翟年祥，曹增皊

（1.安徽大學管理學院，安徽合肥 230039；2.安徽省民政廳，安徽合肥 230041）

安徽省農村社會救助體系發(fā)展現(xiàn)狀和對策

翟年祥1，曹增皊2

（1.安徽大學管理學院，安徽合肥 230039；2.安徽省民政廳，安徽合肥 230041）

分析安徽省農村社會救助體系發(fā)展現(xiàn)狀，從完善社會救助法律體系、建立社會救助工作綜合協(xié)調機制、拓展社會救助資金渠道、建立社會救助工作監(jiān)督機制、建設基層社會救助工作隊伍等方面出發(fā)，通過單項制度優(yōu)化、以低保為入口、分類型區(qū)一體化、救助方式整合等方式建立農村社會救助體系建設的過渡模式，以此過渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標模式。

社會救助；社會保障；安徽省

2007年，農村最低生活保障制度開始在全國建立，農村社會救助理念實現(xiàn)從道義性救濟向權利救助轉型，農村社會救助進入規(guī)范化、法制化軌道。安徽省是一個發(fā)展中省份，農村社會救助制度的建設與完善是安徽省社會經濟發(fā)展的基礎工程。目前，全省已初步建立起農村社會救助體系基本框架，具體包括農村五保供養(yǎng)制度、農村居民最低生活保障制度、自然災害應急救助制度、農村特困戶救助制度、農村醫(yī)療救助制度等內容。健全完善農村社會救助體系，有效保障農村困難群體的基本生活權益，既是對黨中央提出的以人為本的科學發(fā)展觀的具體落實，也是推進農村各項事業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的內在需要，又是加快構建社會主義和諧社會的客觀需要。

安徽省農業(yè)人口占很大比重，是一個農業(yè)大省，社會救助制度的建設與完善不僅成為安徽省經濟社會發(fā)展的基礎工程，而且對“中部崛起”、“西部大開發(fā)”的其他省份也有著很重要的借鑒意義。

一、安徽省經濟社會發(fā)展狀況

截止2010年年底，全省轄17個地級市，44個市轄區(qū)、5個縣級市、56個縣。戶籍人口6827萬人，比上年增加32萬人；常住人口5957萬人，減少174萬人。城鎮(zhèn)化率為43.2%，比上年提高1.1個百分點①本節(jié)未作特別說明的資料均來源于《2011年安徽省統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2011年版。。2010年全省生產總值（GDP）12359.3億元，按可比價格計算，比上年增長22.8%。分產業(yè)看，三次產業(yè)結構為14∶52∶34。按常住人口計算，人均生產總值20887.8元（折合3154美元），比上年增加4480.1元。全省財政收入2063.8億元，比上年增長33%，其中地方財政收入1149.4億元，增長33%。財政支出2587.6億元，增長20.8%。其中，教育支出增長19.3%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長11.2%，社會保障與就業(yè)支出增長9.9%。

2010年農村居民人均純收入5285.2元，比上年增長17.3%。人均生活消費支出4013.3元，增長9.8%，其中食品支出增長9.3%，交通和通訊支出增長16.4%，居住支出增長6.7%。農村居民家庭恩格爾系數為40.7%，比上年下降2個百分點。全省扶貧開發(fā)重點縣有30個，其中，國家扶貧開發(fā)重點縣20個，省扶貧開發(fā)重點縣10個。根據統(tǒng)計數據，2009年末全省農村貧困人口209.3萬人，貧困發(fā)生率4%。其中，國家扶貧開發(fā)工作重點縣占54%，計113萬人，貧困發(fā)生率6.3%；省扶貧開發(fā)工作重點縣占9.7%，計20.3萬人，貧困發(fā)生率3.6%；非扶貧開發(fā)工作重點縣占36.3%，計76萬人，貧困發(fā)生率2.6%。

二、安徽省農村社會救助體系發(fā)展現(xiàn)狀

2007年7月，國務院發(fā)出在全國農村全面建立最低生活保障制度的通知。安徽省委、省政府積極地響應了這一號召，在全省范圍內實施最低生活保障制度。這樣，安徽省農村社會救助體系就主要包括了農村居民最低生活保障、農村五保供養(yǎng)以及農村醫(yī)療救助等制度。其中，農村低保、農村五保戶供養(yǎng)和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助三項工作列入了省政府組織實施的民生工程。與全國其他地區(qū)一樣，安徽省農村社會救助體系有別于城市社會救助體系，在覆蓋面、救助水平等方面也都具有自身的特征。

