傅才武

摘要：與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“自然生長(zhǎng)”道路不同，當(dāng)代中國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)必須走一條改革轉(zhuǎn)型道路。建國(guó)之初確立的國(guó)家文化事業(yè)體系，是現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的組織基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，作為不同歷史階段和社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)物，傳統(tǒng)文化事業(yè)體系與現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系代表了不同時(shí)代的政治理念和管理方式。存在著從理論基礎(chǔ)到功能結(jié)構(gòu)上的諸多差異。當(dāng)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)本質(zhì)上是一種基于傳統(tǒng)文化事業(yè)體系但又必須超越傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。是一種基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的公共文化發(fā)展模式的重構(gòu)，絕非對(duì)傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的“小修小補(bǔ)”或功能升級(jí)。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù)體系；文化事業(yè)；文化體制改革

中圖分類號(hào)：G12

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X(2012)01-0134-07

黨的十七屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，提出了深化文化體制改革、建立健全國(guó)家公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略部署。明確了“大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，保障人民基本文化權(quán)益”、“完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的公共文化服務(wù)體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，深入研究我國(guó)文化體制改革的重大理論問題以服務(wù)于國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)．成為我國(guó)學(xué)界的理論自覺。

在理論源流上，近年來我國(guó)公共文化服務(wù)理論的興起與西方1980年代以來的“新公共管理”、“政府再造”及后來的“新公共服務(wù)”運(yùn)動(dòng)關(guān)系密切。新公共管理強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)利，滿足公民基本需求，強(qiáng)調(diào)使用公共權(quán)力或公共資源提供公共服務(wù)。強(qiáng)調(diào)公民對(duì)公共服務(wù)過程的參與等理念．對(duì)正處于文化體制改革過程中的中國(guó)文化管理領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻的影響。值得注意的是，盡管我國(guó)學(xué)界對(duì)公共文化服務(wù)體系的基本概念、運(yùn)作機(jī)制、財(cái)政投入方式等進(jìn)行了較為深入的研究，但對(duì)于從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系過渡到現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的路徑與策略的研究還比較缺乏。本文擬通過討論傳統(tǒng)文化事業(yè)模式與現(xiàn)代公共文化發(fā)展模式之間的區(qū)別．研究當(dāng)代中國(guó)從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系向現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系過渡的理論模型與實(shí)現(xiàn)路徑問題，以重構(gòu)當(dāng)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

一、當(dāng)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的“路徑依賴”：以傳統(tǒng)文化事業(yè)單位為基干的建設(shè)道路

從中外比較的角度看，21世紀(jì)初期中國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)作為中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)和文化體制改革的一部分，與西方社會(huì)的“自然生長(zhǎng)”道路不同，不是新建一種現(xiàn)代公共文化生產(chǎn)與分配體系，而是一種基于1950年代以來確立的傳統(tǒng)文化事業(yè)單位體制的“改建”，當(dāng)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的過程本質(zhì)上體現(xiàn)為中國(guó)政府對(duì)傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的改革轉(zhuǎn)型。

中國(guó)從1950年代初期開始。即建立了一個(gè)包括文化藝術(shù)行業(yè)、廣播電視電影行業(yè)、新聞出版行業(yè)和文物博物館行業(yè)在內(nèi)的國(guó)家公共文化生產(chǎn)與分配體系。1950年代，在整體強(qiáng)制性社會(huì)制度變遷中，中央政府借助于高度組織化的“單位制度”實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)文化資源的組織和功能整合。大量的民間藝人、社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入到國(guó)有體制內(nèi)。逐步形成了一個(gè)龐大的文化事業(yè)體系。

