的代表，肩負(fù)著為群眾謀福利的重任。所有這些，都需要貫徹黨的群眾路線來實現(xiàn)。信訪制度正是群眾路線的重要體現(xiàn)，是發(fā)展社會主義民主政治的要求?？傊?，信訪制度對于社會主義國家意識形態(tài)和政治生活具有重要意義。

在當(dāng)前國家轉(zhuǎn)型的過程中，信訪制度所內(nèi)涵的意識形態(tài)因素，所承載的繁重意識形態(tài)任務(wù)，給地方和基層政府帶來極大考驗，信訪治理陷入倫理困境，這表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）不合理上訪大量增加

眾多調(diào)查研究表明，在當(dāng)前的信訪治理實踐中，不合理上訪者數(shù)量比以前大大增加了。一些上訪者利用政府的“軟肋”，向政府部門提出種種過高的、不合理的要求。他們在上訪過程中常常援引一系列意識形態(tài)話語、利用黨和國家意識形態(tài)的弱點和缺陷，占據(jù)道德制高點，對政府造成倫理壓力，進(jìn)而達(dá)到訴求目的。2009年，筆者在湖北江華市某鎮(zhèn)調(diào)研時，了解到有一個上訪者在初次上訪嘗到甜頭后，一發(fā)不可收拾，幾乎每個月都要去上訪，將上訪作為謀生之重要渠道，成為當(dāng)?shù)睾蘸沼忻纳显L專業(yè)戶。他通過上訪渠道為自己六口之家謀取到5個低保指標(biāo)，包括有正式工作崗位的兒媳婦也享受城鎮(zhèn)低保。他上訪時很善于征用意識形態(tài)話語來為自己的上訪行為增強(qiáng)合法性。比如，他在上訪信中寫道：“共產(chǎn)黨當(dāng)時打天下是為老百姓，在共產(chǎn)黨鬧革命遇到困難的時候，人民群眾幫助了您，那么共產(chǎn)黨應(yīng)該記得……因為共產(chǎn)黨歷來都是講‘以人為本，建和諧社會’，烈士的母親本應(yīng)由政府撫養(yǎng)，政府未過問，人民群眾承擔(dān)了這個撫養(yǎng)任務(wù)，撫養(yǎng)者現(xiàn)在又困難，領(lǐng)導(dǎo)不能坐視不理?！彼v道：“以烈士母親贍養(yǎng)為名，才能給一個理由，不然我拿什么理由去上訪。我找他們，是要有理由的，找他們批錢?！保?］

在橋鎮(zhèn)，通過上訪謀利者不只一人。從該鎮(zhèn)信訪案件總體情況來看，2003年以來，以謀求利益為目的的上訪數(shù)量明顯增加，從稅改之前的12．99%上升到稅改之后的29．50%，增加了16．51個百分點［8］。

另據(jù)申端鋒在河南某鄉(xiāng)的研究表明，無理上訪在近年來也呈快速增長趨勢［2］。孫敬林的研究指出，無理上訪在所有信訪案件中所占比例從2001年的4%上升到2008年的31%［9］。另據(jù)一項在J省全省范圍內(nèi)進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查者在回答“您認(rèn)為當(dāng)前不合理上訪的嚴(yán)重程度”這一問題時，選擇“很多”和“較多”答案所占比例分別為6．6%和29．1%，兩者合計高達(dá)35．7%。①此數(shù)據(jù)來源于2011年江西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大招標(biāo)課題組“江西當(dāng)前面臨的突出社會矛盾與創(chuàng)新社會管理研究”在江西省全省范圍內(nèi)開展的抽樣問卷調(diào)查。

不合理上訪數(shù)量的迅速增加，給信訪治理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。調(diào)研時，許多信訪工作者抱怨信訪工作很難開展，一些群眾要求過高、訴求不合理，無法滿足他們要求。J省信訪局工作人員估計：“現(xiàn)在到北京上訪的里面有50%都是要求過高、訴求不合理的?！鄙踔吝€有人認(rèn)為80%到北京上訪的都是無理的［10］。雖然他們的話語可能夾雜有情緒因素，估計過高，但我們也可從中看到不合理上訪已成為困擾信訪治理工作的一個難題。

不合理上訪者在上訪時的一個非常重要的特征，就是善于征引意識形態(tài)話語為自己的利益訴求辯護(hù)，提供道義和合法性支撐。面對這些上訪者的意識形態(tài)話語，政府部門往往只能盡力甚至以犧牲底線原則的方式滿足他們的要求。在雙方的意識形態(tài)話語權(quán)較量中，上訪者占據(jù)了上風(fēng)。