（一）農村居民最低生活保障制度

1.總體情況

早在2005年，根據黨的十六大報告提出的“有條件的地方，可以探索建立農村最低生活保障制度”這一要求，安徽省在淮南等市開展了探索建立農村低保制度的試點工作?；茨显谌÷氏瘸雠_了《淮南市農村居民最低生活保障試行辦法》，對年人均收入低于720元的困難群眾實施了農村低保，為在全省建立農村低保制度積累了有益的經驗。

在辦理農村低保的過程中，堅持“評議為主、測算為輔”的原則，各地嚴把入口。在村委民主評議時，突出“窮中選窮”。在堅持公示制度的同時，設置舉報信箱和舉報電話，確保公開、公平、公正。全省農村低保制度全面運行的幾年來，取得了很大的成就。在覆蓋面、待遇水平、財政資金支付等方面都呈逐年增加趨勢，見表1：

表1 安徽省農村低保制度運行狀況

資料來源：根據安徽省民政廳低保處提供的有關材料整理。

2.農村低保制度存在的問題

安徽省農村低保制度的實施對解決困難群體的生存、維護農村社會的穩(wěn)定起到了很大的作用，但從目前來看，它還存在著一定的問題。

一是各地低保擴面工作進展不均衡。以2010年為例，全省農村低保覆蓋面為4.1%，具體到各市，覆蓋面各不相同，有高有低，見圖1。

二是低保準入機制還有待健全。低保申請者獲準的民主評議參會人員的范圍還有待于進一步擴大。雖然執(zhí)行“測算為輔”的原則，但農村隱性收入難以核算，就糧食收入而言，存在因人而異（生產技術與追加生產成本不一樣）、因地而異（各地市場價格不一樣）、因時而異（農產品價格升降在不同年月不一樣）等方面的收入差。如果再加上民主評議的主觀性、范圍性，人情保、騙保的發(fā)生概率應該很大。所以，有些地區(qū)為了省事，就干脆采取人為分戶、搞平均主義的錯誤做法。

圖1 2010年各市農村低保覆蓋面

資料來源：根據安徽省民政廳低保處提供的有關材料整理制成。

三是農村基層機構人員有限，經費不足。據調研，大多數農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保辦公室人員只有1～2名，有的還是兼職工作；基層低保辦也沒有專門的工作經費，再加上工作人員少，所謂的低保戶抽樣審核的程序只能是紙上談兵，基本上全憑村民小組的一張嘴說了算，不能及時聽取群眾的意見，在一定程度上降低了低保制度的實效。

（二）農村五保供養(yǎng)制度

1.總體狀況

農村五保供養(yǎng)是一項傳統(tǒng)的民政工作。自2007年安徽省政府將農村五保供養(yǎng)對象提標工作列入全省民生工程以來，全省農村五保對象的供養(yǎng)標準有了新的提高，全省農村目前在冊的46.2萬五保對象省級財政專項生活補助提高到850元，并按省政府（皖政〔2007〕3號）年人均供養(yǎng)標準不低于1200元的要求，不足部分由各地配套解決。

近年來，安徽省認真貫徹落實新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》，以大力加強農村五保供養(yǎng)服務機構建設、提高五保供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)率為突破口，不斷完善農村五保供養(yǎng)工作，并取得了顯著進展。2009、2010兩年，全省各級總共投入資金11.7億元，新建、改擴建農村五保供養(yǎng)服務機構1211所，新增床位94715張，新增入院人數83160人，集中供養(yǎng)率由2007年的19.8%提高到32.3%。截止2010年底，農村五保戶集中供養(yǎng)人數為16.2萬人，分散供養(yǎng)人數為30萬人，合計46.2萬人。農村五保供養(yǎng)標準由2007年底的年人均918元提高到1894元，其中，集中供養(yǎng)標準提高到2437元，分散供養(yǎng)的標準提高到1651元。

2.五保供養(yǎng)制度存在的問題

一是集中供養(yǎng)率低。上述數據已表明安徽省農村五保對象46.2萬，集中供養(yǎng)人數為16.2，集中供養(yǎng)率為35.06%，集中供養(yǎng)人數遠遠低于分散供養(yǎng)人數。

二是供養(yǎng)標準低。根據統(tǒng)計數據顯示，農村五保對象分散供養(yǎng)平均標準為1651元/人·年，平均每天4.5元；集中供養(yǎng)平均標準為2437元/人·年，平均每天6.7元。雖然五保戶身處農村，但隨著物價的上漲，這個水平的供養(yǎng)標準還是顯得較低，僅能維持其生存。

