劉勝題 呂珺珺

摘要：鐵路在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位是長(zhǎng)期的。國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，我國(guó)加快了鐵路特別是高速鐵路的建設(shè)步伐，但也引發(fā)了一些問(wèn)題。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國(guó)鐵路行業(yè)烙印了極強(qiáng)的行政壟斷（國(guó)家壟斷）色彩，非國(guó)有資本很難進(jìn)入鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、效率不高卻容易造成消費(fèi)者的利益得不到有效保障。因此，鐵路運(yùn)輸行業(yè)的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行，改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)是行政化的體制，改革的切入點(diǎn)是鐵路建設(shè)投、融資的法治化和市場(chǎng)化。

關(guān)鍵詞：鐵路改改；行業(yè)壟斷；市場(chǎng)融資；法治建設(shè)

中圖分類號(hào)：F287.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、國(guó)際金融危機(jī)沖擊與內(nèi)地鐵路建設(shè)

為抵御國(guó)際金融危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響，2008年中國(guó)政府采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，同年11月5日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施，到2010年底計(jì)劃投資約4萬(wàn)億元人民幣并帶動(dòng)地方政府和民間追加投資。其中之一是加快鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鐵路建設(shè)從此大規(guī)模展開。2010年12月3日，中共中央政治局在京召開會(huì)議，要求2011年實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的針對(duì)性、靈活性、有效性。這也意味著國(guó)際金融危機(jī)后我國(guó)央行實(shí)施的適度寬松貨幣政策將正式轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”，即讓“適度寬松”（其實(shí)是“極度寬松”）的貨幣政策回歸常態(tài)。盡管如此，但在我國(guó)“十二五”期間，內(nèi)地鐵路建設(shè)無(wú)論是新線投產(chǎn)還是投資規(guī)模都將相當(dāng)可觀。預(yù)計(jì)我國(guó)“十二五”期末，以高速鐵路為主骨架的快速鐵路網(wǎng)將達(dá)到4.5萬(wàn)公里，西部地區(qū)鐵路將達(dá)5萬(wàn)公里左右。根據(jù)“十二五”規(guī)劃和資金情況，2012年安排固定資產(chǎn)投資5 000億元，其中基本建設(shè)投資4 000億元，新線投產(chǎn)6 366公里。支持鐵路建設(shè)的金融市場(chǎng)已經(jīng)相對(duì)開放、寬松。鐵路建設(shè)的重要性是不言而喻的，孫中山先生在談到中國(guó)實(shí)業(yè)如何能發(fā)展時(shí)曾說(shuō)：“予之計(jì)劃，首先注重于鐵路、道路之建筑，運(yùn)河、水道之修治，商港、市街之建設(shè)”[1]。然而鐵路是一個(gè)公益性很強(qiáng)的項(xiàng)目，投資回收期長(zhǎng)，投資回報(bào)率低。接下來(lái)的問(wèn)題是鐵路建設(shè)如此龐大的投資需要龐大的市場(chǎng)支撐，但人們卻看到身為“婆婆”的鐵道部親自下場(chǎng)，率旗下公司參與競(jìng)爭(zhēng)，所謂的市場(chǎng)化不過(guò)是行政主導(dǎo)下的權(quán)力市場(chǎng)異變。2011年7月23日甬溫線動(dòng)車追尾傷亡數(shù)百人的重大不幸事故發(fā)生后，引發(fā)了人們對(duì)鐵道部的不斷追問(wèn)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)體制乃至政治體制改革的相應(yīng)思考。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出，“高鐵奇跡”體現(xiàn)了以強(qiáng)勢(shì)政府為主要特點(diǎn)的中國(guó)模式。這種模式造就了政府干預(yù)市場(chǎng)，使得市場(chǎng)在發(fā)揮資源配置中的作用受到限制的情況沒(méi)有完善，甚至有的時(shí)候出現(xiàn)了惡化的跡象。

1992年中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)確定了改革的目標(biāo)就是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，鐵路行業(yè)改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)而且只能是鐵道部門政企分開讓鐵路走向真正的市場(chǎng)。因?yàn)槲覈?guó)內(nèi)地市場(chǎng)存在嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制和壟斷，所以很多社會(huì)資金無(wú)法進(jìn)入鐵路運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)。如果能夠充分利用國(guó)際金融危機(jī)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)，打破這些能夠創(chuàng)造內(nèi)需增長(zhǎng)點(diǎn)的行業(yè)的壟斷，那么社會(huì)資本的投資領(lǐng)域和投資效率會(huì)得到充分的擴(kuò)大和提高，從而可以發(fā)揮非國(guó)有部門較高的經(jīng)濟(jì)效率，民間資本也可以避免停留在過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)而無(wú)法獲得較高的回報(bào)[2]。

