閔杰

2011年，北京市在爭議聲中創(chuàng)下全年286天的“藍(lán)天”紀(jì)錄，但PM2.5事件導(dǎo)致輿論對官方數(shù)據(jù)的強烈質(zhì)疑。

近日，北京市政府宣布，將在環(huán)保管理體制上推進(jìn)新改革，尤其涉及政績考核和官員升遷。在2月16日北京市政府發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院加強環(huán)境保護(hù)重點工作文件的意見》中提出，今后所有有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，如污染物總量控制、PM2.5改善情況等，都將納入各級政府績效考核。各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)升降，將與各項環(huán)保指標(biāo)掛鉤。

不過，一些學(xué)者和民間環(huán)保人士對此并不買賬。“北京市的這項舉措沒有任何新意，只是我國目前自上而下的管理體制下，強勢政府采取的一種慣常手段。這種手段會有效果，但最大的問題在于不具有可持續(xù)性”，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華在接受《中國新聞周刊》采訪時表示。

達(dá)爾問自然大學(xué)發(fā)起人馮永鋒認(rèn)為，相比政績考核和官員問責(zé)，“如實的環(huán)境信息公開和廣泛有效的公眾參與”更為重要，也更具有實際的監(jiān)督意義。

自我封閉的監(jiān)管體系

在中國環(huán)境問責(zé)史上最有標(biāo)志性意義的事件是，2005年，時任國家環(huán)?？偩志珠L解振華因松花江水污染事件引咎辭職。是年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，污染水順?biāo)苫ń铝鹘?jīng)哈爾濱，造成該市自來水停供長達(dá)4天。解振華也成為迄今為止因環(huán)境問題而被追責(zé)的最高級別官員。

近年來，環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制和“一票否決制”成為環(huán)保部越來越倚重的監(jiān)管“籌碼”。

去年在廣州召開的2011年全國環(huán)保系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作會議重申：2012年，環(huán)保系統(tǒng)要將污染減排績效考評結(jié)果作為對地方和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子及個人綜合考核評價、干部選拔任用的重要依據(jù)，以此促進(jìn)污染減排約束性目標(biāo)的實現(xiàn)。

“一票否決的概念很多，計劃生育、安全生產(chǎn)一票否決。但如果沒有公眾參與作為基礎(chǔ)，一切都是內(nèi)部體系自我循環(huán)，一票否決就沒有意義?！瘪T永鋒如此評價。

2月初，因廣西柳州龍江鎘污染事件，廣西河池市對包括副市長在內(nèi)的9名官員予以問責(zé)。其中，環(huán)保監(jiān)察大隊的兩名隊長被移送司法機關(guān)追責(zé)。

“龍江的鎘污染事件，因為公眾高度關(guān)注、社會壓力太大，快速出重拳進(jìn)行問責(zé)，表現(xiàn)不錯，但也不具有普遍性，不具有制度性意義?！瘪T永鋒認(rèn)為。

江西省環(huán)境保護(hù)廳紀(jì)檢監(jiān)察室主任曾道紅日前撰文指出，長期以來，地方政府只顧招商而不顧問責(zé)，或者一拖再拖、問責(zé)不力，根本原因在于環(huán)保問責(zé)制度設(shè)計出了問題。各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)每年都要簽訂環(huán)保責(zé)任保證書，但一些地方由于監(jiān)督不到位，相關(guān)部門不履職，導(dǎo)致環(huán)保問責(zé)制流于形式。

湖北省統(tǒng)計局副局長葉青在接受《中國新聞周刊》采訪時坦言，盡管目前組織部門對官員的考核除了民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，還有環(huán)保指標(biāo)，“只要不是很出格，老百姓不告狀，沒有出什么環(huán)境事故，排放也還說得過去，對官員的仕途就不會有影響?！?/p>

此外，由于環(huán)保部門是隸屬地方政府的工作部門，所以在環(huán)境執(zhí)法中往往要看政府的臉色行事，很難真正“硬”起來。曾道紅在文中指出，環(huán)保部門往往無法正常履行監(jiān)管職能，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事件，首先被問責(zé)的往往是“平時流汗、出事流淚”的環(huán)保局長。

“很多官員今天在這里被免職，明天又在另一個地方復(fù)職。在這樣一種體制下，問責(zé)往往只是平息一下輿論和民怨。缺乏法制保障和社會監(jiān)督，這種問責(zé)也很不到位?！迸思胰A說。

公眾參與至關(guān)重要

長期關(guān)注官員問責(zé)問題的中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授黃冬婭對《中國新聞周刊》指出，“當(dāng)下各領(lǐng)域問責(zé)的最大問題仍是社會公眾缺乏制度化的有效參與和監(jiān)督方式，環(huán)保評估中聽證會仍不能保證真正的公眾參與，因此，社會只能靠陣發(fā)性的媒體爆光來監(jiān)督。這樣，政府內(nèi)部的操作空間就很大?！?/p>

“目前在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部封閉起來做環(huán)保沒有可能性。否則，內(nèi)部再怎么宣揚達(dá)標(biāo)或者問責(zé)，都是自欺欺人?！币驗殚L期從事環(huán)保NGO工作，馮永鋒對目前政府環(huán)保系統(tǒng)的開放性和行政效率都十分不滿，“我們發(fā)起了一項活動，組織公眾在北京長期去拍攝清河的排污口，但是環(huán)保部門裝聾作啞、根本不回應(yīng)。”