三是資源浪費。每個地區(qū)農村五保供養(yǎng)服務機構的床位數都高于集中供養(yǎng)人數。全省五保服務機構床位數為18.1萬張，而實際收養(yǎng)人數是16.2萬人，閑置床位近2萬張。

四是養(yǎng)老服務的質量有待提高。一般來說，適中的機構規(guī)模能夠提供相對較高的服務質量。統(tǒng)計資料表明，目前我省供養(yǎng)服務機構收養(yǎng)五保對象超過50人以上地區(qū)有多個。同時，大多數工作人員的服務對象都超過了10名（有13個市），有的接近20名。顯然，服務機構過大和工作人員工作量偏重的現(xiàn)象都會影響?zhàn)B老服務的質量。以至于在農村，一般愿意進敬老院養(yǎng)老的五保戶多是殘疾、重病或慢性病患者、行動不便者。

五是工作人員待遇低，管理員素質不高。據省民政廳有關資料顯示，五保供養(yǎng)服務機構招聘的工作人員月人均工資為550元左右。服務機構管理員多數為初中文化水平，上過高中的都很少，也沒有經過正規(guī)的業(yè)務培訓。由于管理員的待遇低，穩(wěn)定性也差。

（三）醫(yī)療救助制度

1.總體狀況

2004年6月，安徽省民政廳、衛(wèi)生廳、財政廳聯(lián)合下發(fā)了《關于實施農村醫(yī)療救助試點暫行方案的通知》（民救字[2004]98號）。經過一年的試點，2005年6月，省民政廳對各市民政局下發(fā)了《關于在全省全面開展農村醫(yī)療救助工作的通知》（民保字[2005]70號），同年10月，下發(fā)了《安徽省農村醫(yī)療救助實施辦法》（民保字[2005]120號）。

為了打破城鄉(xiāng)二元結構，實行城、鄉(xiāng)特困群眾同病種、同救助標準，2007年3月，省政府辦公廳轉發(fā)了省民政廳、衛(wèi)生廳、勞動保障廳、財政廳聯(lián)合下發(fā)的《安徽省城鄉(xiāng)特困群眾醫(yī)療救助實施意見》（民辦字[2007]40號），并列入2007年省政府民生工程。2008年2月，省民政廳、財政廳、勞動保障廳、衛(wèi)生廳聯(lián)合下發(fā)《安徽省城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助實施意見》（民保字[2008]29號），將救助對象向低收入困難群眾擴展，對城鄉(xiāng)低保對象、五保戶、重點優(yōu)撫對象取消起付線，逐步取消大病病種限制，實行大病救助和慢性病、常見病救助相結合、醫(yī)前救助與醫(yī)后救助相結合的年度一次性定額醫(yī)療救助。

自農村醫(yī)療救助試點以來，受助人次逐年上升，在一定程度上緩解了農村居民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。2010年農村醫(yī)療救助籌集資金36863萬元，其中：中央資金29082萬元，省級資金4200萬元，市、縣資金3581萬元；醫(yī)療救助支出41226萬元，其中：大病救助35426萬元，資助參合5800萬元；醫(yī)療救助242.1萬人次，其中：大病救助39萬人次，資助參合人數203.1萬人次。

2.農村醫(yī)療救助制度存在的問題

雖然農村醫(yī)療救助發(fā)揮了一定的積極作用，但是也存在著不少問題：

一是大病救助力度不夠。農村醫(yī)療救助總量尚可，但分類后就很清晰地發(fā)現(xiàn)大病救助人次力度不夠，其中資助農民參加合作醫(yī)療的人數占據了很大比例。事實上，在農村給農民帶來災難性打擊的是大病和重病。同時通過計算2010年大病救助人均達到908元。大病重病的醫(yī)藥費動輒十幾萬、數十萬，千元左右的醫(yī)療救助金勉強沖抵門診費用。

二是省級財政支持不足。以2010年為例，市縣兩級財政補助資金總量占省級財政資助總量的60%。如此可以反觀出，省級財政在農村醫(yī)療救助上支持力度屈居市縣財政之下，與中央轉移支付資金比較更是少之又少。

三是不同地區(qū)醫(yī)療救助人次和救助水平差別較大。通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，雖然同一個地區(qū)醫(yī)療救助人次逐年上升，但是不同地區(qū)在不同年份醫(yī)療救助人次的增幅差較大。同時，各地大病救助水平差距明顯。