二、鐵路行業(yè)壟斷與鐵路準(zhǔn)入管制

鐵路是工業(yè)革命的產(chǎn)物，是蒸汽機(jī)應(yīng)用于運(yùn)輸?shù)慕Y(jié)果，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)不斷發(fā)展的必然。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，鐵路運(yùn)輸因其運(yùn)量大、成本低和低碳環(huán)保等技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，舉足輕重，成為人流和物流的“大動(dòng)脈”，從而鐵路行業(yè)特別高速鐵路建設(shè)具有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特征。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)、國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施和大眾化交通工具，鐵路關(guān)系國(guó)計(jì)民生，鐵路是最適宜的區(qū)域骨干運(yùn)輸方式，加快鐵路建設(shè)能有效促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但鐵路在我國(guó)內(nèi)地又是國(guó)有企業(yè)，要按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，在保證國(guó)家利益至上和重視社會(huì)效益的同時(shí)，要注重企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，這樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

新中國(guó)的鐵路事業(yè)，是以舊中國(guó)鐵路的技術(shù)設(shè)備為物質(zhì)基礎(chǔ)，在人民政權(quán)不斷接管、修復(fù)既有鐵路的有利條件下創(chuàng)建起來(lái)的。新中國(guó)的鐵路建設(shè)及其他相關(guān)系統(tǒng)從模仿前蘇聯(lián)模式開始，20世紀(jì)80年代以前長(zhǎng)期處于高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式之下，形成中央部門國(guó)家壟斷行業(yè)，企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)高度集中于行業(yè)主管部門。政企不分的鐵道部主管全國(guó)的鐵路系統(tǒng)，本應(yīng)是鐵路公司監(jiān)管者，卻兼建設(shè)者、經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管者于一身，發(fā)行政通知，進(jìn)行市場(chǎng)操作，從風(fēng)險(xiǎn)投資到技術(shù)細(xì)節(jié)，以無(wú)所不能的形象向市場(chǎng)昭示權(quán)力的力量。鐵道部管制鐵路行業(yè)的權(quán)力過(guò)度集中，不可避免地帶有壟斷的各種弊端，有可能變成權(quán)力龐大的利維坦式的官僚機(jī)構(gòu)[3]。

自1991年《中華人民共和國(guó)鐵路法》實(shí)施之后，我國(guó)的鐵路行業(yè)正式具備國(guó)家壟斷的色彩。國(guó)家壟斷，其實(shí)質(zhì)在于國(guó)家為了社會(huì)整體利益而以法律的名義允許某些行業(yè)、某些領(lǐng)域?qū)嵤┫鄳?yīng)的壟斷。簡(jiǎn)言之，國(guó)家實(shí)施的壟斷，其本意在于通過(guò)法律途徑保障實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，合理配置社會(huì)資源，有效供給社會(huì)公共產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展等諸多國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，判斷某種壟斷是否屬于國(guó)家壟斷，其基本依據(jù)就是看該壟斷是否被國(guó)家以特定法律所規(guī)制；否則就不屬于國(guó)家壟斷的范疇[4]。

國(guó)家壟斷在學(xué)術(shù)界被界定為合法的壟斷，國(guó)家壟斷部門存在的重要意義之一在于為政治權(quán)威的連續(xù)和穩(wěn)定提供保證[5]。但是，由于大部分國(guó)家壟斷部門的收益過(guò)大，這會(huì)推動(dòng)這些行業(yè)尋租發(fā)生的可能性，而權(quán)力尋租會(huì)極大地扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則。另外，國(guó)家壟斷行業(yè)中國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一直無(wú)法做出合適的界定。那些壟斷性國(guó)有部門始終處于預(yù)算軟約束下，效率原則也無(wú)法成為最終達(dá)成的目標(biāo)。我國(guó)鐵路行業(yè)的國(guó)家壟斷性質(zhì)正將鐵路行業(yè)推向這樣的尷尬境地：一方面由于權(quán)力關(guān)系的介入，使得稀缺資源無(wú)法得到有效的配給，雖然國(guó)家每年的財(cái)政撥款甚多，但是鐵路行業(yè)的發(fā)展仍要落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，春運(yùn)時(shí)仍然是“一票難求”；另一方面鐵路行業(yè)幾乎年年虧損，而百姓們?nèi)砸蚋哳~的票價(jià)只能“望票興嘆”。

（一）政企合一是鐵路行業(yè)壟斷的制度根源

鐵道部列入國(guó)務(wù)院系列，既是全國(guó)鐵路行業(yè)的政府主管部門，又行使國(guó)家鐵路生產(chǎn)調(diào)度指揮等企業(yè)職能，并承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。同時(shí)，國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)也可以根據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)，行使部分行政管理職能。國(guó)家鐵路內(nèi)部曾經(jīng)實(shí)行部、局、分局、站段四級(jí)管理，其中鐵路局（鐵路集團(tuán)公司）、鐵路分局經(jīng)工商、稅務(wù)登記，成為鐵路運(yùn)輸企業(yè)[6]。2005年3月，中國(guó)鐵路最大的一次內(nèi)部改革啟動(dòng)，全國(guó)41個(gè)鐵路分局全部被撤銷，鐵路從“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的管理體制，直接進(jìn)入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級(jí)管理體制。

