李海燕 謝小瓊 李蘭錚

摘 要：高等教育改革價值的高低取決于是否培養(yǎng)了大批有創(chuàng)新能力的高水平專業(yè)人才，其關(guān)鍵在于高教管理質(zhì)量的全面提升。本文從公共治理視角深入探討了我國高等教育管理改革的路徑——從管治走向善治，以全面質(zhì)量管理為核心，明確高教管理過程各相關(guān)主體的權(quán)力、責(zé)任，激發(fā)各主體的自覺性、主動性、參與性，扶持行業(yè)自律組織的發(fā)展，促進(jìn)辦學(xué)自主、形成辦學(xué)特色。

關(guān)鍵詞：高教質(zhì)量管理體制；管治；善治

綜觀我國高等教育發(fā)展歷程，從1953年由政務(wù)院頒布高等學(xué)校院系調(diào)整方案，到1961年公布的“高校60條”和1963年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的試行草案》，這些新中國高教管理的奠基性文件，明確了政府主要運用行政手段來分配稀缺資源或決定所有高校的利益。從此我國高校一直作為事業(yè)單位進(jìn)行管理，按照行政級別和行政編制來管理高校人員，高校內(nèi)、外部均是按行政思維、行政權(quán)威來治理，高校與政府形成了“政校同構(gòu)”。改革開放后首個教育立法就是《學(xué)位條例》，此后出臺了《高等教育法》等一系列政策法規(guī)，管理手段從統(tǒng)治開始轉(zhuǎn)向了依法管治，但沒有改變由上至下制定相應(yīng)的管理措施實行統(tǒng)一管理的基本特征。總體而言，管治式管理的積極意義在于使高教管理規(guī)范化、統(tǒng)一化，指導(dǎo)了各高校在學(xué)歷學(xué)位教育起步和恢復(fù)時有章可循、迅速走上運行正軌，也保障了最低的高教質(zhì)量。其消極意義隨我國改革開放和體制改革的深入而日益凸現(xiàn)，在“錢學(xué)森之問”下成為高教問題的焦點，如導(dǎo)致千校一面、萬人一面、惡性競爭，缺乏大學(xué)精神傳承，不追求社會公益，不關(guān)注優(yōu)秀人才的差異性，不能激發(fā)師生和學(xué)校的辦學(xué)主體性，不能促進(jìn)各校各點的特色化，不能培養(yǎng)杰出人才等。在公共治理視域下，我國社會改革日益深化，政府管治環(huán)境日益復(fù)雜，高等教育管治效益下降、質(zhì)量下滑，也導(dǎo)致相關(guān)各方責(zé)任推諉，政府、學(xué)校、社會間的矛盾日益突出?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》 （以下簡稱《綱要》）提出了以現(xiàn)代大學(xué)治理為核心的高等教育改革三項議題：第一項涉及大學(xué)與政府的關(guān)系；第二項涉及落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；第三項涉及完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。這在我國最高政策層面第一次提出要對我國高等教育現(xiàn)存的管治式治理制度進(jìn)行改革、完善和超越，但許多問題沒有現(xiàn)成答案，需要在理論和實踐中探索。

實際上，管治式的高等教育管理模式是與我國政府傳統(tǒng)的公共治理體制一脈相承的。改革開放后的經(jīng)濟體制改革帶來社會轉(zhuǎn)型，管治式行政管理已經(jīng)成為中國社會持續(xù)進(jìn)步的阻力，中國政府已經(jīng)在精簡機構(gòu)、簡政放權(quán)等前期改革基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步深化行政體制改革的新目標(biāo)——從“管治”到“善治”，積極構(gòu)建和諧社會?！巴?jīng)濟體制改革相比，我國社會事業(yè)改革相對滯后。教育要發(fā)展，根本靠改革?！盵1]教育已經(jīng)成為體制改革最后一塊堡壘，教育改革“要堅持改革創(chuàng)新精神”。作為教育領(lǐng)域最高層次的高教領(lǐng)域，更應(yīng)率先改革創(chuàng)新，以提高質(zhì)量為目標(biāo)，探索善治的理論指導(dǎo)，立足中國現(xiàn)狀，理性地選擇善治路徑，為整個教育管理體制改革樹立典范。