四是農村醫(yī)療救助機構的編制、經費及專業(yè)化水平較低。由于城鄉(xiāng)差距的客觀存在，農村醫(yī)療救助工作機構缺乏編制，工作經費嚴重不足，同時查辦騙取醫(yī)療救助資金的人員，還需要一定的醫(yī)療專業(yè)知識，而這些農村一時都難以滿足。特別是在財政困難的地方，醫(yī)療救助資金的專戶管理、專款專用以及稽查審核制度等都難以落實到位。

（四）自然災害救濟制度

特殊的地理位置、特定的地形地貌和復雜的氣象條件，造成安徽自然災害多發(fā)易發(fā)的環(huán)境。為適應救災工作的應急要求，安徽省市、縣兩級在2004年制訂救災應急預案的基礎上，全部重新修訂并以當地政府名義出臺了自然災害救助應急預案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已完成本級預案制定工作。從2006年起，已在全省11個市、縣設立了省級救災物資代儲點，同時建立了159個經常性社會捐助工作站和308個工作點，基本實現(xiàn)了社會捐助工作經常化。在自然災害發(fā)生期間，省民政廳根據各地災情情況，及時啟動救災應急預案，迅速派出工作組深入災區(qū)一線，指導救災抗災工作。圍繞“確保受災群眾有飯吃、有衣穿、有臨時住處、有干凈水喝、有病能醫(yī)，無疾病流行”的目標，各級民政部門積極籌措和下?lián)芫葹馁Y金，用于災民口糧救濟、住房救濟、轉移安置、衣被救濟，治病救濟，確保災區(qū)受災群眾都能得到救濟與幫助。其中，救災款數、救災人數的總體情況見表2：

表2 2006年～2010年救災資金情況表單位：萬元、萬人

災害救助制度在取得巨大成績的同時，也存在著救災資金不足，省和地方救災預算偏少，供需矛盾十分突出；救災工作管理有待提高，亟需實現(xiàn)規(guī)范化；救助管理體制與運行機制滯后等問題。

（五）其他農村社會救助制度

1.重度殘疾人救助制度

我省將重度殘疾人生活特別救助作為民生工程的重要內容之一，2009年在國內率先制定了貧困重度殘疾人生活特別救助制度，建立起穩(wěn)定的救助保障機制。2010年，全省39.1萬名貧困重度殘疾人得到救助，基本上實現(xiàn)了應助盡助。2006年全省第二次殘疾人抽樣調查顯示，殘疾人生活狀況與社會平均水平相比存在著較大差距，據此安徽省委、省政府出臺文件規(guī)定，凡享受最低生活保障待遇、殘疾等級在二級以上的重度殘疾人，屬城鎮(zhèn)戶口的每人每月救助50元，農村戶口的每人每月救助30元。這樣，貧困重度殘疾人除享受低保的普惠政策外，還享受特別救助的特惠政策，他們的生活狀況得到了改善。

2.重大傳染病人救治和生活救助

醫(yī)療救治的對象是全省范圍內確認的艾滋病病人及感染者等傳染性疾病病人以及重大或特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件病人。生活救助的對象是全省范圍內因艾滋病導致勞動能力喪失的特困艾滋病病人及感染者等。對符合治療標準的病人實行免費治療或按標準給予補助，費用由中央或省財政負擔。

三、完善安徽省農村社會救助體系的發(fā)展趨勢及路徑選擇

安徽省農村社會救助體系的發(fā)展趨勢應該與全國社會救助體系改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標一致，不可能偏離這一軌道，即在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，從單項救助向綜合型救助、從生存型救助向發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助到追求一定的生活質量型救助發(fā)展?；谵r業(yè)大省的經濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)之間發(fā)展嚴重不平衡的現(xiàn)實，安徽省農村社會救助制度體系應該走“優(yōu)化——建立類型區(qū)——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的“三步走”一體化道路，即：加快完善、優(yōu)化、整合農村社會救助各單項制度；以最低生活保障為突破口，建立“三類型區(qū)”城鄉(xiāng)低保制度模式，為農村社會救助制度與城市社會救助制度融合奠定基礎；全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助制度，構建以城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”低保為重點的安徽省社會救助制度模式。

（一）解決目前制度中存在的問題

1.修訂、出臺并落實相關法規(guī)

在《社會救助法》還沒有出臺之前，農村社會救助制度體系的健全與完善還只能依賴對現(xiàn)有相關法規(guī)的修訂、出臺新的規(guī)章條例，并在實踐中去有效地落實。