鐵道部有點(diǎn)像個(gè)“獨(dú)立小王國(guó)”，鐵路系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)單獨(dú)設(shè)立公檢法機(jī)關(guān)，專司管轄鐵路沿線發(fā)生的案件，并對(duì)鐵路所屬工廠、企業(yè)、專屬鐵路居民生活區(qū)、鐵路院校等發(fā)生的法律糾紛享有管轄權(quán)，但財(cái)權(quán)和人事權(quán)的不獨(dú)立，又使得鐵路法院演變成了“兒子審老子”，顯失公正。20世紀(jì)50年代新中國(guó)建立初期，國(guó)家考慮到鐵路是運(yùn)輸“大動(dòng)脈”，有跨區(qū)域性特質(zhì)，于是要求鐵道部公檢法系統(tǒng)模仿前蘇聯(lián)建制。始于2003年的鐵路公檢法系統(tǒng)改革于2009年9月重新開啟，公檢法體系的整建制剝離，預(yù)示著鐵道部在體制改革上邁出了一大步。2012年上半年中國(guó)鐵路基本完成鐵路法院、檢察院移交地方工作，納入國(guó)家司法管理體系。鐵路要完成進(jìn)一步的體制改革，讓鐵道部變成“鐵監(jiān)會(huì)”，成為徹底的監(jiān)管者，下屬鐵路公司、投資公司、設(shè)備公司成為徹底的市場(chǎng)主體，目前看來(lái)仍將寄望于“十二五”時(shí)期。這是因?yàn)殍F道部作為一個(gè)政企不分的部門，獨(dú)立性非常之強(qiáng)，它采取半軍事化管理，是不能從業(yè)務(wù)到業(yè)務(wù)，進(jìn)行技術(shù)性市場(chǎng)化的。比如直到目前為止，鐵道部公檢法劃歸地方的工作還遠(yuǎn)未到收官階段，這反映在鐵道部作為國(guó)家機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算中，國(guó)家給予鐵道部的撥款，尚有?？钣糜阼F路公安的預(yù)算事項(xiàng)。

根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕11號(hào)），鐵道部的13項(xiàng)主要職責(zé)[7]，鐵道部管制鐵路行業(yè)的權(quán)力幾乎無(wú)所不包，從某種意義上說(shuō)是對(duì)鐵道部行政權(quán)力的延續(xù)甚至是強(qiáng)化。這些權(quán)力一旦被濫用又失去監(jiān)督，難免釀成腐敗現(xiàn)象。鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍及其下屬官員系統(tǒng)貪腐案的根源之一恐怕脫不了權(quán)力膨脹的制度干系。

（二）鐵路行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制集中，缺乏競(jìng)爭(zhēng)

現(xiàn)階段的鐵路行業(yè)改革的重心，在經(jīng)營(yíng)體制和加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式上。尤其要轉(zhuǎn)變鐵道部職能，擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，推動(dòng)鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換。不可否認(rèn)，鐵路行業(yè)曾經(jīng)實(shí)行了一些改革，破除了部分壟斷壁壘。2000年鐵道部開始對(duì)鐵路輔業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的剝離。2004年起，新一輪以“主輔分離”為特征的鐵路國(guó)資重組拉開序幕，幾十家非主業(yè)企業(yè)和新成立的公司劃出鐵道部而歸入國(guó)資委。在傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”國(guó)有鐵路之外形成了由國(guó)有鐵路、地方性鐵路、合資鐵路、公司制股份制鐵路等不同所有制類型的鐵路企業(yè)共同組成的多元化鐵路公司和投資融資主體，但國(guó)有鐵路仍占絕對(duì)主導(dǎo)地位[8]。例如，成立于20世紀(jì)80年代的三茂鐵路公司原為中央和地方合資的公司，經(jīng)過(guò)10年左右的發(fā)展，逐步改組為股份有限公司并上市，首次在資本市場(chǎng)將社會(huì)資金引入鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域[6]。又如，廣深鐵路公司作為廣東省內(nèi)主要鐵路上市平臺(tái)，具有客貨運(yùn)的全部業(yè)務(wù)，并率先在國(guó)內(nèi)進(jìn)行過(guò)超過(guò)10年以上的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，首先在客運(yùn)、貨運(yùn)、延伸服務(wù)及其多元化經(jīng)營(yíng)上獲得巨大發(fā)展機(jī)遇。然而，以上種種改革仍不能觸及鐵路行業(yè)壟斷的實(shí)質(zhì)，由政企合一的鐵道部組織的體制改革是不能真正傷及自己的壟斷利益的。