一、從管治到善治：公共治理路徑轉(zhuǎn)變

（一）從管治到善治的沿革

管治意為管轄統(tǒng)治。其核心是控制（control）。在西方近現(xiàn)代,“大社會小政府”的自由資本主義理想對政府效能并不重視。直至上世紀(jì)中后期，基于市場之手的缺陷和社會主義的政府主導(dǎo)社會管理模式以及凱恩斯主義的影響，西方開始日益強化政府職能，既關(guān)注政府等組織內(nèi)外關(guān)系協(xié)調(diào)又能提高管理效率、效益的新型“管治”(governance)理念被日益重視。全球化和向后福特主義轉(zhuǎn)型引起了西方國家治理的危機，同時面對戰(zhàn)爭、政治沖突等所造成的沖擊和凋敝，西方國家強化政府對社會動亂的控制等思想也大行其道，由此不得不尋求新的方式，如以企業(yè)管理精神改造政府等，以整合其管治能力、提高管治效益?？傮w而言，管治的特點是以政府為主，其目的是使不同利益得以調(diào)和并使公共事務(wù)可持續(xù)有效運行。20世紀(jì)末以來，許多國家出現(xiàn)了管治危機——社會日益復(fù)雜多變賦予政府更多的責(zé)任、期望和權(quán)力，導(dǎo)致政府膨脹、官僚突出、公共支出激增，但政府的社會管治能力并未提高，內(nèi)部官僚腐化增加，外部原有社會矛盾加深，公共治理效益反而下降。特別是一些國家因為政治角力導(dǎo)致政府權(quán)力過大、過度干預(yù)社會（如撒切爾政府、布什政府等），形成新的社會問題，有學(xué)者甚至提出“政府失敗論”。

20世紀(jì)90年代末，善治理論(good governance)應(yīng)運而出，21世紀(jì)初被世界銀行以及其他國際組織用于經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，后延伸至各公共治理領(lǐng)域，成為社會科學(xué)近年關(guān)注的熱點。該理論提出：“有效治理”不是“控制”，管理機制主要不依靠政府權(quán)威，而是個人或機構(gòu)之間的合作、協(xié)商。善治也不同于“善政”（良好的政府或統(tǒng)治），它是使公共利益最大化的社會管理過程，本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理，國家權(quán)力向社會回歸；其基礎(chǔ)就是健全和發(fā)達(dá)的公民社會；其核心是合作治理（coordination）[2]；其基本特征有五個：即合法性（legitimacy）、法治（rule of law）、透明性（transparency）、責(zé)任性（accountability）、回應(yīng)（responsiveness）；其基本表現(xiàn)也有五個：即有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。一個健康有為的政府不僅是精干、高效、服務(wù)、廉潔的政府，而且是民主、法治、透明、創(chuàng)新的政府。[3]

（二）善治的理論基礎(chǔ)和實踐指導(dǎo)

善治理論是民主政治進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果，其理論淵源則來自西方的和諧社會理念和社會民主主義理論、新公共管理與新公共服務(wù)理論。和諧社會理論以穩(wěn)定、協(xié)作和發(fā)展構(gòu)成了和諧社會的三部曲。社會民主主義理論強調(diào)公民權(quán)予以制度化，保障廣泛的政治分享和社會分享。新公共管理理論關(guān)注公共管理的效益和結(jié)果。新公共服務(wù)理論強調(diào)公民優(yōu)先，通過治理主體的多元化分散責(zé)任以提高公共服務(wù)質(zhì)量。善治理論綜合了這些理論的精華而發(fā)展起來，雖理論體系還不很成熟，但打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式（即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會），把有效管理看作是兩者的合作過程，成為新世紀(jì)公共治理改革的理論指導(dǎo)。

