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導(dǎo)讀：由于規(guī)劃短板造成的諸多城市運行的基礎(chǔ)設(shè)施漏洞與運行管理問題，第五屆《上海城市發(fā)展創(chuàng)新論壇》以“城市運行安全和風(fēng)險防范”為主題，論述了城市運行管理中的公共安全問題，對于城市的政府投資、避難場所、地下空間、保障體系、消防隱患、建筑工程、橋梁管理與越江隧道等的安全防范問題進(jìn)行了深入科學(xué)的論證，對于城市如何鑄就未來的可持續(xù)發(fā)展屏障，闡述了各自創(chuàng)新性實踐成果和對策建議。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.021

2011年11月12日，由上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會、上海市城市科學(xué)研究會、上海市固定資產(chǎn)投資建設(shè)研究會和上海市市政公路工程行業(yè)協(xié)會共同舉辦的第五屆《上海城市發(fā)展創(chuàng)新論壇》在上海展覽中心友誼會堂舉行。針對由于規(guī)劃短板造成的諸多城市運行的基礎(chǔ)設(shè)施漏洞與運行管理問題，論壇以“城市運行安全和風(fēng)險防范”為主題，邀請了8位專家作主題發(fā)言，并吸引現(xiàn)場的100多位專家學(xué)者，通過會場互動，進(jìn)行交流提問，體現(xiàn)了與會者對城市公共安全問題的強烈關(guān)注。論壇由上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長兼秘書長袁鋼主持，由上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會會長江綿康致開幕詞及閉幕詞。其中專家們的主題發(fā)言分別從各自的工作與研究領(lǐng)域，論述了城市運行管理中的公共安全問題，對于城市的政府投資、避難場所、地下空間、保障體系、消防隱患、建筑工程、橋梁管理與越江隧道等的安全防范問題進(jìn)行了深入科學(xué)的論證，對于城市發(fā)展中如何鑄就未來城市的可持續(xù)發(fā)展，闡述了各自創(chuàng)新性實踐成果和對策建議。

一、實現(xiàn)金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范的可續(xù)平衡

上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司總經(jīng)理孔慶偉在題為《政府性投資公司的運行安全和實踐思考》的發(fā)言中認(rèn)為，城投類企業(yè)在中國改革開放和城市化浪潮中誕生發(fā)展，是地方政府推動城市開發(fā)和建設(shè)的重要投融資平臺，上海城投在籌措資金機制、投資運作機制和企業(yè)經(jīng)營機制方面體現(xiàn)了四重效應(yīng)：一是注重體現(xiàn)政府意圖、運用市場機制，有效發(fā)揮國有投資公司的引領(lǐng)帶動效應(yīng)；二是注重優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提升融資能級，有效發(fā)揮建設(shè)資金籌集的乘數(shù)倍增效應(yīng)；三是注重強化集約管理、打造服務(wù)高地，有效發(fā)揮設(shè)施運行保障的專業(yè)協(xié)同效應(yīng)；四是注重把握產(chǎn)業(yè)機遇、深化企業(yè)改革，有效發(fā)揮城市資源經(jīng)營的品牌載體效應(yīng)。

進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，政府投融資公司在持續(xù)健康運作上將著力于四對關(guān)系的平衡把握，即平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范之間的關(guān)系、平衡管建并舉與深化改革之間的關(guān)系、平衡市場機制與社會責(zé)任之間的關(guān)系、平衡發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級之間的關(guān)系。唯此才能在上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，確立履行政府投融資主體、重大工程建設(shè)主體、城市安全運營主體職責(zé)，把握城市化和產(chǎn)業(yè)升級的契機，主動參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運行管理，積極調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營能力，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中發(fā)揮政府性融資平臺的杠桿作用。