自1976年至1980年的“五五計(jì)劃”期間，我國(guó)允許合資經(jīng)營(yíng)鐵路這一方式出現(xiàn)以來(lái)，投資不斷增加，但不論是在運(yùn)輸設(shè)備和運(yùn)輸總量上，合資經(jīng)營(yíng)鐵路都不能與國(guó)有鐵路相提并論。通過(guò)對(duì)“國(guó)研網(wǎng)”中中國(guó)鐵路在2004年至2009年度的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn)，從2004年到2009年期間，在運(yùn)輸設(shè)備列車設(shè)備這一項(xiàng)中，國(guó)有鐵路占列車設(shè)備總量的98.5%以上；在運(yùn)輸總量中，不論是在客流量和貨物運(yùn)輸量中，國(guó)有鐵路的比重都超過(guò)了80%；其中2009年，國(guó)有鐵路的占比甚至接近總客流量運(yùn)輸?shù)?9%。可見在鐵路行業(yè)這一領(lǐng)域，國(guó)家仍處于絕對(duì)壟斷地位。

（三）票（運(yùn)）價(jià)行政壟斷，損害消費(fèi)者利益

國(guó)家從鐵路的自然壟斷技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征考慮，對(duì)鐵路實(shí)施嚴(yán)格的價(jià)格管制，在票（運(yùn)）價(jià)上有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。在國(guó)家發(fā)改委指導(dǎo)下，客運(yùn)票價(jià)、貨運(yùn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由鐵道部統(tǒng)一制定，不同的鐵路經(jīng)營(yíng)管理單位沒(méi)有定價(jià)權(quán)，也就沒(méi)有實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，鐵道部對(duì)上市公司規(guī)范運(yùn)作指導(dǎo)，避免同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的結(jié)果是“一票難求”、“變相漲價(jià)”這些現(xiàn)象屢見不鮮。站票與坐票同價(jià)，部分快車與特快價(jià)格一樣，有了動(dòng)車高鐵之后，部分線路不再出售普快票，強(qiáng)迫消費(fèi)者購(gòu)買動(dòng)車或高鐵票。2009年12月26日，武廣鐵路沿線停運(yùn)13對(duì)普通列車。從長(zhǎng)沙至廣州最便宜的硬座價(jià)54元，“T”字頭快車硬座價(jià)98元。而同路段武廣高速動(dòng)車組的二等票價(jià)則為312元，一等票價(jià)為499元。2010 年7月，隨著高鐵的推出，滬寧動(dòng)車停運(yùn)25對(duì)。2011年6月12日，京滬高鐵的票價(jià)之高更是令人乍舌，最低票價(jià)為410元，最高票價(jià)達(dá)到1 750元。每年的春運(yùn)時(shí)期，幾乎是旅客的一場(chǎng)噩夢(mèng)：姑且不說(shuō)買票難的問(wèn)題，大批的旅客同時(shí)涌向火車，在異常擁擠的火車上，不管是什么身份的人都不可能做到從容不迫，以致有很多旅客說(shuō)“一張火車票讓中國(guó)人沒(méi)有尊嚴(yán)”。貨運(yùn)情況更令人擔(dān)憂，以2008年1月為例，全國(guó)各鐵路局平均裝車占請(qǐng)求裝車的比率都不到50%，在有些鐵路局，裝車占請(qǐng)求裝車的比率不到1/3[9]，這嚴(yán)重阻礙了地區(qū)之間貨物的流動(dòng)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大阻力。

（四）鐵路建設(shè)投資集團(tuán)壟斷，限制競(jìng)爭(zhēng)

這一方面主要表現(xiàn)在認(rèn)證制度和行政許可制度被濫用，招投標(biāo)運(yùn)作不規(guī)范，限制外部競(jìng)爭(zhēng)。例如，列車自動(dòng)控制系統(tǒng)在高鐵建設(shè)的總投資中約占10%的比例，而其中采購(gòu)量較高的是通信信號(hào)系統(tǒng)，但這一領(lǐng)域長(zhǎng)期被像中國(guó)鐵路通信信號(hào)集團(tuán)公司等“路內(nèi)”企業(yè)所壟斷，而像華為、中興通訊這樣的通訊企業(yè)，雖然在高鐵客專數(shù)據(jù)網(wǎng)項(xiàng)目中屢屢中標(biāo)，但其通信信號(hào)系統(tǒng)至今未能獲得準(zhǔn)入。因此，鐵路建設(shè)資金來(lái)源過(guò)度依賴財(cái)政撥款和政府變相干預(yù)的國(guó)有控股商業(yè)銀行貸款，烙印有國(guó)家壟斷色彩，民間資本進(jìn)入鐵路建設(shè)融資存在許多有形和無(wú)形的障礙：（1）技術(shù)方面的障礙。鐵路相關(guān)資產(chǎn)專有性非常強(qiáng)，從而轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)非常大。在目前鐵路行業(yè)國(guó)家壟斷的情況下，投資形成的機(jī)車、路線如果車站不購(gòu)買，幾乎不可能拿到市場(chǎng)上銷售[10]。（2）行業(yè)準(zhǔn)入制度障礙。鐵道部實(shí)行嚴(yán)格的行政許可制度，鐵路行政許可審批項(xiàng)目一共包括18項(xiàng)。其中除第三、九、十一項(xiàng)的審批主體是鐵道公安或鐵路管理機(jī)構(gòu)，第十二項(xiàng)由鐵道部和鐵路管理機(jī)構(gòu)共同審批外，其余項(xiàng)目的審批主體都是鐵道部。鐵道部同時(shí)扮演鐵道經(jīng)營(yíng)單位和鐵道主管機(jī)構(gòu)的雙重角色，很難保證這些項(xiàng)目的申請(qǐng)得到公正的審批。（3）政策和體制障礙。雖然國(guó)家和鐵道部都出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路融資領(lǐng)域，但這些政策主要只是對(duì)投資的前期工作有一些涉及，對(duì)于如何保障民營(yíng)資本收益卻缺乏相應(yīng)的法律制度。雖然壟斷部門被看作是非公資金渴望進(jìn)入的“香悖?！保捎阼F路管理體制原因，即使合資鐵路建成后，車輛、調(diào)度還要鐵道部統(tǒng)一管理，而鐵路方面為了競(jìng)爭(zhēng)總是首先保證國(guó)有鐵路的利益，這自然會(huì)打擊地方和社會(huì)投資者的投資積極性[11]，民營(yíng)企業(yè)很難在這種情況下貿(mào)然進(jìn)行大規(guī)模投資。