在具體善治之路的實踐對策上，理想話語情境理論和社群主義、參與式管理、全面質(zhì)量管理、分享式領(lǐng)導(dǎo)等當(dāng)代管理理論等，為社會治理改革提供了理論指導(dǎo)和操作借鑒。理想話語情境理論提出新市民社會通過對話式民主形成公共意見，以監(jiān)督國家權(quán)力并影響國際的公共政策，其對話式民主模式近年來被許多國家社會改革和解決國際紛爭實踐所借鑒。[4]社群主義，反對新自由主義把自我和個人當(dāng)作理解和分析社會政治現(xiàn)象和政治制度的基本變量，而是認(rèn)為個人及其自我最終是其所在的社群決定的，主張用公益政治學(xué)代替權(quán)利政治學(xué)，將整個人類的幸福（至善）融入自己信仰的體系。[5]上世紀(jì)末以來，一些當(dāng)代管理理論也針對當(dāng)前環(huán)境復(fù)雜、組織機構(gòu)多元，被管理者素質(zhì)明顯增強、民主意識提升和工作動機復(fù)雜化以及對領(lǐng)導(dǎo)依賴程度明顯下降，導(dǎo)致傳統(tǒng)從上到下的剛性管理失效等狀況，提出了下放領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)的新型管理理論，如替代領(lǐng)導(dǎo)理論、超級領(lǐng)導(dǎo)理論、共享領(lǐng)導(dǎo)理論、服務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)理論等，其基本觀點是：改變領(lǐng)導(dǎo)全能觀念，改變領(lǐng)導(dǎo)者、管理者與被領(lǐng)導(dǎo)者、被管理者的對立地位，激發(fā)員工參與全面管理，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)和管理的結(jié)果；領(lǐng)導(dǎo)者活動呈現(xiàn)簡約化趨勢，被領(lǐng)導(dǎo)者活動呈現(xiàn)自主化趨勢。[6]

概言之，善治的基本特點就是管理者和被管理者打破對立而對管理事務(wù)進(jìn)行合作管理，是一個上下互動的管理過程，主要通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，管理者與被管理者對話合作、分享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任，提高管理效益。

（三）中國公共治理從管治走向善治的必然

在中國，管治概念古來有之。中國的公共治理可以說是一種典型的“以我為主、由上而下、包起一切”的管治觀。對新中國而言，其公共治理可以說是從“統(tǒng)治”、“人治”、“專政”走向“管治”，以計劃管理為主體形成了強有力的管治機制，在保證社會相對穩(wěn)定的情況下全面推進(jìn)經(jīng)濟改革，取得了舉世矚目的成就。市場經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)變了原有的計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)，在國家管理體制內(nèi)的減政放權(quán)，在體制外的政企分開，從根本上動搖了政治經(jīng)濟高度一元化的傳統(tǒng)體制。隨著市場范圍的擴大和交易活動的復(fù)雜化，加之現(xiàn)代通訊和交通技術(shù)的普及，出現(xiàn)了組織規(guī)模愈來愈龐大、社會事務(wù)和信息爆炸性增長的趨勢，通過職能日益復(fù)雜的“全能”政府實現(xiàn)社會管治的期望已然失效。政府管了許多不該管、管不了也管不好的事情，導(dǎo)致機構(gòu)膨脹、管理成本上升。而隨著以現(xiàn)代民主理念和價值為核心內(nèi)容的社會主義新穎政治文化開始形成，以強制性管治為主要類型的中國在新世紀(jì)開始出現(xiàn)了管治危機，包括管治“弱化”（其內(nèi)部效應(yīng)表現(xiàn)為管治權(quán)力私有化與公共領(lǐng)域內(nèi)腐敗行為泛化，其外部效應(yīng)表現(xiàn)為社會行為暴力化與有組織犯罪活動泛濫），權(quán)力制衡缺失，管治目標(biāo)與行為蛻變，收入與服務(wù)斷裂（在蘊含收益的領(lǐng)域，如城市建設(shè)、特許權(quán)審批，存在著管治過度和管治營利化——表現(xiàn)為政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化；在需要承擔(dān)成本的領(lǐng)域，如社會福利保障、教育、公共衛(wèi)生，存在著服務(wù)缺失——表現(xiàn)為職責(zé)推諉、能力低下）等。這表明，政府利益高于社會利益的管治理念、等級化與集權(quán)型的管治機制不能及時、有效響應(yīng)和解決各種社會危機，當(dāng)代中國的人口困境、環(huán)境與生態(tài)困境、資源困境等就是這種機制催生的結(jié)果。[7]