對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政府而言，不論是按照憲政性決策原則還是按照行政性決策原則，建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系都無法繞過建國(guó)60多年來形成的這個(gè)龐大的文化事業(yè)體系而“重搭爐灶”。對(duì)于決策者來說，建國(guó)60多年來業(yè)已形成的龐大的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為社會(huì)主義文化體系的核心組成部分，一直承擔(dān)并且仍將承擔(dān)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)建設(shè)與公共文化供給的雙重任務(wù)。承認(rèn)文化事業(yè)單位的歷史性貢獻(xiàn)并保持其功能的正常發(fā)揮，符合憲政性決策原則的要求。同時(shí)，對(duì)于文化行業(yè)而言．由于所屬基層文化事業(yè)單位所具有的“文化陣地”功能以及現(xiàn)行單位體制下的“不許死亡”制度，將行業(yè)所屬公益性文化事業(yè)機(jī)構(gòu)納入到公共文化服務(wù)體系之中，是減小文化體制改革阻力、加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程的必然選擇，符合行政性決策原則和我國(guó)增量改革的基本方向。

因此．2007年6月16日，中央政治局召開專門會(huì)議，專題研究加強(qiáng)國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)問題．會(huì)議強(qiáng)調(diào)要按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展均衡、運(yùn)行有效、惠及全民的原則，以政府為主導(dǎo)，以公益性文化單位為骨干，鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與，努力建設(shè)以公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐與運(yùn)行評(píng)估為基本框架的覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系。2007年8月，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》明確規(guī)定，以廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋建設(shè)五個(gè)重點(diǎn)文化工程保障公民讀書看報(bào)、聽廣播、看電視、看電影、進(jìn)行公共文化鑒賞、參加大眾文化活動(dòng)等基本文化權(quán)益。而這五個(gè)重點(diǎn)文化工程建設(shè)主要依靠文化藝術(shù)、廣播電視、新聞出版、文物博物館系統(tǒng)的公益性文化單位，基本策略是推進(jìn)黨報(bào)黨刊、廣播電視臺(tái)、圖書館、博物館、文化館、文化站等公益性文化單位的改革．提高公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給能力。顯然，在我國(guó)最高決策中已明確指出．原已建立的公益性文化單位(事業(yè)機(jī)構(gòu))是建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的初始條件。對(duì)于具體建設(shè)者來說，傳統(tǒng)文化事業(yè)單位及由這些文化事業(yè)單位組成的文化行業(yè)體系，是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的組織基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，任何改革者都無法繞過或超越．這就決定了當(dāng)代中國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)必須走一條基于現(xiàn)存文化事業(yè)體制的改革轉(zhuǎn)型道路。

二、公共文化服務(wù)體系與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的差異性：公共文化服務(wù)體系建設(shè)并非傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的“功能升級(jí)”

盡管當(dāng)代公共文化服務(wù)建設(shè)不能離開傳統(tǒng)的文化事業(yè)體系，但作為不同歷史階段和社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)物，傳統(tǒng)文化事業(yè)體系與現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系代表了不同時(shí)代的政治理念和管理方式，存在著從基本理念到功能結(jié)構(gòu)上的諸多差異。

“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的‘文化事業(yè)到‘公益性文化事業(yè)．再到‘公共文化服務(wù)體系，不僅僅是表述上的變化，更重要的是，每一種新的表述，都意味著人們認(rèn)識(shí)水平上的一次新的飛躍。”

(一)傳統(tǒng)文化事業(yè)體系與現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系之間的功能性差異

與作為社會(huì)文化動(dòng)員體系的傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的功能目標(biāo)不同，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系是一種以保障公民基本文化權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)的功能體系。盡管公共文化服務(wù)也不能完全離開國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)目標(biāo)，但卻不具有傳統(tǒng)文化事業(yè)體制的“議程強(qiáng)制”和“形式強(qiáng)制”功能。相反，公共文化服務(wù)體系建設(shè)的功能目標(biāo)是要在滿足人民群眾公共文化需求的過程中實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)的“柔性滲透”，要遵循一種基于文化內(nèi)容的價(jià)值引導(dǎo)原則。在技術(shù)路徑上，要以尊重人民群眾的多樣性文化需求為出發(fā)點(diǎn)。通過引導(dǎo)而不是管制的方式影響大眾文化的發(fā)展方向。

與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系“以生產(chǎn)為中心”的管理體制不同，公共文化服務(wù)體系是一種“以需求為中