馮永鋒認(rèn)為，在對廣西龍江鎘污染的問責(zé)上，盡管處理了官員，但柳州對當(dāng)?shù)丨h(huán)境信息的公開程度依然很差，“雖然政府一直強調(diào)水質(zhì)在不斷變好，但具體的細(xì)節(jié)沒有公布。而且當(dāng)?shù)氐逆k污染非常嚴(yán)重，絕不僅僅是那幾個企業(yè)導(dǎo)致的江水污染。”他直率地批評當(dāng)?shù)卣块T的態(tài)度還是不夠真誠，不是為了真正解決環(huán)境問題。

“最根本的是要建立起從信息公開、環(huán)保評估、環(huán)境監(jiān)測各環(huán)節(jié)的公眾參與機制?！秉S冬婭副教授指出。

曾經(jīng)以微博“巴松狼王”入選“全國十大公務(wù)人員微博”的北京市環(huán)保局巡視員、原環(huán)保局副局長杜少中對《中國新聞周刊》坦言，“每一次有關(guān)環(huán)境問題的討論、每一次‘環(huán)境危機，都毫無例外地提高了公眾的環(huán)境意識。問題是如何讓公眾參與不再是個別活動，而是一種普遍的經(jīng)常性機制?！?/p>

杜少中還表示，強調(diào)公眾參與不應(yīng)該限于表面現(xiàn)象，例如，在PM2.5事件上，“大家的認(rèn)識也不難統(tǒng)一，空氣質(zhì)量不是監(jiān)測出來的，而是污染減排治理出來的，還是要在減少燃煤、機動車尾氣、工地?fù)P塵和工業(yè)排放等方面繼續(xù)加大力度?！?/p>

作為公眾參與環(huán)保的重要形式，環(huán)保NGO組織目前在中國發(fā)展迅速，但馮永鋒認(rèn)為，NGO組織在具體案例上推動的變化是有的，但整體的環(huán)?，F(xiàn)狀并沒有因此改觀多少，因為參與的案例數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“所以我們機構(gòu)這兩年也是強調(diào)多參與案例。案例足夠多，才可能推動變化。如果沒有大量案例形成社會共識，指望推動政策變化，是不可能的?！?/p>

尋求法治和市場出路

“十二五”期間，我國節(jié)能減排和控制溫室氣體排放的目標(biāo)是，單位GDP能耗要降低16%，單位GDP二氧化碳排放要降低17%。

“國務(wù)院用這個指標(biāo)來考核各省，各省用來考核各市，市里再考核各縣。目前基本就是這個思路，沒有其他方法。過去說的綠色GDP，現(xiàn)在也停止了試點?！比~青對《中國新聞周刊》表示。

“本質(zhì)上我不贊同這樣的行政方法，真正的問責(zé)應(yīng)該是監(jiān)管為何不到位，法治為何不出手，老百姓的聲音為何得不到體現(xiàn)？”潘家華直接發(fā)問，“因為官員可以利用強勢的行政手段，可以暫時的、強行的將污染企業(yè)加以控制，甚至不惜改動統(tǒng)計數(shù)據(jù)來達(dá)到規(guī)定指標(biāo)。官員的烏紗帽受到威脅時就管一下，反之就不管，這種隨意性太強?！?/p>

在他看來，從長遠(yuǎn)看，目前的問責(zé)體系應(yīng)該向法治和市場的途徑轉(zhuǎn)變。在法治的原則下，一旦出現(xiàn)超標(biāo)或者事故，就通過法律途徑來關(guān)停和賠償，避免出現(xiàn)行政管制的隨意性和臨時性。“法治的主體不是政府，不是官員，而應(yīng)是社會。媒體可以監(jiān)督，不相干的非政府組織也可以作為訴訟主體?！?/p>

近年來，在環(huán)境污染案件中，一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案。2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽市公眾環(huán)境教育中心就一起環(huán)境污染案件提起公益訴訟并被立案和審理，被認(rèn)為是中國首起成功立案的環(huán)境公益訴訟。

讓馮永鋒和其他環(huán)保NGO感到欣慰的是，正在修訂中的《民事訴訟法修正案（草案）》中，將增加公益訴訟制度。

潘家華認(rèn)為，除了法治，市場機制也應(yīng)該發(fā)揮重要作用，按照市場規(guī)則，環(huán)境損害應(yīng)該在產(chǎn)品價格中得到體現(xiàn)。如果環(huán)境損害必須由污染者來負(fù)擔(dān)，排污者會算一筆賬，得不償失的話絕對不會去干。

“現(xiàn)在很大的問題在于，利潤歸入了企業(yè)，GDP和財政收入都?xì)w入政府，污染卻歸入老百姓，或者由下一任政府來承擔(dān)，這顯然是一種市場的不公正。如果將環(huán)境成本內(nèi)在化，由企業(yè)來承擔(dān)，就從根源上杜絕了污染企業(yè)在市場上不負(fù)責(zé)任的做法?！迸思胰A認(rèn)為。

他還指出，在一個健全的市場機制下，企業(yè)必須尋求自身的社會責(zé)任和環(huán)境責(zé)任，否則，它在市場上就沒有生存可能。而在現(xiàn)有的政府管制體系下，不管企業(yè)在環(huán)保問題上表現(xiàn)如何惡劣，政府都可能會因為GDP而包庇和縱容。

“在強勢政府和自上而下的體制下，市場和法律都靠邊站了，都被弱化了?！迸思胰A十分無奈地說。