曾 軍 師亮亮

摘 要：我國的刑事案件事實(shí)認(rèn)定機(jī)制不具有對抗“協(xié)調(diào)”的功能。書面認(rèn)定案件事實(shí)是地方政法委協(xié)調(diào)處理案件的技術(shù)方式?，F(xiàn)行制度設(shè)置決定了案件事實(shí)認(rèn)定主體具有多元化的特征。要保證我國刑事訴訟程序得以有效運(yùn)行，就需要地方政法委在一定程度上發(fā)揮協(xié)調(diào)功效；同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)公、檢、法三機(jī)關(guān)之間的利益平衡也需要地方政法委進(jìn)行協(xié)調(diào)；此外，地方政法委通過對刑事案件進(jìn)行協(xié)調(diào)處理也可以實(shí)現(xiàn)自身的政策目標(biāo)。目前，不宜取消地方政法委對刑事案件的協(xié)調(diào)制度，但應(yīng)當(dāng)合理限制地方政法委協(xié)調(diào)刑事案件的范圍，并禁止地方政法委對刑事案件事實(shí)進(jìn)行“協(xié)調(diào)”。地方政法委對刑事案件適用程序的協(xié)調(diào)功效應(yīng)部分予以保留。地方政法委也不應(yīng)對辦案機(jī)關(guān)之間因處理刑事案件而出現(xiàn)的利益“糾葛”進(jìn)行“協(xié)調(diào)”。此外，地方政法委不能以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為由，以協(xié)調(diào)處理刑事案件的方式，不當(dāng)干預(yù)辦案機(jī)關(guān)正常辦案。

關(guān)鍵詞：地方政法委；協(xié)調(diào)；刑事案件

中圖分類號：DF73文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一段時(shí)間以來，似乎每一件冤案的平反昭雪，都會不同程度地將地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件制度置于爭議的漩渦之中。對地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件制度持質(zhì)疑意見者，大多主張廢除地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的做法，最為激進(jìn)者甚至提出徹底廢除地方政法委的意見。持質(zhì)疑意見者主要基于兩方面的理由：一是地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件與冤案的產(chǎn)生有重大關(guān)聯(lián) ［1］ ；二是地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件不符合司法獨(dú)立原則。對地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件制度持贊同意見者，有的主張繼續(xù)保持目前的做法，有的則進(jìn)一步提出“務(wù)實(shí)地在堅(jiān)持中予以改進(jìn)”。持贊同意見者根據(jù)我國憲法的相關(guān)表述，將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治話語進(jìn)行了某種程度的法律解說，并提出地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件具有監(jiān)督司法機(jī)關(guān)和防止司法腐敗的正面價(jià)值。

就這個(gè)爭議而言，由于無法在基本面上達(dá)成共識，導(dǎo)致質(zhì)疑者和贊同者依據(jù)各自理論所引申出的各種觀點(diǎn)也基本上不存在對話和交流的可能，一方提出的解決方案也無法成功說服另外一方。

作為極具中國特色的司法慣例，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的現(xiàn)實(shí)邏輯是什么？是哪些因素導(dǎo)致地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件制度得以嵌入到我國刑事司法制度之中？只有解決了這個(gè)問題，才可以在我國的現(xiàn)實(shí)司法語境中進(jìn)一步追問地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件制度的利弊，也才能在凝聚共識的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件制度。

一、地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的背景制度考察

“一種制度得以長期且普遍地堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫??！保?］作為一項(xiàng)隱藏在正式法律規(guī)定背后且發(fā)揮重要作用的司法慣例，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的長期性和相對普遍性，不能簡單套用“黨的領(lǐng)導(dǎo)”或是“司法不獨(dú)立”等價(jià)值話語進(jìn)行相對形式的解說，而應(yīng)結(jié)合我國刑事司法制度實(shí)踐進(jìn)行實(shí)質(zhì)考察，進(jìn)而厘清其之所以發(fā)生和存在的制度邏輯。

在刑事司法實(shí)踐中，地方政法委并不會對所有的刑事案件都進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，協(xié)調(diào)處理的重點(diǎn)集中于“有爭議的重大、疑難案件”。一般而言，案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用是辦理刑事案件必須始終予以關(guān)注的重點(diǎn)。地方政法委對刑事案件進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，也是為了解決案件事實(shí)認(rèn)定或法律適用方面的爭議。因此，考察地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的背景制度，也應(yīng)從案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用的維度進(jìn)行展開。

（一）我國的刑事案件事實(shí)認(rèn)定機(jī)制不具有對抗“協(xié)調(diào)”的功能

“法律適用可以分為四個(gè)步驟：認(rèn)定事實(shí)，尋找相關(guān)的(一個(gè)或若干)法律規(guī)范，以整個(gè)法律秩序?yàn)闇?zhǔn)進(jìn)行涵攝，宣布法律后果。”［3］在我國的刑事訴訟程序中，偵查、審查起訴和審判等訴訟行為基本上都是以認(rèn)定事實(shí)為邏輯起點(diǎn)的。可以說，認(rèn)定案件事實(shí)是辦理刑事案件的首要基礎(chǔ)和基本前提。

