樊翠真 張繼勇

我國車用汽油標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)了9年跳5級，北京提出更高標(biāo)準(zhǔn)的排放要求是大勢所趨。

日前,陜西地電與國電之間榆林搶地，在黃土坡上上演了一場“龍蛇斗”，最終以國家電網(wǎng)的讓步收場。

此次事件只是國家電網(wǎng)與地方電力企業(yè)利益沖突的一個縮影，其折射出來的深層原因是在于電力體制改革不徹底。

電力改革十年，旨在打破壟斷，結(jié)果卻是電網(wǎng)的改革越改越滯后，壟斷力量越來越強(qiáng)勢。

電力改革隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治改革的深入又到了一個能否越過去“坎”的時候了。如何真正完成廠網(wǎng)分開，建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，以及多方競爭的供電格局，已經(jīng)成為中國電力體制改革必須面對的話題。

國電與地電之爭

人類社會，競爭無地?zé)o之，無時無之。

國家電網(wǎng)作為一個壟斷者，在與地電的競爭中改變了形式，已經(jīng)從產(chǎn)品競爭轉(zhuǎn)向了對壟斷權(quán)的競爭。

今年4月25日，200名陜地電力職工欲強(qiáng)行拉線穿越國家電網(wǎng)擁有的330千伏輸電線路，由此與國家電網(wǎng)陜西分公司工作人員之間發(fā)生激烈沖突，最終導(dǎo)致國家電網(wǎng)職工4人受傷，1人住院。該事件已是四年來雙方發(fā)生的第二次激烈沖突。

“武斗”的背后，是兩大電力公司對供電利益的爭奪：陜地電試圖從內(nèi)蒙古引進(jìn)220千伏輸電線路，以擺脫電源長期受困于國家電網(wǎng)的格局，而國家電網(wǎng)則顯然不允許有人在其地盤上如此“造次”。

陜西地電和國電之間的矛盾早已積怨已久。

陜西地電是隸屬于陜西省政府的省屬大型企業(yè)，其前身為陜西省農(nóng)電管理局，2004年按照國家電力體制“政企分開”的原則進(jìn)行改革。改革后的陜地電涉及多個領(lǐng)域，如房地產(chǎn)、餐飲、發(fā)電。不過供電仍是其最主要業(yè)務(wù)。

陜西地電與國家電網(wǎng)的矛盾與陜西地電拒絕“上劃”到國家電網(wǎng)有關(guān)。1998年以來，國家電網(wǎng)公司開始對地方電力的整合，很多地方電力公司已經(jīng)由國家電網(wǎng)實際控制，但陜西地電則一直堅持“走自己的路”。

為此，陜西地電也付出了代價，陜西此后的電廠項目審批受阻，這造成陜西當(dāng)?shù)氐挠秒娋o張，而在向國家電網(wǎng)公司申請增加供電也遇到了障礙。并最終導(dǎo)致兩次暴力對峙的局面。

早在2008年，在陜西就發(fā)生過著名的長武事件。

據(jù)了解，陜煤集團(tuán)的二甲醚工程于2008年在陜西省長武縣建廠，為了供電，國家電網(wǎng)咸陽供電分公司對該項目進(jìn)行電力配套，當(dāng)電塔架設(shè)到長武縣冉店鄉(xiāng)的時候，國家電網(wǎng)便受到了陜地電方面的多方阻撓。后者甚至對前者的現(xiàn)場施工人員暴力驅(qū)趕。

兩家的爭搶造成了電網(wǎng)的重復(fù)建設(shè)，由于電能掌握在國電手里，很多地電公司即使建成了電網(wǎng)，也因為無電可用而不得不閑置，因此在陜西省出現(xiàn)了一方面是企業(yè)急等著用電，另一方面是國家投資數(shù)億元建成的輸變電工程長期閑置的怪象。

國網(wǎng)與地電之爭也是地方政府與央企之間的利益博弈。雙方爭斗的焦點是電網(wǎng)和供區(qū)市場。

在經(jīng)歷了10年的電力體制改革之后，地電公司數(shù)量越來越少。目前主要包括蒙西電網(wǎng)、陜西地電、廣西水利電業(yè)集團(tuán)公司、四川水電投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司、山西國際電力集團(tuán)有限公司、新疆建設(shè)兵團(tuán)等6家，合計經(jīng)營13個地級市電網(wǎng)和近400個縣級電網(wǎng)。

