張晶 劉莉 張娟 晉穎 梁斯

2011年5月16日，根據(jù)當(dāng)時美國政府公布的數(shù)字，美國的國債規(guī)模已經(jīng)觸及到了國會所允許的14.29萬億美元上限。面對這種情況，美國財長蓋特納表示，到8月2日之前，美國政府必須提高債務(wù)上限或削減開支，否則政府就會開始出現(xiàn)債務(wù)違約。這樣的情況一旦出現(xiàn)，國際金融市場必將陷入混亂不堪的局面，而世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會受到重創(chuàng)。此時，希臘債務(wù)危機(jī)的影響仍持續(xù)蔓延，而作為世界頭號經(jīng)濟(jì)大國的美國也出現(xiàn)問題，由此引發(fā)了國際社會對于債務(wù)問題的高度關(guān)注。盡管在8月2日，美國政府提高了債務(wù)上限，但是美國國債還是遭到了降級，由原來的AAA+變?yōu)榱薃A+，由此引發(fā)了國際金融市場的大震動。在這之后，歐債危機(jī)更是愈演愈烈，許多西歐國家都陷入了前所未有的困境。一時間，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展似乎迷失了原有的方向，各個國家發(fā)展的前景變得更加迷茫。我國在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的情況下依然增速不減，保持著良好的發(fā)展勢頭。但債務(wù)問題并不是發(fā)達(dá)國家所獨(dú)有，從我國內(nèi)部深層次的角度看，我國所面臨的債務(wù)問題似乎更加嚴(yán)重。

一、我國地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告（2011年第35號），截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開工項目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。

在同一時間，國際評級機(jī)構(gòu)穆迪表示，國家審計署關(guān)于銀行對地方政府貸款規(guī)模的數(shù)據(jù)可能少報了3.5萬億元，并且實際的不良貸款的規(guī)模可能遠(yuǎn)大于預(yù)期。而央行則表示，地方平臺貸款融資的規(guī)模約為14.4萬億。此外，銀監(jiān)會公布的數(shù)字則為9.1萬億。四個部門公布的數(shù)字有著較大出入，不考慮這些數(shù)字的真實與否，四個部門的報告也傳遞出十分明確的信息，我國地方債務(wù)的規(guī)模已過于龐大。有些專家解釋稱，可能是因為統(tǒng)計口徑不同，以致出現(xiàn)誤差，這是一個很重要的因素。但是，從數(shù)字上來看，最直接的體現(xiàn)是，危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)，并且有可能進(jìn)一步蔓延。

北京市在進(jìn)入2011年之后開始大規(guī)模的還本付息，每月需要償還的本息總額在一百億元以上。其在2011年5月份公布的數(shù)據(jù)顯示，從1月份到5月份的土地出讓總收入約為250億元左右，已不能滿足還款需要。此外，由于國內(nèi)面臨著較大的通脹壓力，央行在2011年連續(xù)幾次上調(diào)利率，這直接加大了地方政府的還款成本，使其違約的風(fēng)險變得更大。

我國目前面臨的地方政府性債務(wù)問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻，必須采取措施加以控制和解決，否則，一旦危機(jī)爆發(fā)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會遭受到嚴(yán)重的傷害，社會也會因此動蕩不安，和諧穩(wěn)定更是難以保證。因此，我們必須深挖地方政府性債務(wù)形成的原因，進(jìn)一步采取措施，以保證我國經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