改革開放以來，我國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，社會經(jīng)濟的發(fā)展正強勁地推動著現(xiàn)實政治的進(jìn)步，現(xiàn)實政治的進(jìn)步又不斷地增強著人們的民主意識、權(quán)利意識和法治意識。實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家作為國家政治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)正式寫進(jìn)憲法，在地方民主治理方面的有益探索，這些改革開放的成果既是中國人民自己的創(chuàng)造，也體現(xiàn)了人類社會普遍的公共治理變革路徑——善治。可見，在經(jīng)濟全球化、政治民主化和文化多樣化的今天，善治已經(jīng)成為人類公共治理發(fā)展的理想目標(biāo)。

當(dāng)前中國公共治理改革的關(guān)鍵取決于政府與社會關(guān)系的合理化、科學(xué)化，取決于政府社會管理體制的根本性變革，其變革路徑就是從管治走向善治。善治是一種“多元并存、自由開放、平等競爭、由下而上決策和自負(fù)成敗后果”的治理觀，需要摒棄過去通過嚴(yán)密控制以達(dá)成社會靜態(tài)穩(wěn)定的剛性手段，必須明確社會多元共治主體的合法性和責(zé)任感，從全能政府到有限政府，從政府與公民、社會對立到形成公共治理共同體，促進(jìn)民主和法制、建設(shè)和諧社會便是我國善治變革的具體舉措。但中國與西方的進(jìn)路不同，相對于國家、政府，獨立的公民社會或民間力量一直沒有成長的意識和空間。[8]因而，我國在公共治理改革中必須通過政府的理性引導(dǎo)和主動“國退民進(jìn)”，促進(jìn)公民和社會力量參與社會治理，全面提高公共治理質(zhì)量，減少治理成本，促進(jìn)社會民主，達(dá)成社會動態(tài)和諧，追求社會進(jìn)步。

二、高等教育管理改革的善治路徑選擇

中國高等教育管理，也如其他公共治理領(lǐng)域一樣，改革開放早期的管治性模式在穩(wěn)步恢復(fù)和發(fā)展學(xué)歷學(xué)位教育、擴大大學(xué)規(guī)模方面起到了積極的作用。隨著社會的復(fù)雜化、資源整合的全球化、價值的多元化、政治的民主化、高校類型的多樣化、從業(yè)人員的素質(zhì)化，單一管治性模式開始出現(xiàn)管治失靈狀況：管治“弱化”（如管理機構(gòu)和高校腐敗行為增加），權(quán)力制衡缺失（社會對高等教育管理機構(gòu)和高校的信任下降），管治目標(biāo)與行為蛻變（如質(zhì)量評估目標(biāo)與造假迎評、關(guān)系迎評等行為），管治過度（如政府權(quán)力部門化、審批方式復(fù)雜化、辦學(xué)機構(gòu)行政化、辦學(xué)過程統(tǒng)一化等），服務(wù)缺失（如職責(zé)推諉、效能低下），管理成本大增，管理效益下降，人才質(zhì)量堪憂等。高等教育管理改革必須因應(yīng)政府管理體制改革的趨勢，從管治走向善治，并在具體改革過程中，主動探索善治的可行之路。

高等教育管理的對象——大學(xué)及其師生員工，本身就是社會的精英，代表整個社會最有知識、最有思想、最有自主管理能力的人才金字塔尖群體，是最有條件實施善治的領(lǐng)域。在高教管理領(lǐng)域全面激發(fā)高教管理者與被管理者的主體性、責(zé)任性，提高質(zhì)量和效益，減少管理矛盾，達(dá)至和諧善治，是當(dāng)前高教管理改革的必由之路。

（一）共融化：轉(zhuǎn)變觀念，提倡全面長效質(zhì)量管理

高教管理改革不僅是限于政府高等教育管理部門的改革，而是高教事務(wù)有關(guān)各個主體和人員、各個管理環(huán)節(jié)、各個管理因素的共融化改革。為此，必須轉(zhuǎn)變舊有的管治觀念，樹立善治觀念。

1. 公益觀。即高教管理是在高教領(lǐng)域使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。高教管理是公共教育領(lǐng)域的管理，必須把激發(fā)人的潛能、促進(jìn)社會公平與和諧進(jìn)步的人類終極價值融入其核心的管理價值和終極目的。

