謝衛(wèi)平 李冠東 張哲民
導讀:由于監(jiān)理師建造師在建設工程質量安全管理中的核心地位作用,打造好這支隊伍十分迫切,這需要立法部門、行業(yè)行政部門、行業(yè)執(zhí)法部門的通力配合,需要教育機構、考試機構的協同作戰(zhàn)。建設一支高素質的監(jiān)理師建造師隊伍,從根本上扭轉建設工程質量安全管理的嚴峻形勢,是當下建筑業(yè)管理和發(fā)展的重大課題。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.016
11.15火災的直接原因之一,是施工現場注冊執(zhí)業(yè)人員對安全管理的失控,并由此付出生命和財產的慘重代價。通過由此及彼的思考,我們發(fā)現在建工程項目中隱藏著同類安全風險。因此建設一支高素質的監(jiān)理師建造師隊伍,從根本上扭轉建設工程質量安全管理的嚴峻形勢,是當下建筑業(yè)管理和發(fā)展的重大課題。
一、監(jiān)理與建造師在質量安全管理中的核心地位
(一)監(jiān)理與建造師質量安全責任的分析
1、注冊執(zhí)業(yè)人員質量安全責任的區(qū)別
建筑業(yè)有勘察設計、建筑施工、工程咨詢三類注冊執(zhí)業(yè)人員,他們在建設工程質量安全管理中的責任有所不同。
勘察設計類注冊執(zhí)業(yè)人員為各種專業(yè)(電氣、化工、土木、設備等)工程師、建筑師,他們處在工程建設的前端,為工程建設打基礎和準備。他們的工作不那么直接影響建設工程質量和安全生產,但其工作成果的優(yōu)劣則通過建造師執(zhí)業(yè)活動表現出來。建造師執(zhí)業(yè)素質高低會影響建設工程質量,以及因質量問題引發(fā)的安全事故頻率。
建筑施工類注冊執(zhí)業(yè)人員主要為建造師,其工作是使工程圖紙產品變?yōu)閷嵨锂a品。建筑施工是工程建設實施階段,其工作成果的優(yōu)劣直接影響工程質量。建筑施工是戶外登高作業(yè),既直接影響作業(yè)人員自身安全,還直接涉及工程周邊公眾的人身和財產安全。因此建造師是建設工程質量安全管理的核心。
工程咨詢類注冊執(zhí)業(yè)人員主要為監(jiān)理師、造價師,他們?yōu)楣こ探ㄔO提供咨詢服務。造價師為建設單位提供投資控制、工程結算等服務,其對安全措施費用的控制會部分影響工程安全管理。監(jiān)理師是代建設單位進行工程管理,主要是施工現場管理,從公共安全和生命價值角度看,其核心是工程質量和安全管理。
由上述分析可見,監(jiān)理師建造師處在建設工程質量安全管理的核心地位。
2、監(jiān)理師質量安全責任的特點
(1)監(jiān)理師質量安全責任具有多元性。建設工程活動的核心主體是建設單位。在現代社會分工中,建設單位通過委托專業(yè)監(jiān)理師來實施對工程的管理。由于工程建設涉及社會公共安全,國家通過法律規(guī)定明確監(jiān)理師的質量安全管理要求。可見,監(jiān)理師的建設工程質量安全責任,不僅是對建設單位負責,還要對從業(yè)人員、周邊環(huán)境及人員的公共安全負責。因此監(jiān)理師的質量安全責任既是委托責任,更是法定責任和專業(yè)管理責任。
(2)監(jiān)理師質量安全責任重在現場管理。由于施工活動是戶外作業(yè),決定了監(jiān)理活動必須到施工現場。一般而言,我國建筑施工隊伍的素質不高,粗放作業(yè)現象還比較普遍,質量安全意識淡薄,因此,對施工現場的嚴格監(jiān)管必不可少。監(jiān)理師不僅要在施工現場把握工程質量各環(huán)節(jié),還要監(jiān)督安全技術措施是否落實到位。如發(fā)現施工中存在安全事故隱患,應當要求施工單位整改或者暫時停止施工;不然就應當及時向有關主管部門報告。
