徐曙娜，任超然，張 遠

（上海財經(jīng)大學 公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433）

一、引 言

城市化進程中有兩個較為重要的影響因素，一是城市本身的發(fā)展，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境和文化等；二是城市人口集中度，由非農(nóng)業(yè)人口比例詮釋。雖然目前中國財政支出規(guī)模的增加帶來了經(jīng)濟發(fā)展和城市成長，但財政支出的結(jié)構(gòu)也會影響城市化進程。財政支出結(jié)構(gòu)不合理可能會帶來城市過度發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等負面結(jié)果。

改革開放以來，從1978年到2010年我國的財政支出規(guī)模增長了近80倍。同時，我國的財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以下特點：第一，經(jīng)濟建設(shè)類支出的比重偏高。雖然改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)支出比重由1978年的63.6%下降到2006年的29.3%，但一般市場經(jīng)濟國家這一比重不超過20%。政府過多投資于建設(shè)部門，將干涉自由市場，擠壓公共產(chǎn)品的投入。第二，行政管理類支出比重逐年上升：從1978年的5%增長到2006年的18.3%，高出財政支出平均增長率4個百分點。第三，科學文教類支出和社會保障支出比重偏低：從1978年的11.4%上升到2006年的14%，增速遠低于行政管理支出。第四，社會保障支出比重增長最為迅速，由1978年的1.9%上升到2006年的14.2%，說明我國財政支出結(jié)構(gòu)正逐步轉(zhuǎn)向為保障型財政①。

隨著中國經(jīng)濟體制改革的進程，國民經(jīng)濟發(fā)展的重點已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟總量發(fā)展；推進城市化建設(shè)，提高全體人民的福利水平、改善民生也已經(jīng)成為財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點。所以在目前公共財政體制下，如何調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，促進城市化建設(shè)，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為重要議題。

二、文獻綜述及理論假說

在我國的城市化進程中，政府起著決定性作用。我國城市化的動力呈現(xiàn)多元化，但是政府仍然是推進城市化的主要動力（谷榮，2007）。地方政府財政能力對城市公共服務(wù)提供起到了決定性作用，進而影響了人口城市化進程。目前雙元財政體制下的地方財政能力的不足是城市化滯后和虛假城市化的原因（吳耀，2010）。劉慶和等（2004）考察了欠發(fā)達地區(qū)財政投入對城市化進程的影響，認為政府短期的“造城運動”難以快速推進城市化，應(yīng)該通過提供科教等公共產(chǎn)品從長期目標來推動城市化。另外，朱芬華（2007）從公共政策的角度分析了城市化進程中的政府定位、戶籍、就業(yè)和社會保障等政策問題。

既然我國的城市化進程由政府主導，那么財政支出如何影響城市化進程？Kelley（1976）考察了1961－1963年間收入在250到2250美元的國家，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口分布和財政支出之間存在著正向的相關(guān)關(guān)系。國內(nèi)關(guān)于財政支出與城市化關(guān)系的研究主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施方面，例如趙晶晶（2010）基于我國29個省市1986－2008年的面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)交通基礎(chǔ)建設(shè)對城市化率影響呈倒“U”特征。武力超（2010）通過城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)的構(gòu)建，發(fā)現(xiàn)沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施明顯優(yōu)于西部落后地區(qū)，這最終影響到該地區(qū)的城市化進程。對于其他財政支出項目，江克忠（2010）通過向量自回歸模型發(fā)現(xiàn)我國行政管理支出、城市化和經(jīng)濟增長之間存在穩(wěn)定的均衡關(guān)系，行政管理支出與城市化水平正相關(guān)。

綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)：對于財政支出和城市化的研究還相當不充分，并且以定性分析為主而較少定量分析；較少有文獻從財政支出結(jié)構(gòu)的角度來研究政府對城市化的推動作用；在城市化的衡量指標上，也多采用簡單的人口結(jié)構(gòu)指標，無法全面衡量城市化水平。所以，本文通過構(gòu)建一個綜合城市化水平指數(shù)，從財政支出結(jié)構(gòu)的角度來研究政府對城市化進程的影響，結(jié)論更為穩(wěn)健。