而與此對應(yīng)的是，除了南方五省區(qū)被南方電網(wǎng)控制外，其余絕大多數(shù)區(qū)域由國家電網(wǎng)控制，覆蓋國土面積的88%以上。

在此背景下，陜西地電的過激行為似乎也能讓人理解。

在現(xiàn)有電力體制之下，陜西地電與國網(wǎng)的利益爭斗仍將不可避免。

電力規(guī)劃總院原處長、國家電網(wǎng)建設(shè)公司原顧問丁功揚(yáng)預(yù)計，國網(wǎng)在其壟斷地位上會堅持“寸土不讓”，而地方電網(wǎng)也不會任其擺布，未來的爭斗不可避免。

國電高電價之秘

挑戰(zhàn)國家電網(wǎng)的不只是陜西地電，還有山東省魏橋集團(tuán)。魏橋集團(tuán)在國家電網(wǎng)的地盤上開辟出一塊屬于自己的“自留地”，雖然電力沒有國家電網(wǎng)那樣穩(wěn)定，但其價格具有足夠的吸引力，無論是工商業(yè)用電，還是居民用電，電價都比國家電網(wǎng)要低1/3以上。

魏橋集團(tuán)的模式被視為對抗國電壟斷的一種畸形模式，沖撞目前的電價和電力市場的秩序，被專家稱為惡性競爭。

事實上，蒙西電力、陜西地方電力集團(tuán)的實際工商業(yè)電價比國家電網(wǎng)公司要低一倍。而工商業(yè)電費(fèi)占全部電費(fèi)的85%，其中工業(yè)占70%、商業(yè)占15%。只此一項，國家電網(wǎng)公司的進(jìn)入，就意味著當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)生產(chǎn)要承擔(dān)比地方電力公司多一倍的電價成本。

以蒙西為例，該地區(qū)素有“電價洼地”之稱，其以前工商業(yè)電價每度電3毛多，最近漲到4毛多，而蒙東的工商業(yè)電價則要每度電8毛多。這是地方政府支持本地電力公司發(fā)展的主要原因。

國家發(fā)改委價格司一負(fù)責(zé)人說，我國國家電網(wǎng)的電價體系，包含諸如三峽基金等多項國家附加收費(fèi)，企業(yè)自備電廠則無需承擔(dān)類似社會責(zé)任，因此電價較低。

另外，國電還要考慮到小機(jī)組、脫硫等帶來的環(huán)保問題，不能僅僅根據(jù)發(fā)電成本售電。

在英、美等國家，采取的是放開兩頭，只管中間，對電網(wǎng)單獨(dú)定價的辦法。所謂放開兩頭，就是不管上網(wǎng)電價和銷售電價，將這兩個價格交給市場決定，而管住輸配電價。通過核算電網(wǎng)的運(yùn)營成本，由監(jiān)管部門定出一個合理的輸配電價標(biāo)準(zhǔn)。

在中國，卻恰恰相反，管住兩頭，而忽視了對電網(wǎng)的監(jiān)管。由于電網(wǎng)體系過于龐雜，主輔不分，至今難以核算成本。

眾所周知，從我國發(fā)電成本到用電價格來說，不是暴利，但由于我國供電系統(tǒng)處于行政權(quán)力下的壟斷地位，供電環(huán)節(jié)則嚴(yán)重暴利。一個不爭的事實，我國發(fā)電基本不賺錢，因為成本很高，出廠價很低，而供電則是很賺錢，因為基本上不需要成本。

國電的價格如此之貴，從國家電網(wǎng)過去的業(yè)績中可看出端倪，2010年，國家電網(wǎng)主營業(yè)務(wù)收入15427億元，公司售電量26891億千瓦時，資產(chǎn)總額21192億元。

電網(wǎng)員工高利潤、高福利，已是公開的秘密。2010年，國家電監(jiān)會發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，在電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本構(gòu)成中，折舊、職工薪酬以及其他費(fèi)用所占比例最大，分別占41.64%、19.32%和27.15%。這一數(shù)據(jù)頗值得解讀，因為職工薪酬與其他費(fèi)用居然占到總成本的46.47%。