3、建造師質量安全責任的特點
(1)建筑業(yè)惟有施工企業(yè)要領取安全生產許可證。建造師主要是在施工單位工作。為了保護從業(yè)人員的人身安全和健康,消除或減少建筑活動對社會公共安全的影響,國家對部分高危行業(yè)的企業(yè)實行安全生產許可制度?!栋踩a許可證條例》規(guī)定礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業(yè)實行安全生產許可制度??梢?,建筑施工企業(yè)屬于高危企業(yè),國家對建筑施工企業(yè)實行安全生產許可制度。
(2)施工企業(yè)及建造師是質量管理最后一道防線。工程建設過程是勘察設計在先,施工作業(yè)在后。工程質量問題可以是勘察設計階段導致的,也可能在施工階段造成。如果說工程設計質量不合格給工程質量造成隱患,施工企業(yè)及建造師只是簡單的按圖施工而出現質量事故,勘察設計單位及注冊執(zhí)業(yè)人員就要承擔法律責任。反之,如果施工單位及建造師發(fā)現圖紙設計有錯誤,及時報告建設單位并得到改正就可以避免質量事故。由此可見,施工企業(yè)是建設工程質量管理的最后一道防線。建造師不僅對施工作業(yè)的質量負有責任,而且對發(fā)現、糾正或消除設計質量不合格可能導致的工程質量事故負有職業(yè)技術或道德責任。
(二)監(jiān)理與建造師質量安全責任的數字解讀
建設工程安全質量事故是個統(tǒng)稱,具體可分為三種:①獨立的安全事故。如2010年1月,云南昆明新機場配套引橋工程施工現場,施工人員在澆筑混凝土時,模板支撐體系發(fā)生坍塌,造成施工作業(yè)人員7人死亡、8人重傷。②獨立的質量事故。如2009年12月,上海市蘇州河河南路橋改建工程出現質量問題。主要問題是外掛GRC飾板有明顯變形裂縫,飾板外掛構件背面與結構空隙違規(guī)使用編織袋等雜物填充作為空腔內膜。③質量事故引發(fā)的安全事故。如1999年1月重慶綦江彩虹橋事故是“工程施工存在十分嚴重的危及結構安全的質量問題”,是典型質量問題引發(fā)的安全事故。上述三類事故在總的質量安全事故中占有的份額為多少,由于需要調查的空間實在太大,也無政府官方匯總數據,我們借用兩本專業(yè)書本作粗略匯總分析。
1、《建設工程重大質量事故警示錄》
中國建筑工業(yè)出版社2002年出版的《建設工程重大質量事故警示錄》匯總了96個質量事故。
從事故責任主體角度有如下數據:在96個質量事故中96%有施工單位的責任,4%沒有施工單位的責任。其中41項事故的全部責任或主要責任在施工單位,24項事故的主要責任由設計單位和施工單位共同承擔,10項事故的責任由建設單位、設計單位和施工單位共同承擔,10項事故的責任由施工單位、勘察單位、材料供應單位共同承擔??傊?,施工單位是質量事故責任的“大戶單位”或“第一大戶”。
從事故責任特點角度有如下結論:建設工程質量事故的主要責任者是施工單位,其次是設計單位和監(jiān)理單位。
2、《建筑施工安全事故案例分析》
中國建筑工業(yè)出版社2010年出版的《建筑施工安全事故案例分析》一書匯總了50個安全事故。
從事故責任主體角度有如下數據:施工單位要完全獨立負責的安全事故占8%;建設單位和施工單位共同負有安全責任的占8%;施工單位和監(jiān)理單位共同負有安全責任的占44%;施工單位、監(jiān)理單位、建設單位共同負有安全責任的占40%;施工單位單獨或與其他單位共同負有安全責任的達100%。
從事故責任特點角度有如下結論:所有安全事故案例100%都有施工單位的責任;只有施工單位存在應該獨立承擔全部責任的安全事故;在共同承擔安全責任的事故中,施工單位和監(jiān)理單位的比例最大。