以上多方面的壟斷例證，降低了市場(chǎng)化的效率，限制了民間資本對(duì)鐵路建設(shè)的投資，從而進(jìn)一步限制了我國(guó)鐵路建設(shè)的步伐。要從根本上掃除鐵路建設(shè)融資的瓶頸，必須積極推進(jìn)鐵路行業(yè)的體制改革，加強(qiáng)法治化融資保障，完善整個(gè)鐵路建設(shè)融資環(huán)境。

三、鐵路行業(yè)改革的要點(diǎn)與切入點(diǎn)

鐵路行業(yè)最受詬病的是政企合一體制導(dǎo)致的行政壟斷。一般意義上的行政壟斷不僅存在于中國(guó)，在其他經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家甚至在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家亦同樣存在[12]。有關(guān)反壟斷（包括反行政壟斷）問(wèn)題在世界貿(mào)易組織（WTO）成員方談判中受到越來(lái)越多的關(guān)注，WTO及其規(guī)則將對(duì)國(guó)際反壟斷法的構(gòu)建產(chǎn)生積極影響[13]。這為我們行業(yè)反壟斷立法提供了國(guó)際法視角。鐵路運(yùn)輸行業(yè)行政壟斷窒息了市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，極力維護(hù)了個(gè)別利益集團(tuán)的利益，使資源配置效率低下，是鐵路行業(yè)改革的要點(diǎn)。2000年，時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)傅志寰提出了“網(wǎng)運(yùn)分離”的鐵路改革思路，即指成立國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司和數(shù)家客運(yùn)、貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)公司，將國(guó)家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與鐵路客貨運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)分離開來(lái)，以市場(chǎng)化手段打破鐵道部“政企不分”的格局。近年在鐵路系統(tǒng)改革的方向問(wèn)題上，國(guó)家已初定意向重歸“網(wǎng)運(yùn)分離”，將鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)分開，即鋪設(shè)鐵路仍由鐵道部來(lái)負(fù)責(zé)，而鐵路運(yùn)營(yíng)、車站建設(shè)以及機(jī)車部分則允許民營(yíng)資本進(jìn)入，以提升現(xiàn)有鐵路系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)效率。

同時(shí)，我們要看到鐵路行業(yè)改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就。美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、瑞典等國(guó)政府經(jīng)歷了從自由競(jìng)爭(zhēng)到政府嚴(yán)格管制，再逐步放松管制的過(guò)程。例如，美國(guó)1976年《鐵路復(fù)興和改革法》以及1980年《斯塔格斯鐵路法》是放松管制的重要法律[6]。中國(guó)的鐵路行業(yè)改革亦不例外。中國(guó)鐵路體制改革應(yīng)該是國(guó)家行政體制甚至是政治體制改革的內(nèi)容，情況復(fù)雜，改革難度大，進(jìn)度較慢；因此，應(yīng)遵循先易后難、先簡(jiǎn)后繁、先外圍后核心的原則，從目前與國(guó)家的法律、政策和制度沒(méi)有過(guò)大沖突的方面入手進(jìn)行改革[14]。我們認(rèn)為，鐵路建設(shè)投、融資體制與制度的改革可以成為當(dāng)前鐵路行業(yè)改革的切入點(diǎn)，重點(diǎn)是放開市場(chǎng)，允許和鼓勵(lì)鐵道部系統(tǒng)外的國(guó)有和非國(guó)有資本直接進(jìn)入鐵路建設(shè)投、融資體系并參與或獨(dú)立進(jìn)行鐵路運(yùn)輸及其他業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)，因此，要消除各種資本進(jìn)入鐵路建設(shè)與經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域有形和無(wú)形的障礙，堅(jiān)決地走市場(chǎng)化之路。市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)是放松政府對(duì)非國(guó)有部門的管制，打破國(guó)有部門對(duì)市場(chǎng)的壟斷，讓民間部門進(jìn)入原來(lái)政府管制和國(guó)家壟斷的一些領(lǐng)域，而且這種反壟斷的要害和關(guān)鍵也不是簡(jiǎn)單地反對(duì)市場(chǎng)壟斷，而主要是反對(duì)國(guó)家壟斷和制度性壟斷。因?yàn)殍F路行業(yè)的國(guó)家壟斷突出，所以其市場(chǎng)化改革也更迫切。