（二）“弱者”成為一種上訪武器

弱者總是讓人同情的。弱勢群體理應(yīng)得到國家和社會更多的關(guān)照，這是社會公平正義的體現(xiàn)。一般而言，上訪者常常被視為弱勢群體。政府有責(zé)任和義務(wù)保護(hù)上訪人的權(quán)利。一旦某地出現(xiàn)政府截訪、劫訪或者打壓上訪者事件且被曝光時，往往會迅速引發(fā)社會公憤。不過，這只是信訪問題的一個面相而已。在現(xiàn)實中，還有一些上訪者利用自己的弱者身份上訪，使之成為一種達(dá)到訴求目的的武器。

為了迫使政府滿足自己利益要求，一些人上訪鬧事時都先動用老頭老太太、殘疾人、婦女等弱勢群體上陣，讓他們在政府部門哭鬧、下跪或者長期滯留。對于這些弱勢群體，政府部門無可奈何，更不敢采取強(qiáng)制措施，否則就可能落下“打擊報復(fù)上訪者”、“侵害弱勢群體”的人道主義罪名。所以，面對這些“弱者”的反制，政府為避免事態(tài)擴(kuò)大化，往往用金錢打發(fā)上訪者，盡快息事寧人。盡管有些事由并非政府過錯，或者起碼政府并不負(fù)有直接責(zé)任，最后仍然是由政府埋單。中共湖北省H市委宣傳部某副部長講道：“現(xiàn)在農(nóng)民上訪已經(jīng)成為基層最大的問題。只要死了人，即使自己打架死人，農(nóng)民也找政府鬧。逢死必鬧，鬧事就是要政府給錢?，F(xiàn)在黑社會介入死人鬧事事件中，黑社會幫你策劃，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，收入（指政府給的錢）分成。他們組織上街游行，每人每天50元，一包煙。任何事情他們都組織老頭老太太堵政府大門，毫無辦法。”［11］本來，許多民事糾紛可以通過法律途徑解決，能夠在程序、制度框架和平臺上理性協(xié)商調(diào)解。但是一些上訪者抓住政府的“軟肋”，只要出事就找政府纏鬧，將死者尸體抬到政府，動員老人婦女堵門，把事件擴(kuò)大化，使得政府不堪重負(fù)。本來政府并不負(fù)有直接責(zé)任，但迫于群眾的壓力，最后不得不“花錢買平安”，對當(dāng)事人進(jìn)行賠償。

除了動員弱勢群體上陣外，一些上訪者還運用自傷、自殘、自殺（自焚）、哭鬧、下跪以及長期滯留在政府辦公地點等非正常甚至極端方式來威脅政府，給政府帶來巨大的倫理道義壓力。還有的上訪者跟大眾傳媒建立合作關(guān)系，利用傳媒的力量對自己的“維權(quán)”行為進(jìn)行包裝、粉飾，博得社會公眾的同情和支持［12］。在媒體和社會公眾的支持下，上訪者在與政府博弈的過程中占據(jù)上風(fēng)，很容易提出更高的要求甚至是不合理要求，從而使自己的權(quán)利訴求迅速擴(kuò)張。

這些上訪者正是把自己的“弱者”身份作為武器，利用人道主義、人權(quán)話語對政府形成制約，使政府不得不滿足他們的要求，甚至是不合理要求。對“作為武器的弱者”身份的借用，表明弱者已經(jīng)在事實上轉(zhuǎn)換為“強(qiáng)者”了。在這種博弈和沖突過程中，法律制度被拋棄在一邊，當(dāng)事人秉信“會哭的孩子有奶吃”，想方設(shè)法把事情鬧大，形成“民欺官”的局面，讓政府無法下臺。

一般地，相對于強(qiáng)者而言，社會的弱者所能動用的資源和權(quán)力極少，所以，他們在與強(qiáng)者抗?fàn)帟r往往需要采取超出既定框架的博弈策略。在上訪過程中，如果上訪者因為自身正當(dāng)利益訴求未能得到較好的維護(hù)和保障而采取非常規(guī)甚至極端行為，那么他們的行為具有一定正當(dāng)性。但是，如果上訪者將“弱者”作為一種武器，動輒以各種極端手段和方式來要挾政府，那么“弱者”已經(jīng)在這種博弈過程中發(fā)生了變異。在這個意義上，當(dāng)前上訪行為的極端化，并非完全是利益表達(dá)渠道不暢的結(jié)果。

（三）新的利益主體不斷被再生產(chǎn)出來

近年來，上訪群體人員構(gòu)成跟以前相比發(fā)生很大變化，許多新的利益主體加入了上訪大潮中，利益訴求主體日益多元化。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來由于民生保障政策類原因產(chǎn)生的信訪問題數(shù)量持續(xù)攀升，2010年占信訪總量的17．3%。主要涉及國有集體企業(yè)改制、民辦教師群體、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人等［3］。上訪的利益主體類型和數(shù)量都比以前大大增加。