2. 質(zhì)量觀。即高教管理是提高高教管理質(zhì)量、促進(jìn)高校培養(yǎng)質(zhì)量全面提升的管理活動，把提高質(zhì)量融入全員管理、全面管理、全程管理的具體過程。基于全面質(zhì)量管理的要求，對高教管理部門而言，質(zhì)量指管理質(zhì)量。對培養(yǎng)單位而言，既有涵蓋整個管理過程、培養(yǎng)過程的管理質(zhì)量，更有人才培養(yǎng)質(zhì)量和師資質(zhì)量。而人才培養(yǎng)質(zhì)量還包括學(xué)術(shù)質(zhì)量和社會需要服務(wù)質(zhì)量，不同學(xué)科專業(yè)、不同層次的人才質(zhì)量也在知能結(jié)構(gòu)、實踐能力、創(chuàng)新能力等方面有不同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；師資質(zhì)量也包括學(xué)術(shù)質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量。

3. 合作觀。即高教管理者和被管理者打破對立，把合作融入管理事務(wù)各個方面。高教管理實施善治的基礎(chǔ)有賴于管理者——高等教育管理部門與被管理者——大學(xué)、教職員工、學(xué)生等，確立合法的、明確的、良好的合作關(guān)系。在政府層面，就是高等教育管理部門主動下放權(quán)力，主動提供保障和服務(wù)，拓展民主對話途徑，積極與辦學(xué)機構(gòu)、師生員工以及公民社會形成一種新穎合作關(guān)系，共同促進(jìn)高等教育質(zhì)量提升和社會進(jìn)步。在辦學(xué)機構(gòu)層面，既要積極與高教管理部門合作管理，更要整合學(xué)校各部門和學(xué)院、系所、教師、學(xué)生進(jìn)行合作管理，也要整合其他相關(guān)學(xué)校、社會相關(guān)行業(yè)組織等形成社群合作管理，消除對立和責(zé)任推諉，分享權(quán)力、多元共治、共擔(dān)責(zé)任，提高管理效益。

（二）簡約化：抓住關(guān)鍵，實現(xiàn)有限目標(biāo)

中國高等教育管理存在諸多問題，其原因也是多元的：既有國家層面的，也有學(xué)校層面的，還有社會層面的；既有歷史的，也有現(xiàn)實的，更有發(fā)展的；既有教育領(lǐng)域的，也有政治、經(jīng)濟領(lǐng)域的，還有文化領(lǐng)域的……實踐表明，所有改革不是一蹴而就的，不能期望通過一次改革解決所有問題。高教管理部門必須拋棄全能管理角色，實行簡約化管理，抓住關(guān)鍵點，制訂有限目標(biāo)，促進(jìn)高教管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化。

1. 長期目標(biāo)。高教管理改革應(yīng)以改善高教管理質(zhì)量、提高高校辦學(xué)質(zhì)量、促進(jìn)杰出人才培養(yǎng)為核心目標(biāo)，以促進(jìn)社會進(jìn)步為長遠(yuǎn)目標(biāo)。

2. 中期目標(biāo)。高教管理改革應(yīng)以催生自主型、創(chuàng)新型、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代大學(xué)制度為中心，以政府指導(dǎo)和監(jiān)督各高校構(gòu)建各自獨具特色的大學(xué)章程及大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與運行機制為突破點，以大力扶持高校成立統(tǒng)一的或分級分類的第三方社會自治組織為切入點，建立以行業(yè)自律為主的社會性高教管理和監(jiān)督機制，整合其他關(guān)注高教發(fā)展的社會組織的功能，促進(jìn)高教多元共治機制的良性生成。

3. 近期目標(biāo)。高教管理改革是政治體制改革的重要組成部分，也是高教改革的核心和基礎(chǔ)部分，應(yīng)以黨和政府為主導(dǎo)，主動下放權(quán)力，明確黨、政和師生及相關(guān)社會組織等主體參與高教改革決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等的途徑和程序，通過修訂責(zé)權(quán)明確、運作程序清晰的高等教育法規(guī)等，保證各相關(guān)主體管理權(quán)利以及“國退民進(jìn)”進(jìn)程的合理性、合法性。