素質(zhì)結(jié)構(gòu)與從業(yè)能力。

(4)調(diào)整基層公益性文化單位目標(biāo)結(jié)構(gòu)，大力拓展面向社會(huì)的外向發(fā)展能力。

2．深化宏觀層次的管理結(jié)構(gòu)改革

基于公共文化服務(wù)的特征，我們認(rèn)為，深化宏觀層次的管理結(jié)構(gòu)改革的基本方向是：以分散化決策模式代替一體化集中決策模式。

對(duì)于公共管理者來說，社會(huì)公共文化需求的多樣性使公共政策目標(biāo)難以確定。社會(huì)公共文化需求的復(fù)雜性和變動(dòng)性使公共文化政策制訂者始終面臨挑戰(zhàn)?！按_立文化需求的意義邊界以及計(jì)算整體性的文化需求總量非常困難。這不僅牽涉到技術(shù)層面的統(tǒng)計(jì)口徑差異，而更在于框定人的文化需求結(jié)構(gòu)和文化需求方式會(huì)引申出一系列極其糾纏的文化人類學(xué)基本問題，并且因文化概念的言說立場(chǎng)不同以及語用實(shí)踐中的語義緊張而難以抵達(dá)量化的計(jì)算通道?！盄因此，在公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┮惑w化集中化的管理決策模式，存在技術(shù)上的嚴(yán)重障礙?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)必須建立分散化的管理決策模式，即：在明確政府主體責(zé)任的條件下，確立公共文化產(chǎn)品的供給者、生產(chǎn)者與消費(fèi)者均參加公共文化生產(chǎn)與分配全過程的制度通道，建立起聯(lián)系政府、公益性文化單位、社會(huì)非營(yíng)利文化組織和不同文化消費(fèi)群體的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，完善政府與社會(huì)力量共同參與的公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

要達(dá)到公共文化服務(wù)體系的分散決策以及由此支持的分散供給保障目標(biāo)，需要對(duì)現(xiàn)有的文化事業(yè)體系進(jìn)行系統(tǒng)改革和體系重組。

(1)重構(gòu)國(guó)家決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系模式，推動(dòng)文化決策與文化執(zhí)行職能體系的制度性分離?；驹O(shè)計(jì)思路是，以“一部(大文化部)”承擔(dān)國(guó)家文化管理職能，面向社會(huì)提供公共文化管理；以“執(zhí)行局”承擔(dān)政府主辦社會(huì)公益文化和公共文化生產(chǎn)的職能?！按笪幕俊比〈F(xiàn)存的文化、廣電、新聞出版“三部分立”狀態(tài)，將原來分散在文化、廣電、新聞出版中的管理性資源，如法律、條例、政策、特許權(quán)、公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)等，重新進(jìn)行歸類整合集中，賦予“大文化部”以統(tǒng)一的和相對(duì)完整的文化行政管理權(quán)。設(shè)立“執(zhí)行局”以分離傳統(tǒng)文化事業(yè)體制下文化行政部門作為責(zé)任主體直接主辦社會(huì)公益文化的職能，承接傳統(tǒng)事業(yè)體制下文化行政部門作為責(zé)任主體直接管理國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化資源的職能，統(tǒng)一文化企業(yè)和文化事業(yè)機(jī)構(gòu)中國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)權(quán)，承擔(dān)公共文化生產(chǎn)任務(wù)。“執(zhí)行局”擁有相對(duì)完整的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán)，

“部”與“局”之間，實(shí)行異權(quán)分割的聯(lián)結(jié)方式。

(2)調(diào)整體制內(nèi)文化行政部門與基層文化部門之間的關(guān)系模式，推動(dòng)基層單位從文化行業(yè)體系中分離。有學(xué)者提出，解放文化生產(chǎn)力的三種途徑是，身份與崗位的剝離，就業(yè)與福利的剝離，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)與權(quán)力統(tǒng)置的剝離。身份與崗位、就業(yè)與福利、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)與權(quán)力統(tǒng)置的“結(jié)合”，正是維持我國(guó)文化行業(yè)單位體制的制度基礎(chǔ)和功能強(qiáng)化機(jī)制。對(duì)于作為行政附屬物的基層公益性文化機(jī)構(gòu)來說，三種“剝離”的前提就是其與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的制度性分離。