其中一個非常突出的現(xiàn)象是，由國家政策激勵和誘發(fā)的利益訴求主體迅速增多，并越來越成為信訪治理工作的難點。這些群體包括民辦教師、轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、返城知青、下崗工人、農(nóng)村文化廣電工作者、農(nóng)村離任村組干部等。據(jù)我們在J省調(diào)研了解，主要針對國家政策、要求滿足生活利益訴求的上訪已經(jīng)成為最突出的信訪問題之一，這些上訪群體涉及國有企業(yè)改革、上海墾民、民辦代課教師、涉軍退役人員、城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員等。①據(jù)江西省信訪局提供的資料，在2011年第一季度來省上訪訴求中，涉及民生保障問題類占比達(dá)26．6%，在各類信訪訴求中排名第一。民生保障類上訪群體主要包括國有企業(yè)改革下崗安置待遇、民辦代課教師、涉軍退役人員、城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員等等。一些人原本一直從未有過上訪要求生活保障的經(jīng)歷，但看到其他人上訪獲得了好處，自己也隨之踏上上訪之路。還有一些上訪者眼見別人獲得好處超過自己，保障待遇水平比自己更高，又繼續(xù)上訪要求提高待遇。由此，各個上訪者和群體之間形成相互激勵、互相攀比的局面，原有的利益訴求主體不斷鞏固和強(qiáng)化，新的利益主體也陸續(xù)被生產(chǎn)出來。

表面看來，這些新的上訪群體屬于政策激勵型表達(dá)，是因為國家政策變化或者國家政策設(shè)計不夠周全帶來的，但實際上，國家政策變化是必然之事，且任何一項政策的出臺都無法做到盡善盡美，不可能完全照顧到各方利益。若將這些上訪的產(chǎn)生都?xì)w結(jié)為政策因素，那么我們需要反問的是，為什么以前（比如毛澤東時代）同樣存在各種各樣的政策變動，但并沒有導(dǎo)致無法收拾的上訪浪潮呢？如果我們注意這些上訪者的利益表達(dá)內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，這些上訪者在上訪時都采取訴苦的方式，要求黨和政府給予生活照顧。所有利益訴求，無外乎都是援引意識形態(tài)話語，要求政府承擔(dān)責(zé)任。他們在上訪時常常以自己對國家、對社會的貢獻(xiàn)作為理由，要求政府給予補(bǔ)償。比如，民辦教師上訪時會突出自己對教育事業(yè)的貢獻(xiàn)，轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人會強(qiáng)調(diào)自己保家衛(wèi)國、在戰(zhàn)爭中所做出的犧牲等等。我們當(dāng)然不能責(zé)怪他們的訴求不合理，但發(fā)人深省的是為什么這些群體的利益訴求會在當(dāng)下轉(zhuǎn)型社會中越來越凸顯呢？為什么在過去的時代作為人們責(zé)任和義務(wù)的奉獻(xiàn)而在當(dāng)下社會卻紛紛成了自己的“業(yè)績”？甚而可以此來要求國家給予補(bǔ)償呢？

綜合上文，越來越多的上訪者利用意識形態(tài)話語權(quán)，建構(gòu)起道德優(yōu)勢，對政府形成道德壓力，要求政府承擔(dān)倫理道義責(zé)任。面對上訪者的道德責(zé)任建構(gòu)，政府往往非常被動，信訪治理陷入倫理困境之中。各種不合理上訪主導(dǎo)著信訪治理的邏輯走向，形塑著大眾對上訪問題的認(rèn)知。原先在鄉(xiāng)村社會和信訪治理體制中處于邊緣地位的不合理上訪者呈現(xiàn)主流化趨勢［4］。

四、信訪治理倫理困境的深層邏輯

對當(dāng)前信訪治理的倫理困境，筆者試圖從以下幾方面展開進(jìn)一步解剖。

（一）個體權(quán)利的凸顯

新中國前三十年，國家治理是以群眾的觀念而不是以公民的觀念為指導(dǎo)思想?！叭罕姟钡挠^念著重某些階層的社會和經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利，而忽略了個人的自由權(quán)利。在“群眾”觀念的指導(dǎo)下，個人利益必須服從于國家和集體大局的利益。改革開放后，“公民”觀念成為國家改革的指導(dǎo)原則，公民個體的權(quán)利越來越被強(qiáng)調(diào)。原來生活在單位、集體的“單位人”逐漸變?yōu)椤吧鐣恕?。隨著意識形態(tài)的世俗化和權(quán)利話語的彌散，各種利益主體都被不斷地釋放出來。人們對現(xiàn)實利益高度關(guān)注，成為追逐利益的原子化個體，形成相互攀比的局面。