本為提出以下研究假設(shè)：第一，基本建設(shè)支出對城市化進程有正的影響?；窘ㄔO(shè)支出主要用來支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而最終影響到一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人才積累。第二，教科文衛(wèi)支出也對城市化有正的影響，一方面為城市化提供了必要的人力資本積累，另一方面提高了人們的福利水平。第三，維持性的行政支出對城市化有負的影響，此類支出過多會增加對市場的無效率干預(yù)，也擠出了其他支出。

三、計量模型與指標選取

（一）城市化水平指標

目前學界確定城市化指標及測度的方法主要是單一指標法和復(fù)合指標法。前者最常用城鎮(zhèn)人口或非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎貋肀硎荆m然簡潔明確，但沒有考慮到城市化進程的復(fù)雜持續(xù)性，所以本文選擇復(fù)合指標法。

衡量城市化水平復(fù)合指標體系的建立在指標選取上有較大的隨意性，存在著諸多爭論，我們根據(jù)已有文獻（如李振福，2003；趙喜倉，2004）主要考察人口、經(jīng)濟、生活、環(huán)境四個方面。

考慮到與本研究的契合性，本文沿用張悕悕（2010）所使用的方法。我們從其設(shè)置的指標體系中，根據(jù)研究目的和數(shù)據(jù)的可獲取性，選取了四個層次的子指標共18個。為克服復(fù)合指標體系設(shè)置的任意性，本文使用層次分析法（Saaty，1982）進行權(quán)重設(shè)置。首先將城市化水平指標分解為三個層次：目標層、中間層和子指標。然后采用steady標度法衡量子指標相對于中間層指標的重要程度，以函訪形式邀請40名有關(guān)專家、官員對各個層次指標特征按照其相對重要程度打分，對打分矩陣進行轉(zhuǎn)換處理后得到標準化的權(quán)重矩陣（權(quán)重體系通過了一致性檢驗，較為穩(wěn)?。?。表1對本文篩選出來的子指標的權(quán)重進行了等比例處理。

表1 城市化水平指標參數(shù)內(nèi)容及權(quán)重

本文收集復(fù)合指標體系所需各項數(shù)據(jù)②，標準化后我們采用半升梯形模糊隸屬度函數(shù)進行量化：

其中Iij為城市i的第j個指標的得分，取值為［0，1］。然后將所有消除量綱影響后的數(shù)據(jù)加權(quán)得到城市化水平指數(shù)

我們定北京2006年為基準定值100③，對其他數(shù)據(jù)同比例換算得到28④個省從1998年到2008年的城市化水平指標，如表2所示。

我們可以得出以下結(jié)論：首先，我們發(fā)現(xiàn)各省城市化水平發(fā)展并不均衡，且差距在逐漸增大。河南最低，上海最高。其中城市化水平排在前10的省份中，有9個是東部沿海省份，而后10名的省份中中部省份占了5個。東部地區(qū)從發(fā)展的絕對值和增長的相對值上都明顯優(yōu)于中西部地區(qū)，其中上海、北京、廣東等發(fā)達省市尤為突出。其次，西部地區(qū)的城市化水平從1998年位于中部之下，到超越中部的水平，再到2008年和中部已經(jīng)拉開了一段距離，說明西部地區(qū)城市化進程明顯加快與西部大開發(fā)戰(zhàn)略密不可分。最后，中部地區(qū)無論從絕對值還是增長速度來看都顯發(fā)展不足。

表2 1997－2008年中國28個省城市化水平指數(shù)（以2006年北京為基數(shù)100）

（二）模型設(shè)定

為考察財政支出結(jié)構(gòu)對城市化水平的影響，我們構(gòu)造了下面的模型：

下標i和t（t＝1998－2006年）分別代表第i省在第t年的數(shù)據(jù)。Yit代表城市化水平；Xj為財政支出變量，從X1到X13分別為地方財政決算支出中基本建設(shè)費、教育事業(yè)費、科學事業(yè)費、衛(wèi)生事業(yè)費、社會保障補助支出、行政管理費、企業(yè)挖潛改造費、科技三項費用、文體廣播事業(yè)費、撫恤和社會福利費、國防支出、公檢法司支出、城市維護建設(shè)費占地方財政總支出比例，是本文重點考察的變量；Zk為控制變量。另外，為了避免共線性本文控制了以下兩個變量：因為城市化是經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個現(xiàn)象，我們用人均GDP來衡量地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平；農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)城市化相對會慢，所以我們選取第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重來衡量當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，預(yù)期其符號為負。