二、我國巨額地方政府性債務(wù)的形成原因

我國地方政府性債務(wù)問題由來已久。通過詳細(xì)論證分析，將其產(chǎn)生原因歸結(jié)為以下幾個方面：

（一）我國沒有合理的預(yù)算制度

所謂預(yù)算制度，即預(yù)算管理體制，是處理中央財政和地方財政以及地方財政各級之間的財政關(guān)系的基本制度。預(yù)算管理體制的核心，是各級預(yù)算主體的獨(dú)立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。預(yù)算體制是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。一些西方國家，如美國，有著完善的預(yù)算制度，各個州乃至中央的每一筆開支都要列入預(yù)算，對于資金的數(shù)量、用途等等方面都有嚴(yán)格的規(guī)定，所以，地方資金的規(guī)模以及用途就有了明確的限制和要求；投放之后還要詳細(xì)的登記在冊，這樣就確保日后一旦出現(xiàn)問題，就有詳細(xì)的賬目可以查證。但在我國，并沒有如此完善的制度，舉債之后的用途、數(shù)量沒有明確的規(guī)定，地方政府在拿到款項之后，大都拼命進(jìn)行建設(shè)。由于沒有成熟的預(yù)算制度的存在，這就使得相關(guān)部門在統(tǒng)計債務(wù)款項的時候出現(xiàn)了偏差，而且也不會清楚記錄下資金的具體用途。根據(jù)審計署公布的報告顯示，大約80%的資金都投到了無收益的公益性項目以及在未來很長時間才會有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目上，許多花銷更是毫無目的性可言。在進(jìn)行建設(shè)之前，也沒有列出相應(yīng)的建設(shè)項目，或者是對項目的收益性、風(fēng)險性等方面進(jìn)行詳細(xì)的評估，而是盲目亂拆亂建。此外，各級政府貪污腐敗，肆意揮霍現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在沒有完善財政預(yù)算制度約束的情況下，這樣的情況會愈演愈烈，這也是地方性政府債務(wù)問題進(jìn)一步擴(kuò)大化的根本原因所在。

（二）各級政府融資平臺數(shù)量過多，缺乏管理

我國的《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。此外《擔(dān)保法》也明確規(guī)定，嚴(yán)禁地方政府從事商業(yè)擔(dān)保活動。那么，如此龐大的債務(wù)資金又源自何方？

據(jù)資料記載，從上世紀(jì)80年代開始，各個地方政府就成立了所謂的“地方融資平臺公司”，通過政府不直接參與的方式進(jìn)行融資。發(fā)展到現(xiàn)在，我國地方融資平臺公司的數(shù)量伴隨著經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢發(fā)展更是逐年攀升，其數(shù)量之多令人難以想象。通過這些融資平臺公司，地方政府可以獲得大筆的款項，然后將這些款項根據(jù)自身需要投入建設(shè)當(dāng)中，而地方政府也因此承擔(dān)了許多巨額債務(wù)的清償責(zé)任。雖然地方融資平臺公司已運(yùn)行并發(fā)展了幾十年，但這些公司的盈利能力及管理模式仍顯稚嫩。由于缺乏有效的投資環(huán)境和營運(yùn)模式，大量的資金都投放到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。而這些項目回收期漫長，等到其發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的時候，地方政府債務(wù)早已到期。此外，投入巨量資金的許多公益性項目更是沒有收益的，此類債務(wù)該怎樣償還？一旦政府換屆，這樣的債務(wù)負(fù)擔(dān)將留給下屆政府以及當(dāng)?shù)氐木用?，這對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分不利。

（三）地方債務(wù)資金獲得和使用不規(guī)范

地方政府在獲得資金之后，由于事先未能充分有效地對資金使用做出規(guī)劃，且國內(nèi)也沒有較好的投資渠道，使得大部分資金未能得到有效利用，造成極大的浪費(fèi)。當(dāng)前我國利率水平處在相對高位，由此也會產(chǎn)生較大的利息成本。此外，在地方融資平臺取得資金之后，許多單位通過各種手段得到款項，而后將這些資金投入到其自身需要的項目上，這其中的許多項目都違反了國家相應(yīng)的政策法規(guī)，地方政府也未能采取措施對其進(jìn)行監(jiān)督約束，這樣就難以保證在未來會有充足的現(xiàn)金流收入。一旦這些投入的資金不能夠得到有效的償還，充當(dāng)擔(dān)保角色的地方政府就直接擔(dān)負(fù)起償還的責(zé)任，這就直接將地方債務(wù)的危機(jī)擴(kuò)大化。

（四）監(jiān)管機(jī)制欠缺

隨著地方融資平臺的出現(xiàn)，政府融資手段更趨多元化，但針對融資平臺卻缺乏有效的監(jiān)管。國家沒有明確其具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也無從談起融資平臺公司運(yùn)作的透明度。此外，由于缺乏專業(yè)的監(jiān)管和評估機(jī)構(gòu)對相應(yīng)的建設(shè)項目進(jìn)行過程監(jiān)督和事前評估，使得項目的盈利性以及運(yùn)行過程的安全性沒有充分的保證，這對于資金使用的安全性是很大的考驗，也對地方政府性債務(wù)問題進(jìn)一步擴(kuò)大化起到了推動作用。