正是基于事實(shí)認(rèn)定具有如此重要的法律意義，各國刑事訴訟程序都對案件事實(shí)認(rèn)定給予了高度重視，通過各種制度化設(shè)計(jì)，形成了各具特色的事實(shí)認(rèn)定機(jī)制。一般而言，事實(shí)認(rèn)定的方式和權(quán)力，是構(gòu)成事實(shí)認(rèn)定機(jī)制的基本內(nèi)容，也是評價(jià)事實(shí)認(rèn)定機(jī)制是否具有對抗外部“協(xié)調(diào)”功能的基本要素。在我國的刑事案件事實(shí)認(rèn)定機(jī)制中，不論是認(rèn)定方式，還是權(quán)力配置，都不具有對抗地方政法委“協(xié)調(diào)”的功能。

1.書面認(rèn)定案件事實(shí)是地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的技術(shù)方式

“隨著近代合理主義的興起，開始通過人的理性發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相。因此，形成了一項(xiàng)原則：認(rèn)定事實(shí)必須依據(jù)證據(jù)，其他任何東西都不是認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。”［4］利用證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)是一項(xiàng)重要的共識性原則，必須始終予以堅(jiān)持。然而，證據(jù)本身并不能自然地導(dǎo)致案件事實(shí)生成。只有依靠一定的規(guī)則體系對證據(jù)予以評價(jià)和整合，才可能加工出符合實(shí)際情況的案件事實(shí)。從這個(gè)意義上講，證據(jù)的評價(jià)和整合過程即為案件事實(shí)的認(rèn)定過程。

對于事實(shí)認(rèn)定而言，兩大法系國家和地區(qū)都十分注重事實(shí)認(rèn)定者的親歷性，“即事實(shí)判定者直接接觸和審查證據(jù)，直接聽取控辯意見及其依據(jù)并作出判斷”［5］，對案件事實(shí)的書面認(rèn)定方式予以排除或限制。在具體的實(shí)現(xiàn)路徑方面，英美法系國家確立了當(dāng)事人主義模式，即控辨雙方在平等對抗的基礎(chǔ)上，通過交叉詢問和辯論等庭審方式，對雙方提出的各項(xiàng)證據(jù)進(jìn)行評價(jià)，進(jìn)而說服消極中立的事實(shí)認(rèn)定者接受自己的事實(shí)主張。為保障事實(shí)認(rèn)定者能夠直接接觸和審查證據(jù)，英美法系國家確立了傳聞證據(jù)規(guī)則。傳聞證據(jù)規(guī)則，“即傳聞排除規(guī)則，將書面證言視為傳聞(hearsay)，即所謂‘傳聞書面，與轉(zhuǎn)述他人的話，即‘傳聞言詞，一并作為不具備證據(jù)能力的排除對象”［6］。相對于英美法系國家，大陸法系國家則確立了職權(quán)主義模式，強(qiáng)調(diào)法官（即事實(shí)認(rèn)定者）的職能作用，要求法官依職權(quán)主動收集、調(diào)查證據(jù)，并對證據(jù)作出評價(jià)和整合。為維持法官的親歷性，大陸法系國家和地區(qū)在貫徹言詞辯論主義所謂言詞辯論主義(言詞原則)，是指只有經(jīng)過在法庭上相關(guān)人員言詞陳述及提及的事實(shí)而形成的訴訟資料才能用作法院裁判的依據(jù)。（參見：龍宗智.論書面證言及其運(yùn)用［J］.中國法學(xué),2008，(4):132.）的基礎(chǔ)上，確立了直接審理原則，“要求法官直接對原始事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，不能借助代用品來代替原始證據(jù)”［6］132?？傊?，兩大法系國家和地區(qū)對刑事案件事實(shí)的認(rèn)定基本上都是通過直接接觸原始證據(jù)來實(shí)現(xiàn)的，反對普遍運(yùn)用書面證據(jù)的方式來認(rèn)定案件事實(shí)。