目前，安徽省省委、省政府和民政廳等有關部門頒發(fā)的農村社會救助文件主要有《安徽省農村居民最低生活保障暫行辦法》（2007年3月）、《安徽省城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助實施意見》（2008年）、《完善五保供養(yǎng)制度實施辦法》、《加快推進農村五保供養(yǎng)服務機構建設實施辦法》（2009年）等。綜上可見，我省農村社會救助法規(guī)尚有未到位之處。當然，這也是與我國社會救助制度的大環(huán)境相聯(lián)系的。當前，應該修訂現(xiàn)有法規(guī)條例，對其中條文進行細化，盡量避免框架性的政策出臺，沒有實質性的條文對基層工作會帶來簡單化或誤解的引導。如低保制度的覆蓋面進展不均衡、醫(yī)療救助面過窄、自然災害救助的三級應急預案體系的困境等問題在具體法規(guī)中缺乏相應的嚴格規(guī)范。同時，應出臺一些諸如教育救助、司法援助等相對薄弱的條例規(guī)定，完善正在實施中的制度，并擴大到被遺漏在社會救助網之外的特定人群。

2.加大財政投入，健全責任共擔和募集機制

低保制度中人均低保金偏低，醫(yī)療救助的大病救助力度不夠、不同地區(qū)救助人次懸殊以及省級財政投入不足，農村五保供養(yǎng)標準過低，省和地方救災預算偏少等一系列問題都與財政投入不足成正相關關系。

各級政府是社會救助工作的責任主體，財政投入是社會救助可靠、穩(wěn)定的來源。要健全責任共擔機制，合理確定各級財政按比例分擔救助資金的制度；健全救助資金按時撥付機制；建立各級財政投入持續(xù)增長機制；完善財政支出的監(jiān)督機制。

要保障各項救助制度健康、持續(xù)地發(fā)展下去，還需要做好救助資金的募集工作。社會資金募集是社會救助資金來源的重要渠道，是公共財政的有力補充。應制定相應規(guī)章，簡化捐贈手續(xù)，公開捐贈物資的開支與利用情況，同時，開辟社會捐贈常設渠道，形成捐贈的激勵機制。

3.完善社會救助工作的管理體制

五保供養(yǎng)制度中資源浪費現(xiàn)象嚴重，救災款募集渠道混亂、款物分配多頭等問題屬于社會救助工作的管理體制弊端。針對上述弊端，必須建立綜合協(xié)調機制，有效地整合救助資源，促進社會救助工作的良性運行。

在橫向上，建立省政府領導，民政、財政、人保、教育、建設、衛(wèi)生、農業(yè)、扶貧辦、婦聯(lián)、紅十字會和慈善協(xié)會等部門為成員組成的委員會。掌握救助對象的全面信息，了解各方面的救助情況，促進各項救助政策和法規(guī)的配套銜接，協(xié)調各部門的救助資源，負責對社會救助工作的監(jiān)督和信息披露。

在縱向上，建立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）五級救助管理網絡。每一級都成立政府領導的社會救助工作領導小組，組長由該級政府領導擔任。每級領導小組直接分管下級領導小組，對上級領導小組負責。社會救助領導小組由同級政府一把手領導，小組成員為民政、財政、社保、教育、衛(wèi)生、農業(yè)、建設、扶貧辦等相應職能部門的領導。

這樣，“橫向到邊，縱向到底”的社會救助工作管理體制就形成了。

社會救助管理體制的完善有助于救助信息的溝通、救助經驗的交流、救助資源的協(xié)調，從而避免了條塊分割、多頭管理、相互扯皮現(xiàn)象的產生。

4.加強基層社會救助工作隊伍的建設

從全省農村社會救助制度存在的問題可以看出，每項救助制度的基層工作機構都有編制不足、經費不夠及工作人員專業(yè)素質水平低等方面的問題。社會救助工作的特性是具體業(yè)務管理在基層，具體服務主要靠基層一線提供。因此，加強基層社會救助工作隊伍的建設顯得尤為必要。

針對基層社會救助機構編制不足問題，可以通過兩個方面來解決：一方面，省編制辦每年給民政系統(tǒng)招考公務員的名額若干，招考對象專業(yè)限制在社會保障、社會工作兩個專業(yè)上，進入的公務員一律到基層民政系統(tǒng)工作。另一方面，發(fā)揮民間組織在社會救助工作中的作用。

就基層社會救助機構工作經費不夠的問題而言，可以從三個方面來入手：一是省級財政安排社會救助機構工作經費，并向基層傾斜，?？顚Ｓ?。二是縣級財政根據省級財政劃撥資金進行配套，如果縣級財政確實困難，省社會救助委員會根據各地經濟發(fā)展狀況來確定省財政對其加大投入的比例。三是募集社會資金，由省社會救助委員會和省市縣三級社會救助領導小組根據掌握的社會救助信息進行合理分配。