對農(nóng)民個人權(quán)益的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)固然是將農(nóng)民變?yōu)楣裥枰墙?gòu)現(xiàn)代國家的需求。然而，當(dāng)農(nóng)民從集體解放出來之后，卻似乎并沒有朝著改革者所設(shè)計的那樣順利轉(zhuǎn)化為他們所期待的公民，而是演變?yōu)橹恢v權(quán)利、不講義務(wù)的“無公德個人”。原本，關(guān)心群眾疾苦，解決群眾實際困難，既是《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）明文規(guī)定的內(nèi)容，也是社會主義意識形態(tài)的應(yīng)有之義。在中國這樣一個社會主義國家里，關(guān)心困難群眾不僅具有一般的社會保障意味，而且是黨代表人民群眾利益的表現(xiàn)，是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。它具有濃厚的政治正確色彩。

正因為關(guān)心群眾疾苦、照顧困難戶是一種政治正確，所以，當(dāng)農(nóng)民上訪要求政府給予補(bǔ)償和救助時，政府便不能對其要求置若罔聞，否則，就是政治不正確。這樣的意識形態(tài)既為底層民眾反映生活困難、表達(dá)利益訴求提供了渠道，也給那些希圖乘機(jī)謀利的搭便車者創(chuàng)造了空間。當(dāng)上訪者要求救助時，政府便面臨著如何對其所反映的信息進(jìn)行甄別的難題，如果這一難題無法解決，則很可能被一部分不合理上訪者所利用。面對不合理上訪者，無奈的政府只好用低保、困難救助指標(biāo)來打發(fā)他們，出現(xiàn)了“農(nóng)民講政治，干部講感情”的吊詭局面。

（二）國家意識形態(tài)轉(zhuǎn)型的失衡

在新中國前三十年的全能教化政體中，國家對民眾做出全方位的承諾，擔(dān)負(fù)著無限責(zé)任。改革以來，國家的職能有所變化，它逐漸從一些具體領(lǐng)域當(dāng)中退出。不過，作為一個社會主義國家，它仍然需要彰顯體制的優(yōu)越性，需要兌現(xiàn)諸如“共同富裕”、“小康生活”之類的承諾。換言之，全能教化政體之下國家所擔(dān)負(fù)的無所不包、無限責(zé)任的功能依然沒有改變。同時，隨著以利益為基礎(chǔ)的社會秩序的建立、意識形態(tài)的世俗化、社會生活的去政治化，國家的教化能力卻迅速下降。國家轉(zhuǎn)型的不平衡、不徹底，使得國家繼續(xù)背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)，同時又缺乏能力來有效應(yīng)對民眾的訴求。

國家轉(zhuǎn)型的失衡，正是各種不合理上訪蔓延的重要原因。上訪者能夠援引意識形態(tài)話語，占據(jù)道德制高點，要求政府滿足其利益要求。這些不合理上訪者利用黨和國家的傳統(tǒng)意識形態(tài)來與政府展開周旋。他們以社會主義國家意識形態(tài)遺產(chǎn)來要求政府承擔(dān)責(zé)任，政府成為一個擔(dān)負(fù)無限責(zé)任的政府。面對上訪者的意識形態(tài)話語，喪失話語權(quán)的政府只能以犧牲原則和底線的方式來暫時達(dá)到息訴罷訪的目的。在這一博弈場景中，政府工作人員說上訪者“不講法”、“不講道理”，而上訪者則指責(zé)政府“不為人民服務(wù)”、“干部不像干部”，形成“干部說群眾不聽話、群眾說干部不像話”的局面。

在上訪者那里，傳統(tǒng)意識形態(tài)比如為人民服務(wù)、關(guān)心照顧困難群眾等，是黨和政府天經(jīng)地義之事。一些不合理上訪者利用這些傳統(tǒng)意識形態(tài)來要求甚至要挾政府承擔(dān)無限責(zé)任，滿足他們各種要求，包括不合理要求。而黨和國家的轉(zhuǎn)型卻要求它從過去的無所不包、無所不管的全能型政黨和政府解脫出來，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€有進(jìn)有退、有選擇性地治理的黨和政府。由此，在民眾的期望與黨和國家所推動的轉(zhuǎn)型之間存有張力，農(nóng)村基層信訪治理所遭遇的倫理困境，正是這種張力難以彌合的表現(xiàn)。

當(dāng)前信訪治理的倫理困境表明，國家政權(quán)的父愛特性并沒有改變。群眾仍然以傳統(tǒng)的角色要求黨和國家對其負(fù)責(zé)，要求國家“為人民服務(wù)”。這種父愛式政權(quán)強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)了國家對人民群眾的深切關(guān)懷和愛護(hù)，但它同時也帶來諸多問題。盡管各種新的意識形態(tài)不斷被創(chuàng)生出來，試圖替代傳統(tǒng)意識形態(tài)，而在實踐中政府和農(nóng)民卻又仍然持有傳統(tǒng)的意識形態(tài)，由此導(dǎo)致的局面是新的意識形態(tài)的功能未能充分發(fā)揮，而傳統(tǒng)意識形態(tài)又逐漸衰退。