與此相對，在我國的刑事司法實(shí)踐中，書面認(rèn)定案件事實(shí)則是一種較為普遍的現(xiàn)象。書面認(rèn)定案件事實(shí)，是指事實(shí)認(rèn)定者據(jù)以認(rèn)定事實(shí)的各種證據(jù)大多以書面形式出現(xiàn)，事實(shí)認(rèn)定者很少直接接觸原始證據(jù)。例如，在我國刑事案件庭審過程中，證人不出庭作證已然成為常態(tài)，證人證言多以書面證言的形式出現(xiàn)在法庭；法官也經(jīng)常通過評價(jià)和整合書面證言的方式，對案件事實(shí)予以認(rèn)定。從根本上而言，長期存在的“案卷筆錄中心主義”是導(dǎo)致書面認(rèn)定案件事實(shí)的直接原因。在1996年《刑事訴訟法》修改以前，“刑事法官普遍通過閱讀檢察機(jī)關(guān)移送的案卷筆錄來開展庭前準(zhǔn)備活動，對于證人證言、被害人陳述、被告人供述等言詞證據(jù)，普遍通過宣讀案卷筆錄的方式進(jìn)行法庭調(diào)查，法院在判決書中甚至普遍援引偵查人員所制作的案卷筆錄，并將其作為判決的基礎(chǔ)”［7］。而在1996年《刑事訴訟法》修改以后，盡管取消了庭前全案移送制度，但又規(guī)定了案卷筆錄庭后移送制度 《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于<中華人民共和國刑事訴訟法>實(shí)施中若干問題的規(guī)定（1998年）》第42條規(guī)定：“人民檢察院對于在法庭上出示、宣讀、播放的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭移交人民法院，確實(shí)無法當(dāng)庭移交的，應(yīng)當(dāng)在休庭后三日內(nèi)移交。對于在法庭上出示、宣讀、播放未到庭證人的證言的，如果該證人提供過不同的證言，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將該證人的全部證言在休庭后三日內(nèi)移交。”，“法院判決書依舊普遍將偵查案卷筆錄作為判決的基礎(chǔ)，因此，案卷筆錄中心主義的裁判方式依然存在著”［7］64。

在“案卷筆錄中心主義”的長期支配下，書面認(rèn)定案件事實(shí)，已然成為我國司法機(jī)關(guān)認(rèn)定案件事實(shí)的主要方式，也成為地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)的技術(shù)方式。地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)，從本質(zhì)上講，也屬于認(rèn)定案件事實(shí)；閱讀書面案件材料、召開協(xié)調(diào)會議聽取公、檢、法三機(jī)關(guān)匯報(bào)等，是其協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)的主要方式。地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)，既不會當(dāng)面聽取證人證言，也不會對被告人展開訊問，更缺乏對抗性的相互質(zhì)證，也未能在直接接觸和審查原始證據(jù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)定案件事實(shí)。從技術(shù)上講，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)不具有親歷性，而是以書面方式來認(rèn)定案件事實(shí)的。由此可見，法官與地方政法委都是通過書面方式來認(rèn)定案件事實(shí)的，本質(zhì)上無甚區(qū)別。在我國的事實(shí)認(rèn)定邏輯中，以書面方式認(rèn)定的案件事實(shí)，是可靠的，據(jù)以作出相應(yīng)的司法決定也是可以接受的。在這種邏輯的支配下，盡管還有其他方面的爭議，但地方政法委協(xié)調(diào)處理案件事實(shí)在技術(shù)上無疑就具有了一定的可行性。

需要進(jìn)一步追問的是，在缺乏傳聞證據(jù)規(guī)則和直接審理原則的背景下，書面認(rèn)定案件事實(shí)在我國的司法實(shí)踐（并非理論上的）邏輯中，為何較少受到質(zhì)疑，反而大行其道。原因在于，我國通行的“印證”證明模式，仍可從邏輯上維持以書面方式認(rèn)定的案件事實(shí)的可靠性。與我國的“印證”證明模式不同，兩大法系國家和地區(qū)普遍采用了“自由心證”的證明模式。“自由心證”一詞屬于大陸法系的法概念，英美法系中缺乏對應(yīng)性的專門術(shù)語。但就證據(jù)的證明力的判斷的原則和事實(shí)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，近現(xiàn)代英美法系與大陸法系是相通的。（參見：龍宗智.印證與自由心證——我國刑事訴訟證明模式［J］.法學(xué)研究,2004,(2):108.）盡管“印證”證明模式在范疇上也屬于廣義的“自由心證”證明模式，但它們之間仍存在較大不同。按照龍宗智教授的表述，“自由心證”證明模式注重證明的“內(nèi)省性”，而“印證”的證明模式則注重證明的“外部性”?！啊獠啃裕@里特指一個(gè)證據(jù)外還要有其他證據(jù)。而‘內(nèi)省性，則是意指通過接觸某一證據(jù)在事實(shí)判斷者心中留下的印象與影響。”［8］在“自由心證”證明模式下，事實(shí)判斷者通過程序安排，直接接觸和審查證據(jù)后，如果能夠確認(rèn)證據(jù)的真實(shí)性，即使證據(jù)數(shù)量不多，也可以據(jù)此認(rèn)定案件事實(shí)。為徹底貫徹“自由心證”證明模式，保證事實(shí)判斷者直接接觸和審查原始證據(jù)，兩大法系國家和地區(qū)分別確立了傳聞證據(jù)規(guī)則和直接審理原則。而在我國的刑事司法實(shí)踐中，由于未確立事實(shí)判定者直接接觸和審查原始證據(jù)的相關(guān)規(guī)則，為保證書面方式認(rèn)定的案件事實(shí)的可靠性，我國確立了“印證”的證明模式，通過為數(shù)不少的諸多證據(jù)之間的相互印證關(guān)系，進(jìn)而形成事實(shí)判定者的內(nèi)心確信。