本文數(shù)據(jù)來源于各年《中國財政統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》和《中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫》。但由于2006年我國政府收支分類改革后，財政統(tǒng)計口徑出現(xiàn)了較大變化，因此樣本期為1998年到2006年。

四、模型結(jié)果分析

在模型估計時豪斯曼檢驗支持了固定效應(yīng)的選擇，沃爾德檢驗結(jié)果強烈拒絕“組間同方差”的假設(shè)，另外模型通過Frees（1995）的自相關(guān)檢驗，不存在組間的截面相關(guān)，模型存在組間異方差和一階自相關(guān)。本文使用Driscoll，John C.和Aart C.Kraay（1998）提出的面板模型進行估計，能較好的解決異方差和相關(guān)性的問題。

其中模型（1）為混合回歸，模型（2）為固定效應(yīng)的回歸結(jié)果。考慮到直轄市的行政特殊性使其享受到一些政策傾斜，尤其體現(xiàn)在城市建設(shè)方面的財政補貼，我們在模型（3）中剔除了北京、上海、天津三個直轄市，參數(shù)的顯著性和符號與基準模型一致。在模型（4）和模型（5）中我們分別對東部和中西部進行回歸。模型結(jié)果分析如下：

表3 影響城市化水平的財政支出結(jié)構(gòu)固定效應(yīng)模型

續(xù)表

1.科學事業(yè)費支出對城市化進程有顯著的正影響。城市化進程的推進以及與之對應(yīng)的工業(yè)化速度的加快，將會刺激對科技創(chuàng)新的需求，包括新能源的發(fā)現(xiàn)、新科技的應(yīng)用、環(huán)境成本的下降等等。

Wong（1992）認為在知識經(jīng)濟時代，知識密集型服務(wù)和科學技術(shù)是城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展不可缺少的因素。這主要是因為城市能夠提供創(chuàng)新和知識擴散的條件和環(huán)境，而科學技術(shù)的創(chuàng)新可以提供城市發(fā)展必須的新能源和新科技，所以科技與城市化水平是正相關(guān)的。

2.教育事業(yè)費對城市化進程有顯著正的影響。首先，教育投入為城市的經(jīng)濟發(fā)展提供智力保證。綜合性大學、科研機構(gòu)密集的城市如北京、上海和廣州等地，擁有充分的高等人才儲備以及一流的科研成果，成為城市發(fā)展極強的動力。

其次，中國農(nóng)村近些年在經(jīng)濟上基本達到溫飽要求，然而在文化教育上的貧困問題仍然沒有得到根本的解決，初級教育資源匱乏且體制不完善。因此目前農(nóng)村教育經(jīng)費的增加對城市化進程仍舊有著很強的促進作用。農(nóng)村教育水平的提高必然使人的視野更寬闊，知識更豐富，自身追求更高，這就會促使農(nóng)村的年輕人不再局限于父輩的生活，而是進入城市尋求更大的發(fā)展機會。Sabot（1977）發(fā)現(xiàn)控制年齡等因素，受教育程度越高的人進城的可能性越大。同時，近些年政府加大了對農(nóng)民工子女教育問題的投資力度，以此來解決流動人口子女在城市上學的問題，這有助于化解城市化過程中的不穩(wěn)定因素。所以提高公共教育的投入，尤其是基礎(chǔ)教育，不但保障農(nóng)村子女能在城市受到良好的教育，也會吸引越來越多的農(nóng)村人口進入城市，推進我國的城市化進程。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出對城市化進程的影響有正的影響。公共財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入可以為城市帶來更多的公共資源，從公共綠地、公共交通再到城市基本設(shè)施，都可以直接的改善城市居住環(huán)境。同時，城市生活水平的提高、基本生活便捷度的提高和環(huán)境的優(yōu)化也會進一步吸引外來人口的遷入和投入資本。城市化就體現(xiàn)為城市的基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出與城市化進程顯著的正相關(guān)符合理論。

4.衛(wèi)生事業(yè)費對城市化進程有顯著的正的影響。我國的醫(yī)療衛(wèi)生財政投入不均勻主要表現(xiàn)為重城市，輕農(nóng)村；重醫(yī)療，輕公共衛(wèi)生。國家在醫(yī)療資源上的投資絕大多數(shù)集中于城市，存在嚴重的偏向。1998年全國衛(wèi)生總費用為3776億元，而占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口使用的份額不到25%，而且絕大部分由農(nóng)戶家庭支出。到2000年，城市醫(yī)療設(shè)施建設(shè)及城市醫(yī)療保險制度都已經(jīng)基本完成，城市醫(yī)療資源相對充裕。