（三）中央與地方合法性的失調(diào)

信訪制度功能的正常發(fā)揮取決于中央、地方（基層）與農(nóng)民之間的博弈關(guān)系狀況。在理想狀態(tài)下，地方能夠有效治理信訪問題，既解決合理上訪者的難題，又能夠有效制約不合理上訪，同時，所有上訪者都是合理上訪，不合理上訪缺乏生存空間，而中央能夠從有限的合理上訪者中掌握地方和基層的相關(guān)信息，較好地掌控地方和基層干部。這一理想狀態(tài)的形成，需要三個基本條件：一是信訪渠道必須暢通，使真正有冤屈者能夠下情上達(dá)；二是上訪必須有一定的風(fēng)險和成本；三是地方和基層必須有足夠的資源和能力解決上訪農(nóng)民反映的問題，并有效應(yīng)對不合理上訪行為［13］。

而當(dāng)下的問題恰恰在于，信訪治理體制和鄉(xiāng)村體制改革使得后兩個基本條件無法滿足。從信訪治理體制來看，中央為敦促地方和基層重視上訪問題，實施了高強(qiáng)度的集權(quán)化改革，制定了一系列嚴(yán)格的考核制度和指標(biāo)體系，給地方和基層帶來巨大的信訪維穩(wěn)壓力。在鄉(xiāng)村體制改革上面，中央也通過一些改革措施削弱了鄉(xiāng)村集體的權(quán)力和資源，放大了農(nóng)民個體的權(quán)利。這些改革措施使得地方尤其是基層喪失了解決實際問題、有效應(yīng)對不合理上訪的能力。同時，中央將所有過錯及責(zé)任壓到地方和基層的偏向，以及整個社會對基層干部的“污名化”，加劇了基層合法性的快速流失，使得基層政權(quán)越來越喪失公信力。為了更好地呈現(xiàn)出中央與地方（基層）合法性配置關(guān)系，我們用下表來表示。

中央與地方（基層）合法性配置關(guān)系

從表中所標(biāo)示的中央與地方（基層）合法性結(jié)合形態(tài)看：第1種情況是理想狀態(tài)，中央與地方的合法性都比較強(qiáng)；第2種情況是中央合法性弱，而地方合法性強(qiáng)，中央缺乏權(quán)威，容易形成政令不通局面，嚴(yán)重者可致地方分裂；在第3種形態(tài)中，中央合法性強(qiáng)，而地方合法性弱，導(dǎo)致地方無法有效治理轄區(qū)內(nèi)事務(wù)；第4種形態(tài)是中央和地方合法性都非常弱，社會秩序難以得到有效整合，嚴(yán)重時可能陷入無政府狀態(tài)。

當(dāng)前，我們國家中央與地方合法性配置狀態(tài)正處于第3種情況，即中央合法性強(qiáng)而地方合法性被嚴(yán)重削弱。在這種情況下，信訪渠道越暢通，地方和基層越無法應(yīng)對，只得采取種種喪失原則和底線的方式買平安、買穩(wěn)定，從而愈加再生產(chǎn)各種不合理上訪行為，并繼續(xù)降低基層政府合法性，最終陷入信訪治理“內(nèi)卷化”困境。這就是地方和基層干部會想方設(shè)法對上訪者進(jìn)行截訪、劫訪，甚至打壓上訪者，從而造成信訪渠道不暢通“假象”的深層原因。背后的問題并不是信訪渠道不暢，而恰恰是因為信訪渠道過于暢通，上訪的風(fēng)險和成本很小但收益卻可觀，大量的上訪者涌入信訪渠道，造成信訪系統(tǒng)堵塞。而地方和基層政府又因為種種原因（比如權(quán)力與責(zé)任的失衡等）無法通過正當(dāng)化、正?；那纴斫鉀Q信訪者的問題。

要改變這一狀況，必須重構(gòu)中央高層與地方合法性配置體系，中央不宜總是“做好人”，而讓地方和基層承擔(dān)所有的過錯和責(zé)任。中央的權(quán)威要維系，同時需要充實地方和基層，重塑地方和基層的合法性和公信力。否則，一味將過錯和責(zé)任推到地方，一旦出事就撤換地方基層干部，在整個社會建構(gòu)起對地方干部的道德化譴責(zé)氛圍，必將加劇地方合法性的流失。當(dāng)?shù)胤胶突鶎雍戏ㄐ月庵螅旁L問題必然向中央蔓延，若中央無法解決，將危及中央的合法性基礎(chǔ)。