二、強化建筑工程與生產(chǎn)管理的安全機制

上海市建交委法規(guī)處副處長陸榮根在《整頓規(guī)范建筑市場，確保工程質(zhì)量安全》的發(fā)言中認(rèn)為，建設(shè)工程質(zhì)量安全問題直接關(guān)系到人們?nèi)罕娚拓敭a(chǎn)安全，加強建設(shè)工程質(zhì)量安全管理對于維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會意義深遠(yuǎn)。但是11?15特大火災(zāi)折射出建筑市場管理的深層次問題，表現(xiàn)為四個方面：一是部分項目游離在建設(shè)工程建設(shè)程序外，變更了管理程序，使部分不規(guī)范的企業(yè)有空子可鉆；二是建設(shè)工程招投標(biāo)存在不規(guī)范，明招暗定、虛假招標(biāo)、違法分包、層層轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象比較突出；三是監(jiān)理單位未真正發(fā)揮作用，缺少應(yīng)有保障措施、監(jiān)理收費標(biāo)準(zhǔn)難以落實等問題使建立很難真正履行職責(zé)；四是建筑務(wù)工人員素質(zhì)不高，管理層與勞務(wù)層分離，使一線操作工人被基本技能和安全意識都較差的外來務(wù)工人員替代。

為此，加強建筑工程質(zhì)量安全管理意義深遠(yuǎn)，特別是上海市政府2011年1號文件的頒布，對于目前建筑市場存在的各種違法違規(guī)行為，提出了具有操作性的管理措施。具體而言，就是開展集中整治建筑市場，完善建設(shè)程序，加強建設(shè)工程安全源頭風(fēng)險控制，規(guī)范承發(fā)包市場，加強施工現(xiàn)場管理，落實監(jiān)理責(zé)任，加強法人代表和從業(yè)人員管理，強化政府監(jiān)督管理職能，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開，規(guī)范政府管理部門的監(jiān)管行為，并加強對質(zhì)量安全監(jiān)管隊伍的考核。通過這樣的措施，建立起建筑工程質(zhì)量的創(chuàng)新管理機制，使得安全管理覆蓋建筑全過程，真正實現(xiàn)科學(xué)組織、嚴(yán)格管理、精心設(shè)計、安全施工四方面的長效管理機制。

三、提升城市規(guī)劃與地下開發(fā)的安全效能

同濟(jì)大學(xué)地下空間研究中心副主任、教授束昱在題為《中國城市地下空間安全防范的思考》的發(fā)言中認(rèn)為，中國經(jīng)歷了改革開放30年，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、東部沿海城市的快速崛起、城市現(xiàn)代化的進(jìn)程加劇、軌道交通的大規(guī)模規(guī)劃建設(shè)、轎車化引發(fā)的城市停車問題、全國可耕地資源的銳減等等，都極大地推進(jìn)了城市地下空間資源的開發(fā)利用。最顯著的特點是大城市軌道交通的規(guī)?；焖僖?guī)劃建設(shè)，促進(jìn)了車站地區(qū)及城市重要節(jié)點片區(qū)的立體化綜合開發(fā)，中國因此正成為世界城市地下空間開發(fā)的大國。

但是城市也逐漸顯現(xiàn)出許多安全問題的癥候，例如對深層地下道路、地下雨水調(diào)儲池、地下污水處理等綜合開發(fā)方面還存在規(guī)劃建設(shè)理念、投資建設(shè)模式、運營管理體制機制、相關(guān)法制建設(shè)等許多亟待探索和強化的領(lǐng)域。為此，諸如軌道交通的規(guī)劃建設(shè)如何與沿線特別是車站地區(qū)的房地產(chǎn)、地下空間、市政公用、公共服務(wù)、靜態(tài)交通、道路交通、城市防災(zāi)等設(shè)施的有機結(jié)合、系統(tǒng)整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，都是當(dāng)前大城市規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)營管理面臨的重大議題。