國家電監(jiān)會原副主席邵秉仁表示，國有企業(yè)壟斷的根本問題在于定位不準(zhǔn)確，比如電網(wǎng)公司，它必須履行社會公益職能，不能去用利潤考核的指標(biāo)要求它。電網(wǎng)的輸電價格，這是國家必須管制的。輸電單獨(dú)定價，留足合理的利潤，如果虧損了，國家再給一點補(bǔ)貼。上網(wǎng)的價格和銷售的價格必須市場化。

電力體制改革困局

陜西國電、地電競爭起沖突后，處于壟斷地位的國電指責(zé)地電搞區(qū)域壟斷，不進(jìn)行市場競爭，這種具有強(qiáng)烈反差的做法恰恰說明了我國電力市場“游戲規(guī)則”的不合理性。

現(xiàn)在，兩家企業(yè)同時使用市場和計劃兩種“游戲規(guī)則”，看在具體業(yè)務(wù)中哪種“游戲規(guī)則”對自己有利就采用哪種。這使得目前陜西電力市場的“游戲規(guī)則”混亂，常常出現(xiàn)國電、地電“公說公有理、婆說婆有理”的怪現(xiàn)象。

陜西“國電”“地電”之間的沖突正暴露了目前我國電力市場中存在的諸多問題，現(xiàn)有電力市場亟待改革完善。

2002年國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》即國務(wù)院“5號文件”，明確了我國電力體制改革的方向，即堅持“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷，引入競爭”方針，建立社會主義電力市場經(jīng)濟(jì)體制。

次年國家電監(jiān)會掛牌成立。“電改”邁出了“輝煌的第一步”——初步實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”。 國家電網(wǎng)公司自此誕生。與經(jīng)營廣東、廣西、云南、貴州、海南五省的南方電網(wǎng)相比，國家電網(wǎng)的轄區(qū)覆蓋26個省、市、自治區(qū)，在“雙寡頭”格局中居于絕對優(yōu)勢地位。

根據(jù)部署，“廠網(wǎng)分開”之后，緊接著第二步改革內(nèi)容就是“主輔分離”，再下去則是“輸配分開”、“配售分開”，最終建立起規(guī)范、公正和高效競爭的電力市場體系。

經(jīng)過9年的漫長等待后，于2011年9月兩大電力輔業(yè)集團(tuán)——中國電力建設(shè)集團(tuán)與中國能源建設(shè)集團(tuán)掛牌成立，這意味著電力體制改革邁出電網(wǎng)主輔分離改革的重要一步。

“然而最觸動“神經(jīng)”的“電廠直供”卻進(jìn)展緩慢，輸、配分開一步也未邁出，“精簡機(jī)構(gòu)”越減越多，實際上是成了一句空話！”四川省水力發(fā)電工程學(xué)會副理事長馬懷新坦言。

十年中，國務(wù)院和有關(guān)部門圍繞電力改革也在緩慢地行進(jìn)，但收效甚微。

十年即將過去，被賦予了電力市場監(jiān)管、電價改革的重任的電監(jiān)會卻倍感困頓?！敖鉀Q問題的根源，在于理順混亂的電力管理體制，重新定位電監(jiān)會職責(zé)和權(quán)利。改革不能一拖再拖，時間逾長電改的難度愈大。”“電力改革由多個部門共同承擔(dān)，電監(jiān)會并非電改牽頭人。改革的阻力非常大?！?電監(jiān)會一名負(fù)責(zé)人在一次峰會上如是說。

電力體制改革小組囊括國家發(fā)改委、財政部、電監(jiān)會等多個機(jī)構(gòu)和部門，其中價格監(jiān)管、投資準(zhǔn)入、項目審批、技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)歸口發(fā)改委；電力企業(yè)國有資產(chǎn)管理劃歸國資委；監(jiān)督企業(yè)財務(wù)制度則以財政部為主。

“缺少關(guān)鍵性的電力價格審批和投資準(zhǔn)入，導(dǎo)致電監(jiān)會監(jiān)管行為約束力不足，監(jiān)管權(quán)威不夠。各個部門都為自身權(quán)利考慮，在電力監(jiān)管過程中常常排斥電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入，電力監(jiān)管工作處于兩難境地?！边@就是說，5號文件下達(dá)至今，電力改革步履維艱。

邵秉仁直言，電力體制改革停滯不前，有些方面反而倒退了。

國電重歸“大一統(tǒng)”