（四）專斷權(quán)力的弱化

專斷權(quán)力是指統(tǒng)治者不必與市民社會群體作制度化例行化協(xié)商而獨自行使的針對市民社會的權(quán)力。在新中國前三十年，國家對少數(shù)不合理上訪的態(tài)度是較為強(qiáng)硬的，并擁有應(yīng)對不合理上訪的有效措施。毛澤東曾說：“在我們社會里，也有少數(shù)不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法的人。他們可能利用和歪曲我們的方針，故意提出無理的要求來煽動群眾，或者故意造謠生事，破壞社會的正常秩序。對于這種人，我們并不贊成放縱他們。相反，必須給予必要的法律的制裁。懲治這種人是社會廣大群眾的要求，不予懲治則是違反群眾意愿的?！保?4］當(dāng)時，黨和國家在人民群眾中擁有高強(qiáng)度的合法性，掌握意識形態(tài)話語權(quán)，能夠?qū)ι贁?shù)不合理上訪者形成有力制約。國家可以將懲治少數(shù)“無理取鬧”者轉(zhuǎn)換為人民群眾的意愿，對少數(shù)分子采取強(qiáng)制措施是民心所向。通過這一巧妙的意識形態(tài)話語建構(gòu)，國家專斷權(quán)力得以順利行使，不合理上訪行為得到有效遏制。

改革開放后，信訪體制運作也在很長一段時間內(nèi)延續(xù)了新中國前三十年的治理遺產(chǎn)。對于不合理上訪、纏訪等行為，國家的態(tài)度總體而言比較強(qiáng)硬，并且有收容遣送制度作為后盾。不過，隨著黨和國家意識形態(tài)功能的弱化，公民個體的權(quán)利越來越被強(qiáng)調(diào)，專斷權(quán)力行使受到的制約也逐漸增強(qiáng)。日益擴(kuò)張和彌漫的權(quán)利話語和快速增長的人道主義壓力，給國家行使專斷權(quán)力帶來越來越大的困難。作為國家對上訪者行使專斷權(quán)力重要體現(xiàn)的收容遣送制度遭到越來越多人的詬病，并最終導(dǎo)致了該項制度的徹底廢除。于是，國家對于無理上訪的處置越來越無能為力，上訪的風(fēng)險和成本相對而言迅速降低。一些不合理上訪者乘機(jī)加入上訪大潮中謀求利益。也有一些原本合理的上訪者抓住信訪體制的罅漏謀利，轉(zhuǎn)化為不合理上訪。從制度文本上看，國家《信訪條例》對信訪秩序作了嚴(yán)格規(guī)定，要求上訪者遵守信訪規(guī)章，否則，科層體制可以行使專斷權(quán)力，對他們實施強(qiáng)制。

另一方面，干群關(guān)系格局的變化使得專斷權(quán)力難以派上用場。當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會干群關(guān)系格局的變化使得農(nóng)民不再懼怕鄉(xiāng)村基層政權(quán)的專斷權(quán)力的威懾，他們可以運用法律的武器和意識形態(tài)的屏障來為自己提供保護(hù)，規(guī)避專斷權(quán)力的制約。

可見，在意識形態(tài)上，國家越來越強(qiáng)調(diào)依法治理、強(qiáng)調(diào)人權(quán)和公共服務(wù)，這為保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益提供了有效保障。同時，意識形態(tài)轉(zhuǎn)型也在一定程度上束縛了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的手腳，使得他們管理、規(guī)約社會的能力削弱，尤其是無法有效應(yīng)對胡攪蠻纏而又善于規(guī)避國家權(quán)力制約的上訪釘子戶。盡管國家規(guī)定可以對違規(guī)上訪者動用專斷權(quán)力，但實際上鄉(xiāng)村干部顧忌社會影響，一般都不敢對上訪者采取強(qiáng)制措施。

專斷權(quán)力的弱化、信訪治理的倫理困境，深刻彰顯出國家轉(zhuǎn)型期意識形態(tài)的內(nèi)在張力。一方面，社會主義體制的特性，要求其兌現(xiàn)對民眾的承諾，要“保護(hù)好、實現(xiàn)好”民眾的權(quán)利，擔(dān)負(fù)起無限責(zé)任。尤其是在民眾革命熱情減退、價值信仰迷失的情況下，為鞏固合法性和執(zhí)政地位，更需要以各種“安定”民心的方式來維持社會穩(wěn)定。另一方面，面對來自國內(nèi)外的人權(quán)、人道主義壓力，官方日漸喪失了話語權(quán)。在應(yīng)對不合理上訪時，顯得更加無能為力。甚至只能將上訪者定性為“少數(shù)別有用心者”或者“精神病人”等，通過變相的方式來控制。