（三）校本化：推進(jìn)主體下沉，激發(fā)高校創(chuàng)特色

從歐美發(fā)達(dá)國家高等教育發(fā)展的歷史和特點看，無論德國模式、英國模式還是美國模式，其專業(yè)化的制度和多元化的管理體系都是基于各高校內(nèi)部行之有效的教育管理機制。中世紀(jì)就建立起來的大學(xué)遠(yuǎn)先于資產(chǎn)階級政府存在，歐美近千年的大學(xué)自治傳統(tǒng)使得其高等教育更多依賴于學(xué)校自身承擔(dān)的相關(guān)管理、協(xié)調(diào)功能。上世紀(jì)后期發(fā)展起來的校本管理理論進(jìn)一步為學(xué)校的主體管理奠定了理論基礎(chǔ)，并把自主管理延伸到中小學(xué)。即使實行教育中央集權(quán)管理體制的法國，基于民主自由的政治理念也一直保有大學(xué)內(nèi)部自治的傳統(tǒng)，1968年《高等教育方向指導(dǎo)法》更明確大學(xué)“自主自治、民主參與”的基本原則，2007年進(jìn)一步出臺《大學(xué)自治法》，強化大學(xué)的自治權(quán)責(zé)。大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由被普遍認(rèn)為是大學(xué)精神的核心和發(fā)達(dá)國家保持創(chuàng)新型杰出人才培養(yǎng)優(yōu)勢的基礎(chǔ)，也是歐美各高?？梢孕纬勺约旱奶厣蛢?yōu)勢、在國際教育市場保持持續(xù)競爭力的關(guān)鍵。

我國現(xiàn)代高等教育發(fā)展僅為100余年的歷史，解放后統(tǒng)治—管治式的高教管理模式使各高校更習(xí)慣依賴于教育政策和教育行政部門的統(tǒng)一管理，此后統(tǒng)一化的、教育行政部門主導(dǎo)的高校評估機制進(jìn)一步強化了高校的被管理角色和趨同化的學(xué)校辦學(xué)模式，造成千人一面的中國大學(xué)現(xiàn)狀。當(dāng)前中國教育體制改革的重心是確立各級各類學(xué)校的辦學(xué)主體地位，作為在人才金字塔塔尖的高等教育，更應(yīng)成為賦予學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)責(zé)的首要領(lǐng)域。

1. 確立高校辦學(xué)主體地位。變高校的被管理角色為管理主體的角色，依法賦予其明確的辦學(xué)自主權(quán)，同時也明確其辦學(xué)的責(zé)任和義務(wù)，敦促高校根據(jù)自身發(fā)展定位和特點建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機制，以學(xué)校為本，使大學(xué)治理更具針對性、實效性和及時反應(yīng)性。

2. 構(gòu)建高校全面質(zhì)量管理機制。大學(xué)治理改革的核心是提高治理質(zhì)量和效益，既包括學(xué)校整體的教育質(zhì)量、教師質(zhì)量及其教學(xué)質(zhì)量、生源質(zhì)量及其學(xué)習(xí)質(zhì)量，還包括投資質(zhì)量及管理質(zhì)量等。從專業(yè)設(shè)置和調(diào)整、入學(xué)招生、課堂教學(xué)、師資建設(shè)、教學(xué)科研實踐、畢業(yè)考核到大學(xué)生就業(yè)、用人單位使用、畢業(yè)生信息反饋，必須形成銜接一致的管理機制、運行機制和評估監(jiān)督機制。

3. 培育高校健康的全員治理制度文化。所有的高教改革必須通過高校中的師生員工參與、認(rèn)同、貫徹實施才可能取得成功，這必須確立師生員工的主體地位，特別是以教授為核心的教師團體的主體地位，制定保障全員民主參與治理的制度和途徑，使學(xué)校、院系和師生員工個人等都具有明確的治理意識和治理權(quán)責(zé)。

4. 激發(fā)高校自主創(chuàng)新特色發(fā)展。管理主體地位的確立使高校、院系和專業(yè)對自我生存與發(fā)展具有更大責(zé)任，激發(fā)其確定更明確和適當(dāng)?shù)陌l(fā)展目標(biāo)，確保具備實現(xiàn)目標(biāo)的人、財、物等條件的有效整合，促使其自我定位、自我調(diào)適、自我約束，不斷激發(fā)創(chuàng)新、形成特色、提高人才培養(yǎng)競爭力，促進(jìn)高校的差異化、多樣化發(fā)展。