理論上，這種制度性分離的理想目標(biāo)是，讓基層公益性文化單位成為接受政府捐助但具有自身獨(dú)立性的非營(yíng)利性組織，政府對(duì)某種類型、某一層次的公益性文化組織的捐助標(biāo)準(zhǔn)和資金用途納入法律管理程序，基層公益性文化單位的獨(dú)立地位得到法律保障。但在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過渡時(shí)期，應(yīng)該逐步借鑒法國(guó)的公共文化管理模式，建立理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的事業(yè)法人制度，由政府代表、企業(yè)領(lǐng)袖、民間精英共同組成公益性文化單位理事會(huì)作為單位的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，聘任專業(yè)管理人員負(fù)責(zé)單位的日常管理。理事會(huì)與國(guó)家行政管理部門之間脫離直接的行政關(guān)系。

(3)重構(gòu)體制外文化行政部門與社會(huì)文化組織之間的關(guān)系模式，開通面向社會(huì)的制度性渠道。過去的經(jīng)驗(yàn)證明，在計(jì)劃體制框架下形成的以部門預(yù)算和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系為基礎(chǔ)框架的公共資助體系，保證了公益性文化機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。但公共資源的大規(guī)模和持續(xù)性的定向投入。使體制內(nèi)的公共文化組織具有了得到公共資源的優(yōu)先權(quán)，體制外l的民營(yíng)文化機(jī)構(gòu)因很難得到政府的支持而處于不利的競(jìng)爭(zhēng)位置，公有文化機(jī)構(gòu)的“機(jī)會(huì)優(yōu)勢(shì)”進(jìn)一步強(qiáng)化了其壟斷地位，因而在客觀上對(duì)民間力量進(jìn)入公共文化領(lǐng)域形成了“擠出效應(yīng)”。盡管這種管理模式具有統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃、集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，但是，由于直接撥款和公共經(jīng)費(fèi)體制內(nèi)流動(dòng)限制了基層民眾參與文化創(chuàng)造的機(jī)會(huì)，降低了民眾參與公共文化建設(shè)的積極性，往往使政府在公共文化發(fā)展過程中陷入唱“獨(dú)角戲”的困境。

理論上．設(shè)立由政府主導(dǎo)的各種文化發(fā)展基金會(huì)，可以超越體制鴻溝，貫通體制內(nèi)與體制外，動(dòng)員和整合社會(huì)力量，促進(jìn)公共文化的快速發(fā)展。美國(guó)國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)主席Dana Gioia認(rèn)為，與歐洲的政府直接資助模式相比較，美國(guó)的資助體系相對(duì)復(fù)雜、分散、多樣化，也更有活力。基金會(huì)提供了公共文化發(fā)展所需的多樣性發(fā)展空間。基金會(huì)旨在找尋一個(gè)推進(jìn)不同文化階層、不同群體和不同組織進(jìn)行溝通交流的開放式平臺(tái)，促進(jìn)系列對(duì)話與合作，從而衍生出成千上萬的合作協(xié)作發(fā)展機(jī)會(huì)。對(duì)我國(guó)文化界來說，基金會(huì)管理方式所具有的優(yōu)點(diǎn)正是政府直接管理所不具備的。通過建立各種文化發(fā)展基金會(huì)，在傳統(tǒng)的文化行業(yè)撥款渠道之外增建一條面向全社會(huì)的公共和公益文化資助渠道，符合政府文化管理職能從“管腳下”到“管天下”轉(zhuǎn)變的改革方向?；鹎烙捎谄涔_、透明、競(jìng)爭(zhēng)、契約管理的特征，可以避免國(guó)家公共經(jīng)費(fèi)在國(guó)有文化單位中的沉積，通過增量投入引導(dǎo)存量資源發(fā)揮其應(yīng)有的資源效益，有利于促進(jìn)國(guó)家文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國(guó)家文化創(chuàng)新能力的提升。