五、邁向現(xiàn)代國家

各種不合理上訪行為的產(chǎn)生和蔓延，逐漸主導(dǎo)了信訪治理的邏輯走向。這種邊緣人的主流化趨勢，是國家轉(zhuǎn)型困局的表征。國家意識形態(tài)能力的弱化，一方面是國家主動推動治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果，國家不再如之前那樣對意識形態(tài)過于倚重；另一方面，國家供給的新意識形態(tài)的功能未能充分發(fā)揮出來，其對民眾的規(guī)約能力下降。另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)和各種外來思潮的進(jìn)入，民間社會中價值觀念日漸多元化，大大消解了國家所提供的意識形態(tài)的功能。意識形態(tài)能力的弱化，意味著話語權(quán)的喪失。當(dāng)前信訪治理面臨的倫理困境，正是國家陷入意識形態(tài)纏繞、無力主導(dǎo)意識形態(tài)方向和提供強(qiáng)有力的話語權(quán)的表現(xiàn)。

因此，我們需要順應(yīng)現(xiàn)代國家建構(gòu)要求，重新找回意識形態(tài)，扭轉(zhuǎn)國家轉(zhuǎn)型過程中意識形態(tài)的斷裂局面，同時避免泛意識形態(tài)化的復(fù)歸。質(zhì)而言之，就是要增強(qiáng)國家對基層代理人和農(nóng)民的規(guī)訓(xùn)及動員能力，使基層代理人的行為能夠符合現(xiàn)代國家要求，讓農(nóng)民順利轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)代國家所期望的集權(quán)利與義務(wù)為一體的公民，最終建立起依靠現(xiàn)代法治和公共規(guī)則展開社會治理的民族國家。

反觀當(dāng)下的維穩(wěn)體制和維穩(wěn)策略，盡管在一定程度上有利于緩解信訪突出難題，但無法從根本上求得解決之道。近年來，各地興起了領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪運動，試圖變“上訪”為“下訪”。這一制度在強(qiáng)調(diào)地方和基層的維穩(wěn)責(zé)任、一定程度上密切黨群關(guān)系的同時，也會誘使更多的人去上訪，強(qiáng)化民眾對信訪制度的依賴。在官僚體制內(nèi)部，信訪工作機(jī)構(gòu)也在逐步重組，典型的是設(shè)立群眾工作部，以統(tǒng)籌群眾工作。這一舉措試圖闖出一條新的群眾路線，可是，在社會基礎(chǔ)已變的大時代背景下，新群眾路線的前景仍然有待觀察。另外，一些政府部門試圖靠恩賜、給予小恩小惠等傳統(tǒng)意識形態(tài)手段來穩(wěn)定民心，終究不是長遠(yuǎn)之計。任其下去，必然給政府加重負(fù)擔(dān)，最后無法兌現(xiàn)承諾時，將釀成難以收拾的局面。

為使信訪制度回歸正道，必須重新對其進(jìn)行定位。信訪既是一個政治問題，又是一個治理問題，信訪難題的解決，必須將政治與治理統(tǒng)籌起來，既要顧及政治全局，又要有治理良方。

在政治層面，要加快國家轉(zhuǎn)型步伐。需要改變?nèi)芙袒w的特性，進(jìn)一步明確國家職能定位，凸顯國家自主性，擺脫不合理上訪者利用社會主義意識形態(tài)遺產(chǎn)對國家權(quán)力形成的制約，建構(gòu)成有進(jìn)有退、有所為有所不為的現(xiàn)代國家。同時，需要加強(qiáng)意識形態(tài)話語權(quán)建設(shè)，改革傳統(tǒng)意識形態(tài)教化方式，增強(qiáng)意識形態(tài)的功能和效果。另外，還需要對當(dāng)前過于彌散的權(quán)利話語進(jìn)行矯正，對以“維權(quán)”名義進(jìn)行的不合理上訪、無理取鬧行為進(jìn)行規(guī)訓(xùn)，還原專斷權(quán)力行使的正當(dāng)性與合法性，既使不合理上訪者意識到上訪的底線，又讓社會大眾認(rèn)清不合理上訪行為背后的邏輯和上訪問題的復(fù)雜面相。還需要對民眾加強(qiáng)義務(wù)、責(zé)任教育，塑造權(quán)利與義務(wù)平衡觀念，讓民眾明白不存在沒有成本的權(quán)利，更加充分地理解權(quán)利與義務(wù)的不可分離性，權(quán)利的享有須以履行相應(yīng)的義務(wù)為基礎(chǔ)。這樣才能改變當(dāng)前權(quán)力話語過于彌散的局面，取得意識形態(tài)話語權(quán)。