綜上數據可見,監(jiān)理師建造師處在工程質量安全管理的核心地位,承擔的工程質量安全管理的責任最大。
二、監(jiān)理與建造師在質量安全管理中的主要缺失
(一)監(jiān)理與建造師人員總量不足
我國政府規(guī)章規(guī)定了監(jiān)理師建造師可以從事哪些崗位工作,但沒有規(guī)定過在一定范圍或區(qū)域內要有多少才能滿足社會的需要。在實踐中,這種社會需求量全憑市場供求機制的自然磨合。由于市場的局限性,當下監(jiān)理師建造師數量不能滿足建筑市場的需要。
據統(tǒng)計,至2010年末,監(jiān)理從業(yè)人員已達31077人。2010年6月,本市注冊監(jiān)理師5797人、外省市備案人員199人,共計5996人。2011年4月,本市30萬元以上的在建工程5373個。以此簡單推算,上海市域內的30萬元以上規(guī)模投資的建設工程,平均每個只有1.11個監(jiān)理工程師。如果考慮以下3個因素,實際在監(jiān)理單位的從業(yè)監(jiān)理師就更少了:①監(jiān)理師注冊在上海,工作在外地。②一部分注冊監(jiān)理師不在監(jiān)理單位工作。③注冊監(jiān)理師掛靠不上崗。如上述3因素按從業(yè)監(jiān)理師作減量15%推算,上海市域每工程平均只有0.94個監(jiān)理師。如作減量25%推算,平均只有0.84個監(jiān)理師。
據統(tǒng)計,至2010年初,建筑施工從業(yè)人員為88.88萬。至2011年6月,本市注冊建造師35394人,外省市備案人員9125人;持本市臨時執(zhí)業(yè)證書的8098人,持外省市備案臨時執(zhí)業(yè)證書的2280人,共計54897人。2011年4月,本市30萬元以上的在建工程5373個。以此簡單推算,上海市域內30萬元以上規(guī)模投資的建設工程,平均每個有10.21個建造師。如果考慮以下4個因素,實際在施工單位的從業(yè)建造師就更少了:①建造師注冊在上海,工作到外地。②一部分注冊建造師不在施工單位工作。③30萬元以下小型項目中有注冊建造師在工作。④建造師掛靠不上崗。如以上4因素按從業(yè)建造師作減量15%推算,上海市域每工程平均有8.5個建造師。如作減量25%推算,平均只有7.6個建造師。
上海城市處在持續(xù)發(fā)展狀態(tài),監(jiān)理師建造師數量不能滿足需要,導致施工現場管理力量不足,給建設工程的質量安全留下風險隱患。企業(yè)為了滿足日常運行需要,項目上的監(jiān)理師建造師按照低標準配置,各項目上的監(jiān)理師建造師相互兼職,使項目管理無法真正到位。
(二)監(jiān)理與建造師執(zhí)業(yè)行為不端
在制度設計上,監(jiān)理師建造師兩者相互牽制,監(jiān)理師制約著建造師的行為。但現實中,一部分監(jiān)理師行為不規(guī)范不檢點,難以管理和制約建造師的不當行為。又由于監(jiān)理師自身的不檢點,更加深了工程質量安全的危機。
1、監(jiān)理與建造師違規(guī)掛靠執(zhí)業(yè)
建筑業(yè)注冊執(zhí)業(yè)中存在的掛靠現象不是秘密。百度百科上“建造師掛靠”條目這樣解說:“為了滿足建筑企業(yè)施工資質中對于建造師數量的要求,一些建筑企業(yè)尋找一些建造師注冊到該公司,而不用直接到該公司上班的行為,這就叫建造師掛靠。”同理可說明“監(jiān)理師掛靠”。掛靠分為掛證不掛章、掛證又掛章兩種,前者僅用于資質,后者用于工程業(yè)務。所謂掛證不掛章就是只把建造師注冊證掛出去,注冊章在自己手里。注冊證掛到企業(yè)里,企業(yè)只可以用來申請資質或者資質升級,并不能去接工程。所謂掛證又掛章就是注冊證和注冊章都要放到掛靠的企業(yè),企業(yè)可以拿此去投標、去接工程等。