書面認(rèn)定案件事實(shí)和“印證”證明模式之間呈互為因果的關(guān)系。一方面，“印證”證明模式可以在一定程度上確保書面認(rèn)定的案件事實(shí)的可靠性；另一方面，書面認(rèn)定方式也只有依靠“印證”證明模式，才能構(gòu)建出案件事實(shí)?；跁嬲J(rèn)定案件事實(shí)和“印證”證明模式的共同作用，地方政法委得以在技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)對刑事案件事實(shí)的協(xié)調(diào)處理。

2.多元化的事實(shí)認(rèn)定主體是地方政法委協(xié)調(diào)處理案件事實(shí)的制度原因

基于司法獨(dú)立的理念，兩大法系國家和地區(qū)均確立了單一的事實(shí)認(rèn)定主體。由于法律傳統(tǒng)和訴訟制度的不同，大陸法系國家和地區(qū)和英美法系國家和地區(qū)分別賦予法官和陪審團(tuán)認(rèn)定刑事案件事實(shí)的權(quán)力。在大陸法系國家和地區(qū)，只要沒有參與審理案件，任何法官均無權(quán)判定案件事實(shí)；在英美法系國家和地區(qū)，陪審團(tuán)為認(rèn)定主體，法官無權(quán)評價(jià)陪審團(tuán)認(rèn)定的案件事實(shí)。

與兩大法系國家和地區(qū)不同，事實(shí)認(rèn)定主體在我國則呈多元化分布狀態(tài)。在刑事審判程序中，法官、合議庭、庭長、院長和審判委員會都有權(quán)認(rèn)定案件事實(shí)，并根據(jù)案件情況，分享具體權(quán)限。一般而言，法院院長或?qū)徟形瘑T的事實(shí)認(rèn)定權(quán)限為重大、疑難、復(fù)雜案件，法官的認(rèn)定權(quán)限為案情相對簡單的案件。但在內(nèi)部審批制度的影響下，法院院長或庭長有時(shí)也會對法官的事實(shí)認(rèn)定權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。從審級關(guān)系看，二審法院也可徑行改變一審判決認(rèn)定的事實(shí)?？梢姡覈氖聦?shí)認(rèn)定權(quán)力體系具有明顯的“科層制”特征。事實(shí)認(rèn)定權(quán)力，與是否直接審理案件關(guān)聯(lián)不大；事實(shí)認(rèn)定的權(quán)威性和有效性，直接與權(quán)力大小呈正比例關(guān)系。

在兩大法系國家和地區(qū)，單一主體制度可以封閉事實(shí)認(rèn)定的權(quán)力空間，防止其他權(quán)力干預(yù)事實(shí)認(rèn)定，進(jìn)而維持事實(shí)認(rèn)定的親歷性。但依據(jù)我國多元化的事實(shí)認(rèn)定主體制度，未親歷庭審的主體，也可依照職權(quán)，進(jìn)入事實(shí)認(rèn)定的場域，直接認(rèn)定案件事實(shí)。也就是說，多元化的事實(shí)認(rèn)定主體制度構(gòu)建的權(quán)力空間，并不具有防止其他權(quán)力主體介入的功能。

在事實(shí)認(rèn)定權(quán)力空間未能完全封閉的前提下，地方政法委在對法院等案件事實(shí)的判定者進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的過程中，可通過黨內(nèi)程序的展開和黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行，逐步地介入到認(rèn)定案件事實(shí)的權(quán)力空間，進(jìn)而對案件事實(shí)的認(rèn)定施加影響。在黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作這一原則必須堅(jiān)持的背景中，多元化的事實(shí)認(rèn)定主體就在制度上為地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)提供了可能。

（二）我國刑事訴訟程序的有效運(yùn)行需要地方政法委在一定程度上發(fā)揮協(xié)調(diào)功效

地方政法委協(xié)調(diào)刑事訴訟程序，是指當(dāng)公、檢、法、司等機(jī)關(guān)在適用《刑事訴訟法》之際，相互間出現(xiàn)程序爭議時(shí)，地方政法委按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，對刑事訴訟程序作出一定的安排，以消除程序爭議。在特定情況下，我國的《刑事訴訟法》本身還不具備處理程序爭議的功能。這是地方政法委協(xié)調(diào)刑事訴訟程序的主要原因。

按照通常的理解，《刑事訴訟法》既已制定，再加之其他的各項(xiàng)司法解釋予以配套，司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)不會再出現(xiàn)任何程序適用方面的爭議，即使出現(xiàn)，也可在《刑事訴訟法》的框架內(nèi)予以解決。在法治程度發(fā)達(dá)的西方國家，也許不會出現(xiàn)程序爭議情形，但是程序爭議在我國的刑事訴訟實(shí)踐中則不可避免。