在治理層面，要改革既有治理體制。在信訪體制上，可以適當(dāng)減輕地方和基層的信訪維穩(wěn)考核壓力，建立壓力適度、富有彈性的信訪考核體制。同時，應(yīng)該進(jìn)一步充實地方政府和基層組織，夯實其治權(quán)，重塑其公信力，使它們有能力、有意愿去應(yīng)對不合理上訪行為，解決各種治理難題。當(dāng)然，在充實地方和基層的同時，還需要加強(qiáng)對基層政權(quán)的有效監(jiān)控，使其行政行為不偏離于國家和農(nóng)民的期望。此外，應(yīng)該夯實法治社會基礎(chǔ)，主要依靠現(xiàn)代法律和公共規(guī)則進(jìn)行社會治理，樹立法治的正當(dāng)性和權(quán)威性。最終，我們需要將信訪體制運作引導(dǎo)到法治軌道上來，凡能在法治框架下解決的問題，應(yīng)該通過法律途徑解決。對于上訪謀利、無理取鬧等不合理上訪行為，最終也應(yīng)該納入法治化的治理軌道。如此，方能既保護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的權(quán)益，又能有效規(guī)制少數(shù)不合理上訪行為，使信訪制度回歸正道。

［1］田先紅，陳玲．上訪專業(yè)戶生成機(jī)制研究——基于楊云發(fā)故事的討論［C］／／黃宗智．中國鄉(xiāng)村研究：第9輯．福州：福建教育出版社，2012．

［2］申端鋒．治權(quán)與維權(quán)：和平鄉(xiāng)農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)村治理［D］．武漢：華中科技大學(xué)博士論文，2009：366－374．

［3］張恩璽．新時期信訪工作創(chuàng)新和社會管理創(chuàng)新［J］．信訪與社會矛盾問題研究．2011，（4）：6－17．

［4］田先紅．治理基層中國——橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事（1995—2009）［M］．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012．

［5］清華大學(xué)社會發(fā)展研究課題組．北京維穩(wěn)陷“越維穩(wěn)越不穩(wěn)怪圈”［N］．中國青年報，2010－04－18．

［6］［匈］雅諾什·科爾奈．社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．張安，譯．北京：中央編譯出版社，2006．

［7］鄭永年．中國共產(chǎn)黨意識形態(tài)的當(dāng)代轉(zhuǎn)型［EB／OL］．共識網(wǎng)．2011－07－12．http：／／www．21ccom．net／articles／zgyj／gqmq／2011／0712／39201．html．

［8］田先紅．從維權(quán)到謀利：農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架［J］．開放時代，2010，（6）：24－38．

［9］孫敬林．農(nóng)村信訪問題及其對策研究［D］．武漢：華中科技大學(xué)博士論文，2010：67．

［10］歐陽忠球．從赴京接訪看我國現(xiàn)行信訪體制的缺陷［EB／OL］．三農(nóng)中國網(wǎng)．2006－11－19．http：／／www．snzg．cn／article／2006／1119／article＿2466．html．

［11］賀雪峰．鄉(xiāng)村的去政治化及其后果［J］．哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012，（1）：30－41．

［12］崔曉林．“燃燒”的宜黃：“9·10”拆遷自焚事件調(diào)查［J］．中國經(jīng)濟(jì)周刊，2010，（39）：28－31．

［13］賀雪峰．國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析［J］．天津社會科學(xué)，2011，（4）：68－72．

［14］毛澤東．關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題［N］．人民日報，1957－06－19．

An Explanation of Political Sociology for Ethical Dilemma of Petition Governance

TIAN Xian-hong
（School of Humanities and Law，Nanchang Aeronautical University，Nanchang 330063，China）

The generation and spread of all kinds of unreasonable petition have gradually dominated the logic alignment of petition governance．Themainstream trend ofmarginal petition behavior is the characterization of dilemma of state transformation．In the process of disintegration of all－around enlightenment government，the secularization of ideology and dispersion of rights discourse make the statute ability of ideology offered by the state decline．The right to speak of the state washes out quickly．The ethical dilemma of petition governance precisely displays that the state falls into winding of ideology，can＇t dominate the direction of it and can＇t offer forceful right to speak．In order to reverse the fracture situation of ideological transformation and to jump out of the dilemma of petition governance，it is necessary tomake overall arrangements from both political level and governance level．

petition governance；ethical dilemma；political sociology；ideological transformation；rule of law

C913；D63

A

1009－1971（2012）04－0013－08

［責(zé)任編輯：唐魁玉］

2012－04－30

教育部人文社會科學(xué)基金項目“和諧社會背景下健全農(nóng)村信訪治理機(jī)制研究”（10YJCZH142）；江西省教育科學(xué)規(guī)劃基金項目“江西農(nóng)村民辦教師上訪問題及其對策研究”（11YB377）

田先紅（1981—），男，江西贛州人，講師，碩士生導(dǎo)師，博士，從事農(nóng)民上訪與基層治理問題研究。