掛靠執(zhí)業(yè)是監(jiān)理師建造師的假象執(zhí)業(yè)。掛證不掛章的后果是提高了企業(yè)資質,但增加了該企業(yè)所接建設項目的質量安全風險。掛證又掛章直接增加了企業(yè)所承接工程項目的風險,危害是明顯的。當前建筑業(yè)工程質量安全形勢頗為嚴峻,監(jiān)理師建造師掛靠執(zhí)業(yè)起了推波助瀾作用。
2、監(jiān)理、施工及建設單位互相通謀
監(jiān)理單位和施工單位相互通謀并謀取經濟利益,監(jiān)理師對施工單位危害工程質量和安全的行為就視而不見,損害建設單位的利益。建設單位和施工單位相互通謀謀取經濟利益,忽悠監(jiān)理單位,給工程建設留下質量安全隱患。
3、監(jiān)理、施工及供應單位關系復雜
由于監(jiān)理單位、施工單位與建筑材料設備的供應單位存在投資關系、人事隸屬關系或其他利害關系,因此監(jiān)理師難以真正公正獨立的履職,建造師在經濟利益上會“胳膊朝里拐”。監(jiān)理師會干擾建造師對建筑材料設備的安全性能和質量檢查;建造師或者主動降低建筑材料設備的質量標準,或者放松放寬對建筑材料設備的檢查檢驗。
4、總監(jiān)理工程師兼任總監(jiān)項目過多
監(jiān)理單位總監(jiān)短缺使得總監(jiān)身價飆升。同時擔任幾個(有的遠遠超過法定標準)工程項目總監(jiān)的監(jiān)理工程師,往往對外交往應酬多、出差外地外國多,真正在施工現場的時間極為有限。有的總監(jiān)甚至不知道自己還擔任了哪個施工項目的總監(jiān),總監(jiān)代表遠遠不能挑起總監(jiān)的責任,質量安全管理中就出現空白和走過場。
5、施工項目負責人社交過于繁忙
有些施工項目負責人熱衷于社會交際,打開社會關系。他們在施工現場工作時間很少,有的關鍵時刻也不在施工現場,質量安全隱患就自然不能及時發(fā)現,不能及時排除。今年7月住建部頒布《建筑施工企業(yè)負責人及項目負責人施工現場帶班暫行辦法》,規(guī)定“項目負責人每月帶班生產時間不得少于本月施工時間的80%”。希望新規(guī)定能得到真正執(zhí)行。
(三)監(jiān)理與建造師質安意識薄弱
從《建筑施工安全事故案例分析》、《建設工程重大質量事故警示錄》兩書分析,由施工單位、監(jiān)理單位承擔責任的事故,因為他們的技術能力不足、技術水平不夠而導致的占極少數。而質量安全意識不到位、管理措施不當、技術措施不到位的占絕大多數。
1、安全事故方面:上海的11.15火災事件項目,施工單位違法中標,施工中轉包和層層違法分包,無特種作業(yè)操作資格證的人員從事電焊危險作業(yè),施工現場混亂,發(fā)現安全隱患未及時排除等,終于導致大火發(fā)生。安全事故不是因為技術能力不夠,而是安全意識不足。
2、質量事故方面:1995年,上海奉賢貝港橋坍塌質量事故,原因是施工單位擅自越級施工,承包橋梁下部結構后,轉包給私人承包施工。施工時偷工減料,弄虛作假導致施工質量低劣。質監(jiān)站在事故前檢查施工質量后指出5個問題,要求弄清情況后再施工。施工單位對質監(jiān)站提出的質量問題,既未進行檢測,也未予答復而繼續(xù)施工,導致大橋坍塌。
三、提升監(jiān)理與建造師安全質量管控能力的對策
上海市監(jiān)理師建造師隊伍建設面臨壯大隊伍和提高素質的雙重壓力。
(一)壯大監(jiān)理與建造師隊伍,提供質量安全管理人才保障
1、把建造師執(zhí)業(yè)資格考試改為每年兩次