從分工負(fù)責(zé)的角度看按照我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。審判由人民法院負(fù)責(zé)；對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。，我國是按照案件類型對偵查權(quán)予以分類配置的，刑事案件的偵查權(quán)分別由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄和國家安全機(jī)關(guān)等多個(gè)機(jī)關(guān)共同分享。在一般情況下，各偵查主體的權(quán)限是明晰的。但在特殊情況下，由于刑事案件的性質(zhì)不是很明確，無法界定偵查權(quán)歸屬的情形也很可能出現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，交叉性的刑事案件是引起偵查權(quán)限不明的主要原因。例如，普通刑事案件和職務(wù)犯罪案件之間出現(xiàn)交叉。在交叉性刑事案件出現(xiàn)時(shí)，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)可能會相互推諉，都拒不立案偵查；有時(shí)候，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間也可能出現(xiàn)爭奪管轄權(quán)的情況。例如，對于敏感性程度較高的刑事案件，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間可能互相推諉；而對于某些可能帶來一定實(shí)際利益的案件，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間又可能出現(xiàn)爭奪管轄權(quán)的情況。盡管司法解釋對這種情形有所規(guī)定，但還不足以從根本上解決問題。我國并未在偵查權(quán)的配置上確立檢察指揮偵查的原則，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)壟斷偵查權(quán)；檢察機(jī)關(guān)在我國被確立為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對公安機(jī)關(guān)的偵查活動進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指揮。因此，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)偵查權(quán)限爭議時(shí)，需要一個(gè)相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)予以裁斷。按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，我國的法院并無裁斷這種爭議的職權(quán)配置。從實(shí)用主義出發(fā)，為解決問題，必須確立一個(gè)裁斷機(jī)構(gòu)；同時(shí)，為使裁斷得以貫徹執(zhí)行，中立性和權(quán)威性是這個(gè)機(jī)構(gòu)所必須具有的。如此，在我國的權(quán)力體系中，只有地方政法委才可充任裁斷程序糾紛的角色。一方面，地方政法委是相對獨(dú)立的盡管在實(shí)踐中可能存在公安局長兼任政法委書記的情形，但是從機(jī)關(guān)的層面而言，政法委仍是具有相當(dāng)獨(dú)立性的。；另一方面，作為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，地方政法委也同時(shí)具有公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)所共同認(rèn)可的權(quán)威。

同時(shí)，我國的《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋也對公、檢、法三機(jī)關(guān)之間相互配合的事項(xiàng)作出了規(guī)定。例如，按照我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)和法院決定逮捕的犯罪嫌疑人和被告人，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。但是，如果公安機(jī)關(guān)不積極配合執(zhí)行，法院和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)怎么辦，《刑事訴訟法》并沒有作出相應(yīng)規(guī)定。對于這種情況，地方政法委也可予以協(xié)調(diào)，督促公安機(jī)關(guān)積極配合。

二、地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的利益考察

刑事案件的辦理過程，本質(zhì)上也是利益調(diào)整的過程。在這里，利益是中性的，并不具有貶義。辦理刑事案件，可在分配刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，對犯罪嫌疑人和刑事被告人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)等利益予以重新配置；在這個(gè)過程中，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院等機(jī)關(guān)之間的辦案利益也得以平衡；地方政法委也可透過刑事案件的辦理實(shí)現(xiàn)自身利益。

（一）要實(shí)現(xiàn)公、檢、法三機(jī)關(guān)之間的利益平衡需要地方政法委進(jìn)行協(xié)調(diào)

在刑事案件的辦理過程中，辦案機(jī)關(guān)的利益與其職能緊密聯(lián)系，利益的實(shí)現(xiàn)程度直接取決于其職能履行的效果。公安機(jī)關(guān)的破案、檢察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)確指控和法院的權(quán)威判決，都可分別視為其利益的實(shí)現(xiàn)。反之，如果他們的司法決定未被有效確認(rèn)，則可能被其視為其利益未實(shí)現(xiàn)。例如，檢察機(jī)關(guān)的指控被宣判無罪，公安機(jī)關(guān)辦結(jié)的案件因事實(shí)不清被宣布不起訴等情形，盡管實(shí)現(xiàn)了犯罪嫌疑人和刑事被告人的利益，但仍可能構(gòu)成對其利益的損害。