大力提高基層社會救助機構工作人員的業(yè)務水平和素質。其一，前文已述招考公務員進入基層機構工作，招考對象的專業(yè)限定應該在很大程度上能提高他們的業(yè)務水平；其二，繼續(xù)舉辦業(yè)務培訓班，重點加強對縣級民政部門，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和民政助理員的救災業(yè)務培訓。

5.優(yōu)化制度設計，推進下一步社會救助體系建設的銜接配套

健全完善安徽省農村社會救助體系，解決現(xiàn)階段存在的問題有利于社會救助體系的第二步建設。為此，優(yōu)化制度設計是為下一步發(fā)展奠定基礎。

優(yōu)化單項制度設計。一些啟動較早的救助制度發(fā)展相對成熟，而一些新制度則還處在不斷地摸索之中。單項社會救助制度優(yōu)化設計不僅能促進該項制度的漸臻完善，而且對整個社會救助體系科學化也能起到推動作用。面對誕生不久的農村低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，要進行制度改進。

各項制度之間的整合。安徽省社會農村社會救助制度的實踐中，主要有低保、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)制度以及自然災害救助制度等。在實施專項分類救助時，一些地區(qū)為了降低救助管理的成本，減少審查環(huán)節(jié)，以最低生活保障資格作為享受專項分類救助的條件，造成最低生活保障制度的“含金量”偏高，導致一些人重復救助而另一些人遺漏救助的現(xiàn)象發(fā)生?？梢钥紤]低保救助與醫(yī)療救助、醫(yī)療救助與新農合制度之間的整合，低保戶有就醫(yī)困難的、有住房困難的可以優(yōu)先考慮，盡力做到把有限的資源用到最需要的人身上。

還應完善低保退出機制。健全的低保退出機制既可避免資源浪費，也有利于困難群眾生活自立、主動就業(yè)。

（二）安徽省農村社會救助體系建設的過渡模式——城鄉(xiāng)分類型區(qū)模式

1.以城鄉(xiāng)低保制度銜接為突破口

由于長期以來一直沿襲的二元社會經濟結構，我國城鄉(xiāng)在戶籍制度、分配制度、就業(yè)制度等巨大差異的同時，社會保障制度同樣呈現(xiàn)出明顯的二元特征。社會保障制度成為城鎮(zhèn)居民的專利，退休養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、救濟貧困、保障就業(yè)及教育、住房等基本構成了城鎮(zhèn)社會保障體系，農村只有一些救災、“五保”制度以及特困救助等。二元社會保障制度既不公平也缺乏效率。歷史證明，雖然二元制度在計劃經濟時期曾發(fā)揮了穩(wěn)定社會的積極作用。但是隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快以及產業(yè)結構的調整，農村勞動力必然向城市大量轉移，二元社會保障體制的局限性不斷顯現(xiàn)出來，并且成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一大瓶頸。

現(xiàn)在，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的遠景規(guī)劃，作為一項重要制度建設的社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是必然趨勢。社會救助制度是社會保障制度的基本內容，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理所當然地成為經濟社會發(fā)展的必然要求。

安徽省城市低保制度建設起步于1995年，目前，全省所有的地級市、縣級市及縣城全部建立了該制度。2002年6月1日起施行《安徽省城市居民最低生活保障實施辦法》，自此全省城市低保工作步入了法制化軌道。農村低保于2005年開始在淮南市試點，2007年7月國務院頒布在全國農村全面建立最低生活保障制度的通知，2008年農村低保在安徽省進行擴面工作。安徽省城鄉(xiāng)低保制度建設步入法制化軌道雖然晚于全國，但起步工作走在全國的前列。目前，安徽省范圍內城鄉(xiāng)低保制度建設相對于其他社會救助制度來說要成熟，因為其他社會救助制度有的才啟動，有的則城市有農村無或者農村有城市無。

截止到2010年，安徽省城市低保人口88.4萬人，農村低保人口214.6萬，農村五保戶為46.8萬，合計349.8萬人，占安徽省總人口6827萬人的5.1%。換言之，安徽省貧困人口數量較多。

因此，以城鄉(xiāng)低保制度的銜接為突破口，便可以找到安徽省社會救助制度體系逐步融合的基點，使得廣大城鄉(xiāng)貧困人口公平地受益于經濟社會發(fā)展的成果，從而走出具有安徽特色的社會救助制度城鄉(xiāng)一體化的道路。