現行的建造師執(zhí)業(yè)資格考試是每年一次。每年一次的執(zhí)業(yè)資格考試制度至少有兩個缺陷:一是部分當年考試沒通過的考生,由于沒有趁熱打鐵的機會及時再考,第二年的考試成績則更差,再以后就可能放棄考試。二是他們“工作旺季”和“考試復習”正好發(fā)生在同一時段,由于社會就業(yè)壓力大,考生就自然放棄考試轉而工作,而這一等至少是一年,一年后由于種種原因也未必再考。建議建造師執(zhí)業(yè)資格考試實行一年兩考,可加快壯大建造師隊伍,也給“應考者”更多的考試機會。實行若干年一年兩考后,使得注冊執(zhí)業(yè)人員數量與社會需求基本平衡的后再恢復每年考一次的制度。
2、改進和沿用執(zhí)業(yè)資格的“認定”方式
建造師考試執(zhí)業(yè)資格中,“會考的不會做,會做的不會考”現象十分突出。不會考的人往往是年齡偏大,長期在施工一線工作,是生產和管理骨干,他們沒功夫去復習迎考。彌補書面考試的不足或缺陷,可以借鑒“考核認定”辦法。我國的土木工程師、電氣工程師、造價工程師等都曾經適用過“考核認定”。
建議政府管理部門就建造師考試,能伴之于部分的“考核認定”方式,設定年齡或工作年限、工作業(yè)績標準,對達到標準的人員,其部分課程可以用“認定”替代考試。這不僅能更好的鑒定出他們的個人執(zhí)業(yè)能力,解決經驗豐富但學歷不高的矛盾,也是為社會造就更多的高級緊缺人才。
3、培育優(yōu)質培訓機構,提高考試合格率
當前監(jiān)理師建造師考前培訓市場是全開放的,但其副作用也是明顯的。當下考前培訓機構星羅棋布,虛假培訓宣傳層出不窮。商業(yè)網站、咨詢公司、大學內設的院系、基層政府部門、報刊雜志、工會技協都在辦考前培訓。由于辦學資格沒有門檻、辦學過程沒有規(guī)范、辦學效果沒有評價,監(jiān)理師建造師的考試出考率在下降,考試合格率在下降中。
據近三年統(tǒng)計,上海市監(jiān)理師出考率從92%下降到85%,合格率從39%下降到31%。優(yōu)秀的考前培訓機構最高合格率為45%,最次的合格率為6%。上海市一級建造師出考率從78.9%下降到70.0%,二級建造師出考率從82.7%下降到70.0%。一級建造師考試合格率平均在13.0%;二級建造師考試合格率平均在23.3%。優(yōu)秀的一級建造師考前培訓機構最高合格率不超過30%;二級建造師不超過35%。
建議政府有關部門用競爭機制遴選監(jiān)理師建造師考前培訓機構,淘汰一部分三無(無資質、無場地、無師資)培訓機構,政府公布考前培訓機構評優(yōu)名單,使正規(guī)培訓機構集中用好培訓資源,提高考試合格率。
(二)建立以質量安全為核心的監(jiān)理與建造師繼續(xù)教育制度
2006年9月頒布的《注冊監(jiān)理工程師繼續(xù)教育暫行辦法》規(guī)定了必修課四項內容:國家近期頒布的與工程監(jiān)理有關的法律法規(guī)、標準規(guī)范和政策;工程監(jiān)理與工程項目管理的新理論、新方法;工程監(jiān)理案例分析;注冊監(jiān)理工程師職業(yè)道德。選修課也為四項內容:地方及行業(yè)近期頒布的與工程監(jiān)理有關的法規(guī)、標準規(guī)范和政策;工程建設新技術、新材料、新設備及新工藝;專業(yè)工程監(jiān)理案例分析;需要補充的其它與工程監(jiān)理業(yè)務有關的知識。
2010年11月頒布的《注冊建造師繼續(xù)教育管理暫行辦法》規(guī)定了四項必修課內容:工程建設相關的法律法規(guī)和有關政策、注冊建造師職業(yè)道德和誠信制度、建設工程項目管理的新理論、建設工程項目管理案例分析。選修課原則規(guī)定為:各專業(yè)牽頭部門、各省級主管部門認為建造師需要補充的與建設工程項目管理有關的知識。