在大多數(shù)情況下，公、檢、法三機(jī)關(guān)之間不會有大的利益沖突。例如，公安機(jī)關(guān)辦結(jié)的案件，檢察機(jī)關(guān)通過批準(zhǔn)逮捕和提起公訴等司法決定予以正面評價(jià)；檢察機(jī)關(guān)起訴的案件，法院通過有罪判決予以回應(yīng)，且并未引起檢察機(jī)關(guān)的抗訴等情形。然而，在有些情況下，公、檢、法三機(jī)關(guān)中任何一方利益的實(shí)現(xiàn)都要以犧牲另一方的利益為代價(jià)。例如，檢察機(jī)關(guān)作出的不予批準(zhǔn)逮捕決定和不起訴決定，法院作出的無罪判決、檢察機(jī)關(guān)作出的抗訴等，都是以否定他方利益的方式來實(shí)現(xiàn)己方利益的。對此，我國的《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定了一系列有關(guān)相互配合、相互制約的規(guī)則，對公、檢、法三機(jī)關(guān)之間的利益沖突進(jìn)行平衡。例如，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對檢察機(jī)關(guān)作出的決定提出復(fù)核、復(fù)議；檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在法院作出判決前撤回起訴等。但是，這種正式的利益平衡機(jī)制仍屬 “零和博弈”，依然可能出現(xiàn)一方利益的實(shí)現(xiàn)與另一方利益的受損相伴的情形。例如，公安機(jī)關(guān)提出復(fù)議、復(fù)核后，檢察機(jī)關(guān)如果維持原決定，公安機(jī)關(guān)的利益繼續(xù)受損；如果檢察機(jī)關(guān)改變原決定，公安機(jī)關(guān)獲益，但檢察機(jī)關(guān)的利益將受損。因此，在司法實(shí)踐中，為避免“零和博弈”產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，非正式的利益協(xié)調(diào)機(jī)制得以出現(xiàn)，對公、檢、法三機(jī)關(guān)之間的利益“糾葛”進(jìn)行調(diào)和。

地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件，可避免“零和博弈”帶來的風(fēng)險(xiǎn)，能將公、檢、法三機(jī)關(guān)的利益損失降到最低程度。例如，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為自己辦結(jié)的案件可能被檢察機(jī)關(guān)作不起訴決定時(shí)，就可能申請地方政法委協(xié)調(diào)處理。如果協(xié)調(diào)處理的結(jié)果為檢察機(jī)關(guān)提起公訴，那么公安機(jī)關(guān)將獲益，即便協(xié)調(diào)后檢察機(jī)關(guān)仍堅(jiān)持作不起訴決定的，公安機(jī)關(guān)也可通過自行撤銷案件的方式，降低其利益受損程度。一般而言，在司法實(shí)踐中，與外部的反面評價(jià)造成的負(fù)面影響相比，辦案機(jī)關(guān)自行糾正所造成的負(fù)面影響要小得多。在協(xié)調(diào)過程中，檢察機(jī)關(guān)有時(shí)也會申請地方政法委將法院納入?yún)f(xié)調(diào)程序，進(jìn)而保障自身利益；如果法院將來不作無罪判決，檢察機(jī)關(guān)即便提起公訴也不會損害自身利益；如果法院堅(jiān)持無罪判決，那么檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持不起訴，也不會損害自身利益。相對而言，在地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件過程中，法院面臨的壓力相對較大。法院既可能屈從于壓力而作出相反決定，也可能通過內(nèi)部請示的方式，利用上級法院的意見對抗“協(xié)調(diào)”結(jié)果。

（二）地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件可以實(shí)現(xiàn)自身的政策目標(biāo)

地方政法委的利益，也由其職能所決定?；诰S護(hù)穩(wěn)定的職能設(shè)置，地方政法委會將社會不穩(wěn)定視為其利益受到損害。在多數(shù)情況下，地方政法委可以通過制定和推行政策等宏觀措施，維護(hù)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)其利益?！靶谭ㄊ切惺箛覚?quán)力的一種形式，因而也就是一種政治?！保?］466在特殊情況下，某些刑事個(gè)案也可能影響到穩(wěn)定。此時(shí)，地方政法委為實(shí)現(xiàn)其利益，就有可能在刑事個(gè)案的處理中予以協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)其維護(hù)穩(wěn)定的政策目標(biāo)。

相對而言，司法機(jī)關(guān)更注重刑事個(gè)案的處理是否妥當(dāng)，不會太多考慮個(gè)案以外的其他因素。盡管目前各級黨委提出刑事案件的辦理要實(shí)現(xiàn)“法律效果、政治效果和社會效果”的統(tǒng)一，但這種要求對于司法機(jī)關(guān)而言卻有相當(dāng)?shù)碾y度?！八痉ǖ拈L處在于就個(gè)案做出合理判決，一般是矯正已經(jīng)發(fā)生的個(gè)案中曾發(fā)生的不公。法院和法官缺乏足夠的涉及社會公共政策的知識和信息，也沒有足夠的內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)和人員來獲取這類知識和信息——除非把法院變成另一個(gè)政府?！保?0］“司法機(jī)關(guān)和法官，由于缺乏政治經(jīng)驗(yàn)、充分信息和利益平衡，往往在有社會公共政策寓意的問題上的決策出錯(cuò)?！保?0］15