2.安徽省城鄉(xiāng)低保“三類型區(qū)”模式

現(xiàn)階段全省各市低保補助水平大不相同，顯然不利于低保制度的統(tǒng)籌。為此，在目前各市低保水平的基礎上計算出2014年各類型區(qū)農村、城市低保補助水平很有必要。從2014—2018年，可以用五年的時間，建立起城鄉(xiāng)低?！叭愋蛥^(qū)”，以逐步走向統(tǒng)一的規(guī)劃。

農村低?！叭愋蛥^(qū)”的建立。首先對現(xiàn)行農村低保標準進行分類，要在統(tǒng)計各地區(qū)歷年農村低保補助水平的基礎上，分地區(qū)計算出2008—2010年各地區(qū)農村低保平均補助水平，并按補助水平分別歸類為“三類型區(qū)”，見表3：

表3 2008-2010年各市農村低保平均補助水平表

測算2014年農村低保“三類型區(qū)”各類型區(qū)補助水平。接2008--2010年各市農村低保平均補助水平表，并按各地區(qū)2008-2010年農村低保平均補助水平從低到高排序。計算出各類型區(qū)近三年補助水平的平均值：Ⅰ類型區(qū)715元，Ⅱ類型區(qū)758元，Ⅲ類型區(qū)897元，以此作為計算2014年各類型區(qū)補助水平的基數。根據2008—2010年各市農村低保平均補助水平表中的數據，計算2008—2010年各地區(qū)農村低保補助水平平均增長率，并分類型區(qū)再次平均，得出各類型區(qū)近三年農村低保平均年增長率：Ⅰ類型區(qū)29.5%，Ⅱ類型區(qū)29.6%，Ⅲ類型區(qū)26.6%。在計算過程中，考慮到全省農村低保制度實施以來在補助水平方面多是低水平起步，快速增長，在以后的實施過程中，增速會減緩，因此按照各類型區(qū)近三年平均年增長率的60%，作為預測2010--2014年農村低保補助水平的平均年增長率，即：Ⅰ類型區(qū)17.7%，Ⅱ類型區(qū)17.8%，Ⅲ類型區(qū)16%。

根據上述基數和年平均增長率，可以預測2014年各類型區(qū)補助水平，見表4：

表4 2014年農村低?！叭愋蛥^(qū)”補助水平測算表

據此，就可以建立起安徽省農村低?！叭愋蛥^(qū)”制度模式。同樣的方法，可以建立起安徽省城市低?！叭愋蛥^(qū)”制度模式。

這樣，安徽省城市、農村低保制度由此從標準懸殊極大歸為城鄉(xiāng)各“三類型區(qū)”模式，這是社會救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一步。這一步的必要性在于，目前城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展水平還有一定的差距，分城鄉(xiāng)建立低保“三類型區(qū)”制度模式更符合現(xiàn)實狀況。

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度省在《安徽省城鄉(xiāng)特困群眾醫(yī)療救助實施意見》（民辦字[2007]40號）中已明確，同一地區(qū)，同病種、同救助標準、同操作程序，實行城鄉(xiāng)一體化。

同時，將自然災害救助與流浪乞討人員救助放到臨時救助類管理，以降低行政管理的成本并提高救助效率。

（三）安徽省農村社會救助體系建設的目標模式——城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”模式

隨著全省國民經濟持續(xù)發(fā)展和財政收入的增加，本著社會保障政策向農村傾斜的原則，要逐步縮小城鄉(xiāng)之間因社會保障制度的不公而帶來的收入差距，加大對農村社會保障制度尤其是社會救助制度的公共財政投入。從2019--2028年用10年時間構建以城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”低保為重點的安徽省社會救助制度模式。

1.城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”低保制度模式

首先是在分析全省各市財政收入的基礎上來預算2019年各市財政收入狀況，從而確定全省城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的類型。一般來說，經濟條件發(fā)達的地區(qū)，低保人數相對要少，低保待遇標準要高些，反之亦然。

以2010年各市地方財政收入為基數，在統(tǒng)計2008-2010年各市地方財政收入的基礎上，計算近三年各市地方財政收入年均增長率，從而分別預測019年各市地方財政收入。按預測的2019年各市地方財政收入從低到高排序，并依次化分為城鄉(xiāng)社會救助的“三類型區(qū)”，見表4-5。