今年年初，區(qū)域電網(wǎng)的最后一塊堡壘——華北電網(wǎng)將被分拆為國家電網(wǎng)華北分部和冀北電力公司兩部分。

成立不到10年，曾被寄望于打破電力壟斷的區(qū)域電網(wǎng)公司已集體退出歷史舞臺，而國家電網(wǎng)的壟斷地位則進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

根據(jù)國務(wù)院“5號文件”的表述，“區(qū)域電網(wǎng)公司應(yīng)該將區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)省級電力公司改組為分公司或子公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的輸配電業(yè)務(wù)”。而國家電網(wǎng)公司的主要職責(zé)是“負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問題，同時參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程”。

分拆后，原區(qū)域電網(wǎng)只得以保留區(qū)域調(diào)度職能以及基建、安全等非經(jīng)營性部門，而不再具有經(jīng)營職能，這使得原來的區(qū)域電網(wǎng)實質(zhì)上已經(jīng)失去了獨(dú)立市場主體資格，等于是被架空。

“這意味著原來的電力體制改革方案遭遇重大挫折。5號文件對中國電力市場的設(shè)計是以區(qū)域電網(wǎng)為發(fā)展方向，這是從安全和管理角度考慮，現(xiàn)在區(qū)域電網(wǎng)的牌子還在，但功能已經(jīng)喪失，特別是一旦特高壓交流形成全國一張網(wǎng)，意味著省與省之間的500千伏網(wǎng)架必須解列，成為配電網(wǎng)，這等于回到了國家電網(wǎng)大一統(tǒng)的狀態(tài)?！表n曉平說。

而另一方面，特高壓電網(wǎng)建成后，為確保電網(wǎng)安全和管理順暢，輸電和配電將更加難以分開。

事實上，重新“大一統(tǒng)”正是近期國家電網(wǎng)全網(wǎng)工作重點。近期，國家電網(wǎng)總經(jīng)理劉振亞在多個內(nèi)部講話中強(qiáng)調(diào)，“‘三集五大體系建設(shè)是今年國家電網(wǎng)工作的重中之重?！?/p>

所謂 “三集五大”是指以集約化、扁平化、專業(yè)化為方向，以統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一支撐服務(wù)為保障，做強(qiáng)公司總部、做實省公司、實現(xiàn)全公司資源、業(yè)務(wù)、管理向總部和省級集中。簡單理解，就是權(quán)力上收，資產(chǎn)下放，實現(xiàn)總部分部全面融合。

“輸配分開是打破電網(wǎng)壟斷電力市場所必須采取的措施。而國家電網(wǎng)通過特高壓這種技術(shù)手段，將在事實上強(qiáng)化其在電力購銷上的雙重壟斷?！表n曉平說。

除資源重新向總部集中外，國家電網(wǎng)一直在不斷突破原來政策的禁區(qū)。

近幾年來，利用新能源高速發(fā)展的契機(jī)，國網(wǎng)相繼投資了一批新能源發(fā)電項目，突破了電網(wǎng)不經(jīng)營發(fā)電業(yè)務(wù)的限制。

“國家電網(wǎng)參與電源建設(shè)肯定是與‘5號文件背道而馳的。今后新能源發(fā)電將越來越普及，國家電網(wǎng)參與投資風(fēng)電光伏，既是賣家，又是買家，很難做到公平，以后這可能成為新的問題。”韓曉平說。

電力體制改革亟待破冰

如果不推進(jìn)電力體制改革，目前所剩無幾的地方電力公司面臨的是能堅持多久的問題。

輸配電環(huán)節(jié)的改革一直是整個電力體制改革的難點和重點，如果輸配電價格改革不進(jìn)行，電力體制改革難以進(jìn)行。

此前，政府工作報告已明確提出要“推進(jìn)電力行業(yè)改革”；國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》也明確表示，將“深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點”。在經(jīng)歷長達(dá)十年之久的“廠網(wǎng)分開、主輔分離”后，電改終于實質(zhì)性進(jìn)入“輸配分開”的深水區(qū)。