四、鐵路建設(shè)融資的法治化與市場(chǎng)化

鐵路建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、回收慢，無(wú)論其管理模式是政企合一還是政企分開，資金籌措是世界性難題[15]。然而，在法治基礎(chǔ)上的市場(chǎng)化融資應(yīng)當(dāng)是鐵路建設(shè)的必由之路。目前看，中國(guó)內(nèi)地鐵路建設(shè)投融資市場(chǎng)化的法律政策環(huán)境雖不系統(tǒng)和完善，但也已經(jīng)基本具備，問(wèn)題是如何真正積極組織落實(shí)。

2004 年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確要求：“放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域， 允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域?！蔽覈?guó)于2004年7月1日正式實(shí)施《行政許可法》，這部行政程序法采取將行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)和行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)分開的辦法，注重防止政府部門在部門利益驅(qū)動(dòng)下堅(jiān)持壟斷[16]。

2005年2月，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“非公36條”），明確提出了推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的7個(gè)方面36條的重要政策措施，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面取得了根本性突破。在“非公36條”的推動(dòng)下，非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)[17]。2005年7月22日， 鐵道部出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，宣布凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)領(lǐng)域，也允許國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件。這意味著我國(guó)鐵路對(duì)國(guó)內(nèi)非公有資本同時(shí)開放鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造以及鐵路經(jīng)營(yíng)等四大領(lǐng)域。

2007年8月30日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（簡(jiǎn)稱我國(guó)《反壟斷法》），并自2008年8月1日起施行。我國(guó)《反壟斷法》第五章共6條明確規(guī)范了“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的行為。我們認(rèn)為其中的三條與鐵路行業(yè)反行政壟斷關(guān)系密切。第32條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品?！?第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)?！钡?6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為?！币陨先龡l中所指的部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人濫用行政權(quán)力，指定經(jīng)營(yíng)者損害非經(jīng)營(yíng)者和廣大消費(fèi)者的權(quán)利，違法干預(yù)正常的招投標(biāo)活動(dòng)，在正常的企業(yè)合并中通過(guò)“拉郎配”制造出一些大型企業(yè)壟斷商品和服務(wù)價(jià)格[18]，等等這些腐敗行為，均在“落馬干部”劉志軍原來(lái)主持的鐵道部及其下屬鐵路局機(jī)關(guān)和官員中潛在地、隱性地有所反映，變相提高了非公有資本依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入鐵路建設(shè)的門檻，對(duì)鐵路行業(yè)市場(chǎng)化融資模式的創(chuàng)建極為不利。其實(shí)，我國(guó)《反壟斷法》不僅將行政壟斷專章列出，而且在其第51條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和公共組織承擔(dān)的法律責(zé)任是由其上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正。遺憾的是，此處的“上級(jí)機(jī)關(guān)”是一個(gè)不確定的機(jī)關(guān)，限制了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的監(jiān)督和約束，因而勢(shì)必影響我國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施效果[19]。2012年5月8日，最高人民法院對(duì)外公布了《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》。這一在反壟斷審判領(lǐng)域出臺(tái)的第一部司法解釋已于2012年1月30日由最高人民法院審判委員會(huì)第1539次會(huì)議通過(guò)，自2012年6月1日起施行。從此，因壟斷行為受到損失以及因合同內(nèi)容、行業(yè)協(xié)會(huì)的章程等違反反壟斷法而發(fā)生爭(zhēng)議的自然人、法人或者其他組織，向人民法院提起的民事訴訟案件有了比較明晰的法律依據(jù)。該司法解釋明確規(guī)定，原告既可以直接向人民法院提起民事訴訟，也可以在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定構(gòu)成壟斷行為的處理決定發(fā)生法律效力后向人民法院提起民事訴訟。換句話說(shuō)，反壟斷民事訴訟不需要以行政執(zhí)法程序前置為條件。