三、應(yīng)對地方政府性債務(wù)問題的具體措施

在目前看來，我國地方政府性債務(wù)問題已經(jīng)十分突出，必須加以控制和解決，以保證我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。

（一）完善預(yù)算制度

關(guān)于預(yù)算制度的完善與選擇，一直存在爭論與探討，對于“預(yù)算”這個概念的模糊，使我們在這方面的經(jīng)驗也有所欠缺，因此，我們可以參照世界其他發(fā)達(dá)國家，例如美國，來建立完善我們的預(yù)算制度。在美國，上到中央政府，下到各個州政府，每一筆款項都要經(jīng)過嚴(yán)格的審查，針對其用途、目的以及相應(yīng)的收益都要做出充分的評估和考量，并且要向納稅人公開。我們要積極學(xué)習(xí)和借鑒美國在這方面的經(jīng)驗，以國國情為背景，進(jìn)一步建立和完善我國的預(yù)算制度。首先，政府的舉債規(guī)模要有所限制，地方政府在資金運(yùn)用的問題上要更加透明公開；其次，每一筆款項都要經(jīng)過相應(yīng)的審核和批準(zhǔn)，讓民眾都能清楚地知道地方政府使用資金的規(guī)模以及資金的使用去向；最后，對項目的可行性以及未來的收益性要進(jìn)行詳細(xì)的評估，確保未來能有相應(yīng)的現(xiàn)金流收益。

（二）加大對地方融資平臺的管制

融資平臺在我國并不是一個新興事物，但是在其存在的這些年來，并沒有明確的法律法規(guī)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)控，因此，我們需要加大對地方融資平臺的管制。首先，出臺法律法規(guī)確定針對融資平臺公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其監(jiān)管職責(zé)；其次，監(jiān)管措施必須嚴(yán)格有力，杜絕其盲目借款，對于地方政府試圖通過擔(dān)保獲得款項的行為要嚴(yán)格控制；最后，不能將政治問題商業(yè)化，政府在地方建設(shè)中發(fā)揮的作用應(yīng)更加明確，在舉債規(guī)模上要適度，不能變相利用融資平臺籌措的資金建設(shè)過多無收益的項目?？傊?，我國對于這些地方融資平臺公司的運(yùn)行過程一定要通過立法來加以限制和監(jiān)督，改變過去“軟約束”的方式。

（三）地方政府對于投資項目需進(jìn)行嚴(yán)格評估

地方政府應(yīng)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行詳盡透徹的了解，以明確投資的方向和資金的使用目的。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)以國家產(chǎn)業(yè)政策為指導(dǎo)，集中資金投入到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和調(diào)整方面，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；其次，對于可選擇的項目要進(jìn)行科學(xué)的審核和評估，對項目收益的可持續(xù)性進(jìn)行專業(yè)論證，保證有足夠的收益；再次，對于現(xiàn)存的盲目建設(shè)現(xiàn)象要加以杜絕和制止，將資金投入到有保證且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項目上；最后，在建設(shè)過程中，要堅持科學(xué)發(fā)展的基本原則，要保護(hù)環(huán)境，杜絕污染，做到人與自然和諧相處。

（四）建立健全監(jiān)督和管理機(jī)制

對于地方政府從舉債到建設(shè)的整個過程，我國應(yīng)該建立一套完整的監(jiān)管機(jī)制加以約束。在目前看來，我國地方債務(wù)規(guī)模巨大，因此對于地方政府的舉債規(guī)模要嚴(yán)加控制。對于資金的運(yùn)用，要完整地公開操作流程，使社會大眾能夠有效地監(jiān)督并約束其行為，提高運(yùn)作的透明度。只有這樣，在得到有效的控制和監(jiān)督之后，資金的使用及投資的去向才能得到強(qiáng)有力的保證，資金使用過程中暴露出的盲目性也能得到有效遏制。

（作者單位：河北金融學(xué)院）