應該說這兩個暫行辦法的規(guī)定比較全面系統(tǒng)。我們認為,由于當下建設工程安全質量形勢的嚴峻性,在未來若干年內,監(jiān)理師建造師繼續(xù)教育選修課內容應該突出建設工程“質量和安全”教育,包括質量安全管理的法律制度、技術及推廣應用、職業(yè)道德教育。特別需要拓展見識,學習國際社會和發(fā)達國家對建設工程質量安全的管理制度和經驗。通過繼續(xù)教育提升監(jiān)理師建造師的安全質量管控能力,從而提升整個建設工程管理水平。
(三)加強監(jiān)理與建造師管理,降低建設工程質量安全風險
1、以施工項目為單位,設置監(jiān)理與建造師配置標準
我國部門規(guī)章對建筑企業(yè)設置了注冊執(zhí)業(yè)人員配置標準,但沒有建設項目注冊執(zhí)業(yè)人員配置標準。如《工程監(jiān)理企業(yè)資質標準》和《施工企業(yè)資質標準》,對企業(yè)的各類注冊執(zhí)業(yè)人員設置了最低配置標準。2000年版的《建設工程監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定,“監(jiān)理單位……必須在施工現場建立項目監(jiān)理機構”,但對人員配置只有“監(jiān)理人員應專業(yè)配套數量滿足工程項目監(jiān)理工作的需要”的原則規(guī)定,沒有監(jiān)理師配置的數量規(guī)定。2001版的《建設工程施工項目管理規(guī)范》規(guī)定,“項目經理部的人員配置應滿足施工項目管理的需要”,但沒有注冊建造師配置的數量規(guī)定。
鑒于監(jiān)理師建造師對工程質量安全的重大責任,建議政府部門在規(guī)范性文件中規(guī)定每個施工項目中的監(jiān)理師、建造師的最低配置標準,規(guī)定項目經理部中分管質量安全的副經理必須是注冊建造師。為了防止監(jiān)理師建造師在同一個時間段內過多的在建設項目上兼職,還要同步規(guī)定總監(jiān)、總監(jiān)代表、監(jiān)理師、建造師的兼職數量,以及在什么情況和條件下可以在多個建設項目上同時執(zhí)業(yè)。
2、完善制度嚴肅執(zhí)法,杜絕監(jiān)理與建造師掛靠注冊
我國部門規(guī)章規(guī)定了監(jiān)理師建造師申請執(zhí)業(yè)注冊的條件。2006頒布的《注冊建造師管理規(guī)定》明確,擔任施工單位項目負責人的應當受聘并注冊于一個具有施工資質的企業(yè)。2006年1月頒布的《注冊監(jiān)理工程師管理規(guī)定》明確,取得資格證書的人員從事工程監(jiān)理執(zhí)業(yè)活動的,應當受聘并注冊于一個具有工程監(jiān)理資質的單位。但在實踐中,假受聘真掛靠十分張狂,公開標價,甚至還有專業(yè)掛靠服務的機構和網站。
建議政府部門細化對監(jiān)理師建造師“應當受聘于”一個監(jiān)理單位或施工單位的規(guī)定,確認“掛靠”執(zhí)業(yè)屬于“惡意串通,損害國家、集體或者第三人利益的”的無效民事行為,在制度建設上進一步杜絕掛靠執(zhí)業(yè)的漏洞或縫隙。建議建筑行政執(zhí)法部門提升監(jiān)理師建造師注冊執(zhí)業(yè)的常態(tài)執(zhí)法要求,沒收個人掛靠的非法所得,對被掛靠企業(yè)給予必要的行政處罰,封殺掛靠現象。這樣可以有效降低因“掛靠”給建設工程帶來的質量安全風險。
結語
由于監(jiān)理師建造師在建設工程質量安全管理中的核心地位作用,打造好這支隊伍十分迫切,這需要立法部門、行業(yè)行政部門、行業(yè)執(zhí)法部門的通力配合,需要教育機構、考試機構的協同作戰(zhàn)。為了建筑業(yè)的明天不再有血腥安全事故,今天我們要大聲吶喊:加強加快監(jiān)理師建造師的隊伍建設。
責任編輯:張煒