絕大多數(shù)衛(wèi)生事業(yè)費被用于醫(yī)療機構(gòu)改造和設(shè)備購置、人員工資等對供方的補助，直接用于需方的補助很少。這意味著加大衛(wèi)生投入并不能使低收入群體直接從中受益，雖然從2000年起，農(nóng)村醫(yī)療保險制度和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施開始完善，但是城市里優(yōu)越的醫(yī)療衛(wèi)生條件仍然具有很大的吸引力。

5.社會保障補助支出對城市化進程影響為負。首先，基本養(yǎng)老保險基金很大程度上依賴于財政補助，而由于經(jīng)營狀況不佳以及統(tǒng)籌層次較低等原因，養(yǎng)老基金收支一度存在缺口，財政壓力巨大。同時老齡化問題也使得養(yǎng)老基金的負擔加重。

其次，雖然此項支出對于老年人的生活水平有明顯的提高作用，但是它的效益有極強的滯后性。由于我國養(yǎng)老保險基金仍處于初期階段，保險制度不夠完善，相反占據(jù)了財政支出的很大比例，減少了年輕人當前的可支配收入，所以暫時的對城市化進程的負作用是可以理解的。

再次，隨著國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險的逐步并軌，對下崗職工基本生活保障支出逐漸降低的同時，失業(yè)保險基金支出壓力也逐年加大。近十年，中國失業(yè)保險基金10年增長了近9倍。全國1.4億外出農(nóng)民工，只有11%左右參加了失業(yè)保險，瞄準率低造成的支出較少又進一步導致了中國失業(yè)保險基金的迅速增長。⑤這在很大程度上影響了這一保險基金的保障力度和促進城市化進程的作用。

另外，行政管理費用支出與城市化水平呈負相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)展水平與城市化水平呈正相關(guān)，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市化水平負相關(guān)，均符合預(yù)期。

根據(jù)本文模型，除上述財政支出項目外，其他財政支出項目對城市化進程無影響。可以分為幾類：第一類為保障型必要支出，如撫恤和社會福利支出，包括離退休費和撫恤、社會救濟、救災(zāi)等支出；又比如國防支出，對于人民生活水平無直接影響，是保障人民安全的保障型必要支出。第二類為具有行政性質(zhì)的維持性支出，如公檢法司支出，是用于維持政府部門運作和日常開銷；又如政策性補貼支出，為維持價格穩(wěn)定進行的基本農(nóng)副產(chǎn)品補貼。第三類為部分社會科教類和其他支出，此類支出對城市化也無影響，如科技三項費，文體、廣播等事業(yè)費，企業(yè)挖潛改造資金。

五、結(jié) 論

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)對城市化有增進效用的為科學事業(yè)、教育事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)和醫(yī)療衛(wèi)生支出。然而由于我國的社會保障制度起步較晚，社保基金管理有待加強，社會保障補助支出對于我國城市化進程反而在一定程度上起到了抑制作用。

最后我們?yōu)榧涌煳覈某鞘谢M程提供一些政策建議：第一，雖然我國的公共事業(yè)在近幾年內(nèi)有了長足的發(fā)展，但是財政投入仍然很低，尤其是科學和教育部門，教育財政投入始終不能達到占GDP的4%的指標。所以本文認為政府需要更重視這兩個部門的發(fā)展，推行更多相關(guān)政策和更多的財政資金，最終有效地提高我國的城市化水平。第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要控制好速度和質(zhì)量，一方面要加強對于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時也要防止“面子工程”、“形象工程”的出現(xiàn)。第三，對于目前的中國來說，社會保障體制還不夠完善，尤其是城市農(nóng)民工的醫(yī)療和社會保障問題未能有效解決，成為我國城市化進程中亟需解決的問題。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自于《中國財政統(tǒng)計年鑒》。

②中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫及1997－2008年《中國統(tǒng)計年鑒》。

③本指標只反映各省之間的相對差別，基準的選擇沒有實際意義。

④西藏、四川、重慶三省因為政策原因被剔除出去。

⑤數(shù)據(jù)來源：第一財經(jīng)日報，http：//www.yicai.com/news/2010/12/622719.html。

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