一般情況下，司法機(jī)關(guān)對個(gè)案的正確處理，也會同時(shí)促進(jìn)地方政法委實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，至少不會背離。但在我國社會大轉(zhuǎn)型的背景之下，司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案，有時(shí)反而可能引發(fā)一定的社會矛盾，危及穩(wěn)定。當(dāng)這類案件出現(xiàn)時(shí)，為防止社會矛盾激化，地方政法委就可能通過刑事案件協(xié)調(diào)機(jī)制，要求司法機(jī)關(guān)對法律規(guī)定適度妥協(xié)，有時(shí)甚至要求司法機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定辦理刑事案件，從而將自身的政策追求通過司法的技術(shù)性處理予以實(shí)現(xiàn)。例如，地方政法委可以通過協(xié)調(diào)訴訟程序，要求各司法機(jī)關(guān)加快辦案速度，及時(shí)回應(yīng)社會需要；地方政法委也可能通過協(xié)調(diào)刑事案件事實(shí)，防止可能出現(xiàn)的社會矛盾，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；地方政法委還可能通過協(xié)調(diào)實(shí)體法律適用，作出諸如“從重”、“從嚴(yán)”等處理意見，化解被害人及社區(qū)的報(bào)復(fù)心理，從而預(yù)防群體性事件發(fā)生。在極端的情況下，地方政法委為實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，也可能用嚴(yán)重違法的方式對刑事案件進(jìn)行協(xié)調(diào)，如佘祥林案等。

三、地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的正當(dāng)性分析

在我國刑事司法語境中，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的正面價(jià)值不能完全予以否定，廢除地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的理由也經(jīng)不起推敲。

第一，“地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件與冤案的產(chǎn)生有重大關(guān)聯(lián)”，這種觀點(diǎn)并不是可以必然推出的結(jié)論。冤案首先是錯(cuò)案，這是沒有疑義的。錯(cuò)案產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，從宏觀方面看，既與某個(gè)時(shí)期的技術(shù)條件有關(guān)，也與某時(shí)期法律規(guī)定的不完善有關(guān)；從微觀方面看，既與司法人員水平不高有關(guān)，也與司法人員的腐敗有關(guān)。地方政法委協(xié)調(diào)處理的刑事案件，即便事后被認(rèn)定為冤案，也不能據(jù)此得出地方政法委的協(xié)調(diào)是導(dǎo)致冤案的唯一因素。即使未經(jīng)地方政法委協(xié)調(diào)而由法院獨(dú)立作出裁判的刑事案件，也可能出錯(cuò)。因?yàn)椤叭绻麖倪壿嬌戏治?，犯錯(cuò)誤的概率在所有部門中的分布是相同的。我們沒有理由相信，僅僅因?yàn)橐粋€(gè)部門被稱作法院或一個(gè)人被作法官，它或他(她)犯錯(cuò)誤的概率就一定會降低?！保?1］

第二，“地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件不符合司法獨(dú)立原則”是一個(gè)原則性命題，應(yīng)當(dāng)在我國的語境中予以具體分析。關(guān)于司法獨(dú)立，孟德斯鳩的經(jīng)典表述是：“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”［12］不同的是，“鑒于中國的歷史和現(xiàn)實(shí)，當(dāng)代中國學(xué)者強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立時(shí)，往往著眼的是審判者個(gè)人的權(quán)力和道德，認(rèn)為司法只要不受行政、立法，特別是權(quán)勢人物的影響，只對法律負(fù)責(zé)，就能保證司法的公正?！保?1］77按照我國一些學(xué)者的表述，司法獨(dú)立的最大價(jià)值在于維護(hù)司法公正，而其實(shí)現(xiàn)路徑則是防止司法權(quán)受到外部權(quán)力影響。從本質(zhì)上講，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件只有妨礙了司法公正，才可能構(gòu)成對司法獨(dú)立原則的根本違背。然而，從我國的刑事司法實(shí)踐看，地方政法委協(xié)調(diào)處理的刑事案件，固然有事后被認(rèn)定為錯(cuò)案的情形，但也存在未出現(xiàn)司法不公的情形；而且，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件在一定程度上也具有防止司法不公的作用。

此外，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件也具有一些正面價(jià)值。在我國的《刑事訴訟法》尚未完善的情況下，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事訴訟程序，仍有避免“程序失靈”的積極作用。在我國轉(zhuǎn)型時(shí)期，刑事案件引發(fā)的上訪、群體性事件一直呈高位運(yùn)行狀態(tài)，單純依靠司法機(jī)關(guān)對個(gè)案的正確處理，依舊無法消除。地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事個(gè)案的制度，仍具有化解社會矛盾，維護(hù)穩(wěn)定的積極功能。

四、地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的完善路徑盡管理論上無法完美自洽，但基于我國的刑事司法微觀制度尚不完善和刑事判決的權(quán)威性尚未完全樹立等現(xiàn)實(shí)因素，為回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型過程中的某些重大問題，彌補(bǔ)刑事司法在社會治理中的不足，地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件制度仍有存在的必要，但應(yīng)不斷予以完善。