2010年5月7日，國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“新36條”）?！靶?6條”的重點(diǎn)任務(wù)就是要消除民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)存在的障礙。從貫徹落實(shí)的情況看，特別是社會(huì)廣泛關(guān)注的金融、鐵路、能源和市政公共事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革進(jìn)展，與國(guó)務(wù)院文件的要求相比，相對(duì)緩慢。要打破壟斷，落實(shí)的關(guān)鍵還是相關(guān)的中央政府部門，包括鐵道部。鐵道部改革的內(nèi)外推動(dòng)力量或許從未如此強(qiáng)烈。一方面，截止到2012年3月底，鐵道部總資產(chǎn)為3.41萬(wàn)億元，總負(fù)債達(dá)到1.98萬(wàn)億元，負(fù)債率首次超過(guò)60%，一季度鐵道部出現(xiàn)69.79億元稅前虧損，虧損額較2011年同期的37.6億元明顯擴(kuò)大。另一方面，鐵路也是國(guó)務(wù)院要求在2012年上半年出臺(tái)“非公經(jīng)濟(jì)新36條”細(xì)則中涉及民營(yíng)資本進(jìn)入的四大壟斷行業(yè)之一。

2012年5月18日，鐵道部發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件。然而，一些關(guān)鍵問(wèn)題和具體政策沒(méi)有明確，民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)還存在障礙[20]：鐵路投資大、收益回報(bào)周期長(zhǎng)；鐵路具有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)特征，成本、收益核算很難獨(dú)立進(jìn)行；在現(xiàn)行鐵路系統(tǒng)運(yùn)行調(diào)度機(jī)制下，民間資本難以獲得產(chǎn)品控制權(quán)；高鐵運(yùn)營(yíng)都在虧損，比較可能吸引民間資本進(jìn)入的只有煤運(yùn)專線。

在法治條件的保障下，我國(guó)鐵道部要把轉(zhuǎn)變職能落實(shí)到位，為確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)主體地位創(chuàng)造條件，必須通過(guò)市場(chǎng)化融資方式來(lái)適時(shí)適度地淡化政府在鐵路建設(shè)融資中的地位乃至讓政府逐步退出。我們認(rèn)為，目前除給予鐵路補(bǔ)貼、無(wú)息貸款、轉(zhuǎn)貸等財(cái)政援助以外，開啟多元化直接投資和商業(yè)融資形式比較適合當(dāng)前我國(guó)鐵路建設(shè)市場(chǎng)化融資。

第一，合資建設(shè)鐵路。從2004年中國(guó)鐵路建設(shè)駛?cè)敫咚佘壍乐?，鐵道部更加大規(guī)模地與地方政府合作修建鐵路，名為合資鐵路。由于地方投入的大部分為銀行貸款和發(fā)行債券，每年有巨額的利息費(fèi)用需要支付，后期鐵路融資平臺(tái)將很難從銀行獲得貸款。合資鐵路運(yùn)營(yíng)管理體制主要是全委托國(guó)鐵經(jīng)營(yíng)模式。這種全委托管理模式存在很多問(wèn)題，沒(méi)有執(zhí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的投資原則，合資鐵路交給鐵道部委托管理后，資產(chǎn)任由國(guó)鐵使用和處置，和國(guó)鐵的原有資產(chǎn)混雜在一起，合資鐵路根本無(wú)從介入收益分配。鐵道部之所以這么強(qiáng)勢(shì)，主要是他們掌握資源，如果沒(méi)有鐵道部的合作，地方很難自己修鐵路。鐵道部一成不變的政企不分體制不改變，地方鐵路融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將只會(huì)越積越大。我們認(rèn)為，在改革鐵道部政企不分體制的基礎(chǔ)上，合資建路應(yīng)成為今后鐵路建設(shè)的重要方式，不僅是目前中央政府、地方政府和社會(huì)資金的合資，而且要在一定范圍內(nèi)地引進(jìn)外資，同時(shí)要降低中央政府的資金份額。合資鐵路能增加鐵路投資主體的多元化，相對(duì)于單一投資主體的國(guó)有鐵路而言，具有管理和控制風(fēng)險(xiǎn)以及投融資上的優(yōu)越性。2011年9月27日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布鐵道部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路建設(shè)管理的若干意見》，指出要進(jìn)一步落實(shí)鐵路建設(shè)管理主體責(zé)任，組建合資公司籌備組；而中小合資項(xiàng)目，可由合資公司委托鐵路局建設(shè)或自行組織建設(shè)。