（四）社群化：建立行業(yè)自律機構(gòu)，審慎開放社會評估

隨著市民社會的發(fā)展，社會參與公共治理是必然的趨勢。綜觀高教管理領(lǐng)域，美國高教管理主體主要是由民間評估組織、高等學(xué)校、聯(lián)邦政府和州政府構(gòu)成，這種以認(rèn)證組織的市場調(diào)節(jié)和學(xué)校的自律管理為主，學(xué)術(shù)權(quán)威、政府指導(dǎo)為輔，各有側(cè)重、相互銜接的高教管理機制,是美國高等教育發(fā)展過程中的一大特色,也為新世紀(jì)以來波洛尼亞進(jìn)程下的歐洲和日本等國家所仿效。世界發(fā)達(dá)國家均十分重視民間教育認(rèn)證評估組織的積極作用。我國并無英美的地方分權(quán)制度，也無西方大學(xué)的自治傳統(tǒng)，西方以市場導(dǎo)向為主的高教管理體系并不完全適合我國的背景和實際，但其成熟的經(jīng)驗和有效激發(fā)各相關(guān)主體的做法值得我們借鑒。

從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，非官方認(rèn)證評估組織首先是行業(yè)自律性的民間組織，由相關(guān)學(xué)校或?qū)I(yè)以及社會相關(guān)用人行業(yè)作為集體成員平等對話協(xié)議組成，逐漸確定和不斷完善認(rèn)證評估指標(biāo)體系，并確立起以各高校自評為基礎(chǔ)，以高校、專業(yè)自定發(fā)展目標(biāo)、特色和實現(xiàn)該目標(biāo)的過程、結(jié)果為核心的評估重點、以同行評估為主要形式的認(rèn)證評估模式，既保障了行業(yè)、專業(yè)自主自治，形成學(xué)術(shù)型、專業(yè)型等不同類型不同層次不同專業(yè)人才培養(yǎng)評估的不同特色，保證了該行業(yè)、該專業(yè)人才培養(yǎng)的質(zhì)量水準(zhǔn)，也激發(fā)了高等院校的競爭能力、創(chuàng)新能力以及社會參與能力。這既限制了高校過度自由發(fā)展標(biāo)新立異帶來的人才質(zhì)量的參差不齊和不可比性問題，也減少了高校與政府之間的直接對立和互相推卸責(zé)任的狀況。為了提高各評估機構(gòu)的評估質(zhì)量，逐漸地發(fā)展出對評估機構(gòu)本身資質(zhì)的元評估，包括政府評估和社會評估，形成相互制衡的格局。后來隨著社會公眾需要了解更多高校發(fā)展信息，報刊雜志和學(xué)術(shù)機構(gòu)等才發(fā)展其自己的評估機制。這一發(fā)展歷程體現(xiàn)了社群主義的基本特點。

我國目前業(yè)已出現(xiàn)的高校評估機構(gòu)多為社會團體和學(xué)術(shù)團體自行發(fā)展起來，因其本身評估不夠科學(xué)、信息不夠完整，而且在一個誠信不足的社會現(xiàn)實中出現(xiàn)了這樣那樣的問題，難以獲得社會認(rèn)同和政府承認(rèn)，但已引起社會的廣泛重視，已是不爭的事實。理性構(gòu)建我國多元共治的高教管理機制是善治的要求。

1. 以引導(dǎo)建立行業(yè)自律機構(gòu)入手審慎開放社會評估是近期高等教育社會善治的抓手。我國高等教育的認(rèn)證、評估、管理、監(jiān)督等工作完全由政府部門管理的管治模式已不能適應(yīng)當(dāng)前高等教育發(fā)展的需要，而全面放給學(xué)校也會出現(xiàn)一放就亂的現(xiàn)實問題。所以應(yīng)該有步驟地引導(dǎo)成立以各類學(xué)校為主形成行業(yè)自主的管理和評估監(jiān)督組織，設(shè)立專項啟動資金鼓勵高校和相關(guān)專業(yè)、行業(yè)協(xié)會成立行業(yè)自治組織，規(guī)范其組織規(guī)程、運行和評估程序，鼓勵其開展常規(guī)化的形成性評估，注重反饋意見對各學(xué)校高等教育各環(huán)節(jié)的改進(jìn)作用。