第一，取消地方政法委對刑事案件事實(shí)的“協(xié)調(diào)”。從理論上講，親歷性是判斷和審查證據(jù)真?zhèn)蔚闹匾蛩刂唬嗍菧?zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)的基本前提。地方政法委在未直接接觸原始證據(jù)的情形下，貿(mào)然“協(xié)調(diào)”處理刑事案件，仍有不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致地方政法委在錯(cuò)案發(fā)生后成為眾相指責(zé)的對象，進(jìn)而損害地方政法委乃至黨委的權(quán)威。在我國司法實(shí)踐中，普遍運(yùn)用的書面認(rèn)定案件事實(shí)方式和“印證”證明模式，以及多元化的事實(shí)認(rèn)定主體等因素，為地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)提供了技術(shù)支持和某種程度的制度支撐。盡管如此，這些因素本身也有其不可克服的弊端；只有刑事訴訟制度自身完善了，才可能消除這些弊端。如果地方政法委繼續(xù)利用這些因素協(xié)調(diào)處理刑事案件事實(shí)，那么科學(xué)合理的案件事實(shí)認(rèn)定機(jī)制將難以確立，也會阻礙我國刑事訴訟制度的不斷完善。

第二，地方政法委對刑事案件適用程序的協(xié)調(diào)功效應(yīng)部分予以保留。地方政法委協(xié)調(diào)刑事訴訟程序，有助于克服我國刑事訴訟程序中的某些弊端，可以防止刑事訴訟程序“失靈”。但是，地方政法委對刑事訴訟程序的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)立足于解決公、檢、法等機(jī)關(guān)之間的程序爭議，不能及于所有的刑事訴訟程序。尤其是，地方政法委不可以通過程序協(xié)調(diào)，對辦案機(jī)關(guān)的辦案時(shí)間作出硬性指示。因?yàn)橄拗妻k案時(shí)間，違反了刑事案件的辦理規(guī)律，可能提高錯(cuò)案的出現(xiàn)機(jī)率，甚至可能導(dǎo)致辦案機(jī)關(guān)以侵犯當(dāng)事人權(quán)利的方式違法辦案。

第三，地方政法委不應(yīng)對辦案機(jī)關(guān)之間因處理刑事案件而出現(xiàn)的利益“糾葛”進(jìn)行“協(xié)調(diào)”。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)移送的刑事案件作出不予批準(zhǔn)逮捕和不予起訴的決定，法院對檢察機(jī)關(guān)指控的案件作出無罪判決，檢察機(jī)關(guān)對法院的判決提出抗訴等情形，盡管會讓有些辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為其利益受到了損害，但仍屬正?，F(xiàn)象。相反，這些情形的出現(xiàn)，能督促辦案機(jī)關(guān)更加審慎的辦理案件。地方政法委對這些情形的協(xié)調(diào)處理，會導(dǎo)致刑事訴訟程序完全擺脫《刑事訴訟法》的規(guī)制，也會抑制辦案機(jī)關(guān)提升辦案水平。

第四，地方政法委不能以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為由，以協(xié)調(diào)處理刑事案件的方式，不當(dāng)干預(yù)辦案機(jī)關(guān)正常辦案。地方政法委在協(xié)調(diào)處理刑事案件過程中，應(yīng)當(dāng)支持辦案機(jī)關(guān)依法辦案，不能因?yàn)橐婪ㄗ鞒龅乃痉Q定可能給社會造成負(fù)面影響，就不當(dāng)干預(yù)辦案機(jī)關(guān)正常辦案。地方政法委在協(xié)調(diào)處理案件過程中，可要求辦案機(jī)關(guān)評估刑事案件可能造成的社會影響，也可以根據(jù)自身信息優(yōu)勢，將可能出現(xiàn)的社會影響告知辦案機(jī)關(guān)，提示其注意，從而消除負(fù)面影響，化解社會矛盾。在刑事案件協(xié)調(diào)處理過程中，地方政法委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其統(tǒng)攬全局和協(xié)調(diào)各方的制度優(yōu)勢，運(yùn)用多種政策措施，避免刑事案件可能導(dǎo)致的矛盾升級。

第五，規(guī)范地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的程序。一是明確地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的范圍。涉及案件事實(shí)認(rèn)定、實(shí)體法律適用等方面的問題，不應(yīng)納入地方政法委的協(xié)調(diào)范圍；地方政法委對刑事訴訟程序的協(xié)調(diào)，也要限定在解決程序爭議的范圍內(nèi)。二是地方政法委在刑事案件協(xié)調(diào)會中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主集中制原則，充分聽取辦案各方及其上級的意見，支持辦案機(jī)關(guān)依法辦案。三是地方政法委應(yīng)當(dāng)及時(shí)督促和檢查協(xié)調(diào)會確定的事項(xiàng)，確保協(xié)調(diào)效果。

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