第二，項(xiàng)目融資和資產(chǎn)證券化。可采用BOT、TOT和ABS這些方式，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵道融資行列。BOT及其變種TOT實(shí)質(zhì)上屬于特許經(jīng)營(yíng)，為“建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓”的操作方式，具體操作過(guò)程為政府將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)完全轉(zhuǎn)讓給某一公司法人，由其實(shí)行籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的一體化運(yùn)作，到期后經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府。這種經(jīng)營(yíng)方式，大大減輕了政府的財(cái)政壓力，但是這需要大量的談判和法律規(guī)范工作。2004年7月，中國(guó)鐵道建筑總公司以BOT方式開發(fā)建設(shè)的第一條鐵路——呼和浩特至準(zhǔn)格爾鐵路開工建設(shè)。TOT（將已有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)）方式減少移交者的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，但目前國(guó)家現(xiàn)有政策法規(guī)針對(duì)性不夠強(qiáng)，因此，要采取TOT的方式融資，國(guó)家首先要以立法形式保證交通基礎(chǔ)設(shè)施有償使用和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的連續(xù)性、穩(wěn)定性，保障投資者的合法權(quán)益。資產(chǎn)證券化的典型ABS（Assets一Backed一Securitization）的含義是指以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為融資基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)帶來(lái)的預(yù)期收益為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。我國(guó)鐵路有大量的固定資產(chǎn)存量，ABS可以為盤活鐵路的部分資產(chǎn)開辟新的途徑，提高資本的流動(dòng)性，提高鐵路資本運(yùn)作的效率和收益，同時(shí)還能通過(guò)存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，從而向更高層次的鐵路投融資體制轉(zhuǎn)變。

第三，發(fā)行股票和債券融資。在資本市場(chǎng)籌集資金是一種有效的方式，不僅可以提高投融資的效率，而且有利于更好地監(jiān)管資金的往來(lái)。這對(duì)投資方、建設(shè)企業(yè)和消費(fèi)者三方都有益，將減輕商業(yè)銀行的貸款壓力，化解一些地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，較好地解決我國(guó)鐵路的債務(wù)問(wèn)題。2011年中期業(yè)績(jī)報(bào)告顯示，工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有控股商業(yè)銀行針對(duì)鐵道部單一集團(tuán)客戶授信集中度接近15%監(jiān)管紅線。因?yàn)殍F路尤其高速鐵路屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)范疇，是我國(guó)資本市場(chǎng)大力扶持的對(duì)象，今后國(guó)家應(yīng)積極正確地引導(dǎo)更多的鐵路相關(guān)公司依法進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行股權(quán)融資和債權(quán)融資。

第四，積極借用銀團(tuán)貸款。銀團(tuán)貸款是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)、分享信息與防范貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法[21]。中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2011中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》稱目前銀行業(yè)“貸大、貸長(zhǎng)、貸集中”的傾向明顯；根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布的《銀團(tuán)貸款業(yè)務(wù)指引》要求，單一企業(yè)或單一項(xiàng)目的融資總額超過(guò)貸款行資本金余額10%的，以及單一集團(tuán)客戶授信總額超過(guò)貸款行資本金余額15%的，都要組織銀團(tuán)貸款。對(duì)于不符合這一要求的必須進(jìn)行貸款重組，一律通過(guò)銀團(tuán)貸款方式敘做。鼓勵(lì)對(duì)鐵路等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織銀團(tuán)貸款，吸引中小銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)參與銀團(tuán)放款。當(dāng)然，在銀團(tuán)貸款開展過(guò)程中，由于參與主體包括眾多銀行和授信客戶，參與銀團(tuán)貸款的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)不可放松自身信貸風(fēng)險(xiǎn)防控。

五、結(jié)束語(yǔ)

鐵路行業(yè)改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到經(jīng)濟(jì)體制、行政體制乃至政治體制改革等問(wèn)題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的框架下，我國(guó)鐵路行業(yè)要逐漸打破行政壟斷地位和利益集團(tuán)的桎梏，吸引非國(guó)有資本參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，開展平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以便讓優(yōu)質(zhì)高效的鐵路運(yùn)輸真正為改善民生服務(wù)。由政府推動(dòng)率先在鐵路行業(yè)改革可垂范其他中國(guó)式壟斷行業(yè)，政企徹底分開與國(guó)際通行做法一致，符合世界貿(mào)易組織（WTO）所倡導(dǎo)的貿(mào)易自由化理念和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，也是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效選擇。但鐵路的行業(yè)改革必須在國(guó)家的強(qiáng)力干預(yù)與主持下進(jìn)行，我們要下大決心啃下這塊經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的“硬骨頭”。

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Reform of Railway Industry and Finance Based on Rule by Law and Marketization

LIU Sheng-ti， LV Jun-jun

（Business School， University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China）

Abstract：The fundamental status of the railway industry in the sustainable development of Chinese national economy will exist in a long period. After the international financial crisis，our country quickens the steps of railway construction especially high speed railway but initiates some problems. Due to the influence of planning economic system over a long period of the past time， the railway industry in our country bears a brand of administrative monopoly （state monopoly），it is very difficult for non-state owned caipital to be invested in the railway construction and operation；Poor competition and low efficiency lead easily to little security of consumers′ interests.Therefore， marketized reform of the railway trasportation industry is imperative，the reform key and difficulty are administrative system，the beginning point of the reform is rule by law and marketization of investment and financing in railway construction.

Key words：railway reform； industry monopoly； market financing；establishment of rule by law

（責(zé)任編輯：李江）