2. 建立學(xué)校、社會、政府三元共治的高等教育管理機制是高教善治的追求，也是世界高等教育發(fā)展的必然趨勢。我國必須因應(yīng)這一趨勢，積極引導(dǎo)和審慎推進(jìn)學(xué)校、社會、政府三元組合機制的良性發(fā)展。首先，政府制訂對高教社會評估機構(gòu)的準(zhǔn)入條件和認(rèn)證程序，通過組織專家對這些行業(yè)評估組織進(jìn)行常規(guī)化的評估和認(rèn)可，承認(rèn)那些合法的、公平的、科學(xué)的評估組織的資格，并充分利用其認(rèn)證的結(jié)果。其次，扶持各評估機構(gòu)成員組成對評估機構(gòu)進(jìn)行評估的權(quán)威元評估組織。再次，對不合法不公平不科學(xué)的評估組織公開而明確地要求整改或予以取締。

（五）本土化與國際化：立足國情、兼顧現(xiàn)狀與適度超前

綜觀高等教育管理領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國家基于歷史悠久的大學(xué)自治傳統(tǒng)和資產(chǎn)階級民主自由觀念，逐漸形成了官方與非官方機構(gòu)積極參與的、多元共治的高教治理機制。隨著后現(xiàn)代化社會的發(fā)展和全球化的進(jìn)程，各國高教管理機構(gòu)和各高校均加強了國際協(xié)作，促進(jìn)了高等教育質(zhì)量保障監(jiān)督體系的國際融通性，以進(jìn)一步提升該國在高等教育國際市場的吸引力和競爭力。我國高等教育發(fā)展歷史短，文化傳統(tǒng)和政治體制不同，西方以市場導(dǎo)向為主的高教治理機制并不完全適合我國當(dāng)前的背景和實際，不可照搬以學(xué)校和社會為主的西方模式，但其成熟的經(jīng)驗值得我們借鑒。

1. 立足國情，以政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)強制性管治為引導(dǎo)性管治。一則通過制訂法規(guī)、政策，構(gòu)建法制化的治理環(huán)境，提供信息（如國內(nèi)外的社會發(fā)展信息、人才需求信息、人才培養(yǎng)信息等等）、專業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、資金保障以及發(fā)展規(guī)劃等間接手段，引導(dǎo)高等教育的良性發(fā)展，把管理角色限定于宏觀決策者、協(xié)調(diào)者、激勵者、規(guī)則制訂者，把“運動員”、 “裁判員”的角色主動還給高校和社會。二則確立高校在治理中的主體地位，明確學(xué)校自主管理的內(nèi)容范疇、自治機構(gòu)的設(shè)置及其運行程序，避免一放就亂，但對自主管理的具體形式、途徑、方法、具體質(zhì)量指標(biāo)等放開。

2. 兼顧現(xiàn)實，健全高教治理的政策和法規(guī)，既規(guī)范政府的高教治理權(quán)責(zé)和程序，也為大學(xué)提供自治的法律保障和應(yīng)遵循的規(guī)范，更鼓勵和保障企事業(yè)單位等社會組織參與高教治理的機會和途徑。

3. 適度超前，積極引導(dǎo)教育的國際化，作為改善高教質(zhì)量管理融通性的手段。

（1）在政府層面，必須加強與國際組織的合作，積極參與聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合發(fā)展組織等國際組織相關(guān)活動，主動進(jìn)入國際高等教育治理機制的構(gòu)建中，既體現(xiàn)高等教育大國的地位，也提高中國高等教育進(jìn)入國際市場的影響力。

（2）在學(xué)校層面，除了更廣泛地開展國際學(xué)術(shù)交流與合作吸引國際優(yōu)秀人才和拓展國際生源外，還應(yīng)積極引進(jìn)國外優(yōu)秀高校內(nèi)部管理機制，不斷總結(jié)改進(jìn)提高推廣；同時，在一些合作項目或優(yōu)勢專業(yè)上積極爭取國際認(rèn)證，并主動借鑒國際先進(jìn)的大學(xué)評估機制和指標(biāo)構(gòu)建相互融通的大學(xué)質(zhì)量保障監(jiān)督體系，既能促進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化、科學(xué)化，又可通過國際教育認(rèn)證形成學(xué)校的強大品牌優(yōu)勢，增強學(xué)校的國際競爭能力，促進(jìn)特色化多樣化發(fā)展，進(jìn)而提升我國高等教育的整體水平。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）