表5 2019年各市地方財政收入預測表

這樣，2019年全省各市經濟發(fā)展情況按財政收入可分為“三類型區(qū)”。據此，與其相應的城鄉(xiāng)低?！叭愋蛥^(qū)”制度模式也就確立了。也就是說，到經濟平穩(wěn)、持續(xù)、快速發(fā)展的2019年，每個類型區(qū)內城鄉(xiāng)經濟發(fā)展基本上應該差別不大，再加上中央、省級財政的支持，在市級財政協(xié)調下，每個類型區(qū)的城鄉(xiāng)一體化的低保模式完全可以運行。每個類型區(qū)的低保制度在救助條件、救助標準、救助方法等方面，城鄉(xiāng)居民同等對待。三個類型區(qū)之間低保制度模式的主要區(qū)別在于準入水平、待遇標準以及退出機制上。至此，安徽省“三類型區(qū)”低保制度模式誕生。

2.推進社會福利制度建設

城鄉(xiāng)一體化是各項社會政策發(fā)展的趨勢。社會救助制度經過第一步的自身完善和第二步的逐步整合，即經歷近10年的發(fā)展，到2018年前后應該把社會福利制度建設放到更重要的位置。

五保供養(yǎng)制度的對象是農村最困難的群體，他們大多是經濟貧困、老邁體弱、社會關系微弱，鰥寡孤獨的社會弱勢群體，一般是老年人和殘疾人，對其救助涉及日常生活、醫(yī)療照顧、住房、心理安撫等多個方面，包括現(xiàn)金救助、實物救助、服務提供等多種形式。經過十年的經濟發(fā)展和制度建設，五保供養(yǎng)制度應納入社會福利制度建設中來，以生活供養(yǎng)與服務提供為重點內容，提高老年人的生活質量。

流浪乞討人員救助在過渡模式階段，仍然屬于臨時救助制度。但是，該救助的原則是“無償救助”，體現(xiàn)了“福利性”，所以將其也納入社會福利制度，與農村五保供養(yǎng)制度一起來建設。這樣，原來屬于臨時救助的災害救助因其在災害發(fā)生時才實施而將它歸入專項救助，以便于制度管理，實現(xiàn)制度整合。

根據黨的十七大精神，2020年前后全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，城鄉(xiāng)二元經濟結構基本消除、地區(qū)差距縮小。新型社會救助體系建設的發(fā)展思路應該是重視依法整合，即完整覆蓋、城鄉(xiāng)協(xié)調、法制健全。因此，安徽省社會救助制度體系在經歷制度創(chuàng)新與整合后，應該融入全國社會救助體系的整體發(fā)展中去，走上一條制度設計更加科學，制度內容更加全面，救助水平更加提高，底線保障更可持續(xù)的道路。

現(xiàn)階段當務之急是從制度統(tǒng)籌設計、修訂并出臺新規(guī)章條例、加大財政投入力度、健全責任共擔機制和募集機制、完善行政管理體系以及加強基層機構的建設等方面來實施安徽省農村社會救助體系發(fā)展的第一步；在此基礎上，隨著安徽省國民經濟的持續(xù)發(fā)展和各項制度的逐漸成熟，以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為突破口，創(chuàng)新實踐城市、農村“三類型區(qū)”低保制度，并夯實生活濟貧制度、臨時救急制度及專項救助制度體系，這將成為第二步的特色；第三步是加快推進城、鄉(xiāng)分立的“三類型區(qū)”低保模式為城鄉(xiāng)一體的“三類型區(qū)”低保模式，重點推出合并農村五保供養(yǎng)與流浪乞討人員救助的社會福利制度，并融入全國社會救助體系的整體發(fā)展中去，實現(xiàn)以綜合救助、社會福利與社會保險為架構的社會救助體系的全局統(tǒng)籌。

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Its current development situation and countermeasures on the rural social assistance system in Anhui province

ZHAI Nian-xiang

The establishment and improvement of rural social assistance system is the basic project of social economic development.Based on the analysis of the present situation of the rural social assistance system of Anhui province，the paper points out to improve rural social assistance system form the aspects such as improvement of the legal system of social assistance，establishment of comprehensive coordination mechanisms of social assistance，expanding sources of social assistance funds，establishment of monitoring mechanisms of social assistance and training social assistance personnel as well.At last，the paper proposes that there are kinds of transition modes for rural social assistance system such as optimization of individual system，improvement of the rural minimum living security system，integration of different types，integration of assistance means instead of overall urban and rural development mode.

social assistance；social security；Anhui province

D422.7

A

1009-9530（2012）04-0001-08

2012-02-20

安徽省哲學社會科學基金項目“安徽省農村社會救濟體系發(fā)展路徑研究”（AHSK09-10D21）

翟年祥（1963-），男，安徽大學管理學院教授，碩士研究生導師，研究方向：社會學、公共管理。曹增皊（1978-），男，安徽省民政廳會計師，碩士，研究方向：管理學。