四、優(yōu)化常態(tài)管理和應(yīng)急管理的安全模式

上海市市政市容管理聯(lián)席會議辦公室綜合部部長王永文在題為《后世博上海城市安全運行保障體系研究》的發(fā)言中認(rèn)為，世博期間上海大規(guī)模的城市治理改造為城市安全運行積累了五大經(jīng)驗，即集中償還了基礎(chǔ)設(shè)施等方面的歷史欠賬、建立了常態(tài)管理和應(yīng)急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的運行保障機制、建立了全面把握城市運行狀態(tài)的體征指標(biāo)系統(tǒng)、創(chuàng)造性地以城市臨時通告等方式營造了良好的法治環(huán)境、充分運用信息化手段及時發(fā)現(xiàn)和處置城市安全運行隱患。但是由于上?；A(chǔ)設(shè)施數(shù)量巨大、人流車流急劇增加、建設(shè)工地遍布全市、市容環(huán)境管理難題不斷出現(xiàn)，使得城市運行的安全管理機制呈現(xiàn)明顯的薄弱狀態(tài)，風(fēng)險預(yù)測機制和分析評估機制尚未真正建立，社會參與共建、監(jiān)督志愿行為還未在全社會建立，這就使政府的公信力下降，不得不承擔(dān)較大的社會壓力和自以為的法律責(zé)任。

為此，后世博上海城市運行必須要注重安全保障體系的研究，致力于繼續(xù)改善城市基礎(chǔ)，加強城市管理科學(xué)的投入，使“管建并舉”進(jìn)一步得到實質(zhì)性落實。同時，建立健全質(zhì)量和協(xié)調(diào)、預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合的管理機制，堅持把規(guī)劃、建設(shè)、運行統(tǒng)籌考慮，重點放在常態(tài)管理，形成“全市統(tǒng)籌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、市區(qū)（縣）聯(lián)動、社會互動、分工負(fù)責(zé)、各司其職”的管理機制，增強城市安全運行的綜合性、系統(tǒng)性、計劃性與協(xié)調(diào)性，切實優(yōu)化城市的安全保障模式，深化城市網(wǎng)格化管理，增強城市運行管理的精細(xì)化和實效性。

五、制定高層物業(yè)與消防管理的安全對策

上海市公用事業(yè)局原副局長、教授級高工芮友仁在題為《關(guān)于高層建筑消防管道安全運行的對策》的發(fā)言中認(rèn)為，從調(diào)研實例中發(fā)現(xiàn)上海高層建筑的消防給水管道、管件和閥門均出現(xiàn)了不同程度腐蝕，部分管道外部鍍鋅層脫落、銹跡斑斑，內(nèi)部銹蝕淤塞嚴(yán)重、銹垢極厚，縮小了管子的有效口徑。還有些管件腐蝕程度超過管道，例如用于檢測的閥門無法關(guān)閉，或者不能開啟。由于現(xiàn)有城市的消防條件，要依靠高層建筑的外部消防和逃生的幾率很小，因此對高層建筑的內(nèi)部消防手段就必須具有非常嚴(yán)格的審查要求，而現(xiàn)在物業(yè)與消防相互間的制約機制匱乏，使得高層建筑的消防設(shè)施長期處于無人問津的狀態(tài)，甚至處于癱瘓狀態(tài)，從而嚴(yán)重影響了管道的輸水能力，給高層建筑的防火安全帶來嚴(yán)重的隱患。一些高層建筑失火后，受制于大樓自身消防設(shè)備的自來水壓力，救災(zāi)的自救功能被大大削弱了，云梯消防也因城市道路狹窄，消防功能被大大削弱。

為了貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的消防工作方針，對高層建筑消防管道的改造、管理已勢在必行、刻不容緩。為此，可以從兩方面落實：一是政府應(yīng)明確高層建筑消防設(shè)施運行、改造、維修的主管部門，幫助落實資金來源、政策、協(xié)調(diào)相關(guān)單位的職責(zé)。二是構(gòu)建高層建筑消防設(shè)施安全性能考核評價系統(tǒng)，加快制定有關(guān)法規(guī)和管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強對高層建筑消防設(shè)施的動態(tài)管理，消防設(shè)備使用要進(jìn)行專業(yè)的普及與培訓(xùn)。

六、統(tǒng)籌避難場所與規(guī)劃運行的安全聯(lián)動

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高工胡蕓在題為《城市避難場所規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)研究》的發(fā)言中認(rèn)為，避難場所作為一項重要的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施，在我國現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制下，需要有效整合規(guī)劃、投資、建設(shè)和應(yīng)急管理等眾多政府職能，建立高效、聯(lián)動的實施機制，切實提高城市應(yīng)急避難場所的規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量和運行管理水平。