1月9日，電監(jiān)會發(fā)布《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》。方案提出，將進(jìn)一步鞏固廠網(wǎng)分開成本，對電網(wǎng)企業(yè)擁有的發(fā)電資產(chǎn)進(jìn)行摸底調(diào)查，提出監(jiān)管建議；制定開展輸配電體制綜合改革試點操作方案，推動有關(guān)試點工作。在科學(xué)界定輸配電界面方面，將以功能劃分為基礎(chǔ)，研究輸配電業(yè)務(wù)劃分的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，研究制定輸配電資產(chǎn)劃分辦法。

3月，電監(jiān)會對全國部分電網(wǎng)企業(yè)2011年輸配電成本的合法性、真實性、準(zhǔn)確性和完整性及價格執(zhí)行、電費(fèi)結(jié)算情況的專項檢查也已經(jīng)展開。

“電監(jiān)會的種種舉動都表明了其推進(jìn)輸配分開的決心。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士稱，“但今年能取得的實質(zhì)成效如何并不好說，關(guān)鍵看電網(wǎng)的態(tài)度。”

4月10日，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞首次公開表態(tài)，認(rèn)為應(yīng)堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局。

劉振亞在其撰寫的《中國電力與能源》一書中提出，電改的方向應(yīng)是構(gòu)建“政府監(jiān)管下的統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系”，關(guān)鍵要放開發(fā)電市場和售電市場兩頭，改進(jìn)中間輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，形成“多買方多賣方”的市場格局。

他認(rèn)為，“現(xiàn)行輸配一體化和電網(wǎng)調(diào)度一體化符合國情，有利于保障電力安全，促進(jìn)電網(wǎng)的科學(xué)規(guī)劃與發(fā)展，最大限度降低電力系統(tǒng)瓦解和大面積停電風(fēng)險。電力市場化改革不能以犧牲電力系統(tǒng)安全性為代價?！?/p>

他提出，“實施輸配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)分拆反會帶來效率損失。實施輸配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)分拆，有時候不僅不會提高電力工業(yè)效率，相反會帶來效率損失?！彼€援引學(xué)界研究，認(rèn)為中國若實行輸配分開將增加成本600億至1800億元。

著名經(jīng)濟(jì)評論家葉檀女士說，在如此大的利益格局中，讓國家電網(wǎng)自己產(chǎn)生改革的意愿是不可能的，他們不是活雷鋒，不可能把吃到嘴里的肉吐出來。所以在這種情況下，需要形成博弈的力量，推進(jìn)改革的進(jìn)程。我們應(yīng)該制定規(guī)則，讓地方電廠擁有投票權(quán)來表達(dá)各自的意愿，當(dāng)它們以一個共同的意志出現(xiàn)，以類別表決的形式來否定電網(wǎng)的某項決策時，這個決策就不能實行了。

她認(rèn)為，電力改革首先要做到輸配分開，其次，對于電力的投資要有一個審定機(jī)制，最好是第三方的獨(dú)立審定機(jī)構(gòu)，然后是在下游不同的上網(wǎng)電價之間要有競爭，不同的生產(chǎn)電的地區(qū)和企業(yè)之間，對于輸配和電網(wǎng)利益要有分享權(quán)和投票權(quán)。

馬懷新則表示，應(yīng)毫不手軟地削弱央企集團(tuán)的行政性（明的和延伸的）壟斷權(quán)力，剝離企業(yè)的公共職能，限制公司的行為邊界等。

同時，改變現(xiàn)在國家層面的多頭電力管理體制。明確一個統(tǒng)一電力管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)電力改革和電力市場化的改革，這成了當(dāng)前最緊迫的任務(wù)。

“國網(wǎng)的觀念有其合理之處，現(xiàn)階段要推進(jìn)輸配分開條件確實不太成熟，因為發(fā)電端還處于計劃機(jī)制向市場機(jī)制的過渡階段，如果發(fā)電端沒有市場，強(qiáng)行輸配分開將產(chǎn)生較高的制度變遷成本?！币晃谎芯枯斉潆姷馁Y深專家表示，“如果拆分不當(dāng)，電力系統(tǒng)安全性也將面臨挑戰(zhàn)?！?/p>

該專家同時表示，從長遠(yuǎn)來看，輸配分開仍是電改的必然趨勢，但可以肯定的是，現(xiàn)在不能實行“一刀切”政策，而應(yīng)“在明確包括輸配電網(wǎng)范圍、輸配價格等一系列規(guī)則后，再一步一步從試點做起?！?/p>