由于我國以大城市為主的應(yīng)急避難所規(guī)劃和建設(shè)實踐還處于起步階段，規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理的相關(guān)規(guī)范有待進(jìn)一步健全，部門管理機制有待進(jìn)一步理順和加強。為了切實提高城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的有效途徑，必須盡快提高全民對于災(zāi)害防范和應(yīng)急避難的意識，加強相關(guān)設(shè)施建設(shè)，加強防災(zāi)救災(zāi)演練，普及應(yīng)急避難常識，培養(yǎng)廣泛的救災(zāi)志愿者隊伍，提升基于全民利益的城市公共安全水平。

七、消除城市橋梁與施工運行的安全隱患

上海市公路管理處原總工程師、教授級高工馬廣德在題為《對上海城市橋梁安全管理的建議》的發(fā)言中認(rèn)為，近年來橋梁突發(fā)事故里，有不少是施工過程中或運營過程中并不一定是“危橋”原因到導(dǎo)致的突發(fā)事故，例如施工過程中施工設(shè)備部件損傷、混凝土模板的爆漲、預(yù)制梁斷裂坍塌、橋面錯臺嚴(yán)重、起重吊裝計算錯誤等，造成嚴(yán)重的安全隱患，甚至造成重大的人員傷亡。

為進(jìn)一步加強上海橋梁安全管理工作，必須狠抓落實五項工作：一是建立根據(jù)工程規(guī)模和工程風(fēng)險技術(shù)難度分級批報制度，未經(jīng)批準(zhǔn)不能擅自開工；二是對橋涵橋匝道的設(shè)計必須進(jìn)行穩(wěn)定驗算立體研究，以便對有風(fēng)險的橋梁采取補救措施；三是在現(xiàn)行設(shè)計規(guī)范中增添需要設(shè)置高護(hù)欄的相關(guān)條款，對橋下有行車、行人處設(shè)置防拋物網(wǎng)的規(guī)定；四是落實解決一些通航跨徑不能滿足要求的橋梁，消除船舶撞橋的隱患；五是對現(xiàn)有鋼筋混凝土護(hù)欄設(shè)施進(jìn)行檢查，對外側(cè)懸掛額外管線槽的路段進(jìn)行限制。

八、完善城市隧道與設(shè)施養(yǎng)護(hù)的安全措施

上海浦江橋隧管理有限公司高工胡錫嶺在題為《探索城市越江隧道安全運行管理》的發(fā)言中認(rèn)為，確保市民的安全出行是管理隧道的首要任務(wù)，但是目前在城市越江隧道運行中，存在著許多影響隧道安全的因素，主要有：災(zāi)害性天氣導(dǎo)致的通道結(jié)冰、積水，控制不力的火災(zāi)事故，車輛隨意變道、超載、超高等導(dǎo)致的路面損壞、設(shè)備損壞，隧道周邊施工對隧道結(jié)構(gòu)的損害，隧道設(shè)備老化和新設(shè)備的缺陷等，日常隧道維護(hù)不到位，防恐安保還沒有引起足夠重視等。

因此隧道設(shè)施養(yǎng)護(hù)企業(yè)必須堅持“以人為本，管建并舉，重在管理，安全為先”方針，在隧道設(shè)施的管理養(yǎng)護(hù)過程中，堅持標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、機械化、信息化、精細(xì)化管理，做到“五全”，即運行管理全過程、養(yǎng)護(hù)管理全壽命（全天候）、信息管理全方位、安全管理全覆蓋、應(yīng)急管理全響應(yīng)。只有這樣，才能有效提升設(shè)施的安全運行水平，真正為城市的公共安全保駕護(hù)航。

最后上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會會長江綿康在閉幕詞上總結(jié)了這次論壇的主題發(fā)言，認(rèn)為有必要將城市公共安全運行作為未來城市發(fā)展的一個重大課題，要認(rèn)真加以設(shè)計與落實。另外本屆論壇還匯集了44篇專業(yè)論文，對未來城市運行安全及風(fēng)險防范提出了許多富有建設(shè)性的思考和建議，必將有助于推進(jìn)上海在未來的發(fā)展中由體制內(nèi)到體制外得到全社會的積極響應(yīng)。

責(zé)任編輯：張煒