李邁 梁榮

一、問題提出及研究意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國基層行政建制單位。鄉(xiāng)制始于周代，萌芽于春秋戰(zhàn)國之際，定型于秦漢時(shí)期。在此后的2000多年里，鄉(xiāng)建制的發(fā)展經(jīng)歷了多次變化。鎮(zhèn)作為一種人類生活聚居形式古已有之，但作為行政建制單位則始于北魏在軍事要地設(shè)置軍鎮(zhèn)，到清朝末年現(xiàn)代鎮(zhèn)制開始形成。

1939年國民政府公布《縣各級(jí)組織綱要》，正式確立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為縣以下的基礎(chǔ)行政區(qū)域單位。建國以來，伴隨著中國社會(huì)主義國家政權(quán)建設(shè)的穩(wěn)固和不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能設(shè)置進(jìn)行了多次改革，使其地位和作用不斷鞏固和轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，主要是依據(jù)1998年中共十五屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》的文件精神，對(duì)貫徹落實(shí)文件精神當(dāng)中提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一種模式，它強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁判冗員。2000年國家民政部等七部門提出《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作進(jìn)行了統(tǒng)一安排。2009年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》，明確在2012年前完成全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，標(biāo)志著中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在經(jīng)歷了建國初期、人民公社化、文化大革命時(shí)期和改革開放恢復(fù)發(fā)展時(shí)期的改革以后，進(jìn)入了后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時(shí)期。

近幾十年來，中國進(jìn)行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量從20世紀(jì)90年代的5萬多個(gè)減少到2009年底34170個(gè)（其中包括鎮(zhèn)19322個(gè)，鄉(xiāng)14848個(gè)）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展趨勢(shì)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量不斷減少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例變化，鄉(xiāng)不斷減少，鎮(zhèn)不斷增加；鎮(zhèn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制仍將延續(xù)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)從根本上說是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求資源能夠不受行政的束縛而自由流動(dòng)，從而達(dá)到優(yōu)化配置的效果，然而由于傳統(tǒng)的體制束縛，資源很難超越行政界限，從而只能采取行政區(qū)調(diào)整的辦法來實(shí)現(xiàn)。因此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)際上是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的一種適應(yīng)性調(diào)整。在目前，這種調(diào)整在一定程度上開拓了資源利用的空間，提高了利用效率。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)長(zhǎng)期來看有以下有利之處：第一，有利于政府集中財(cái)力、物力集中建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)。第二，鎮(zhèn)域人口規(guī)模增加，為中心小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大提供了條件，部分地拆除人口遷移因行政區(qū)劃而造成的約束。第三，促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人向中心鎮(zhèn)集中，進(jìn)一步強(qiáng)化了中心鎮(zhèn)的中心作用。第四，區(qū)劃調(diào)整和中心鎮(zhèn)的重新選擇使布局更加合理。

二、區(qū)域發(fā)展及其中心地理論

中心地理論（central place theory）也稱為城市區(qū)位理論，它是由德國地理學(xué)家W·克里斯塔勒（W·Christaller）所創(chuàng)立的，他在1933年發(fā)表了《德國南部的中心地》一書，系統(tǒng)地闡述了中心地的數(shù)量、規(guī)模和分布模式，建立起了中心地理論，它是關(guān)于城市區(qū)位的一種標(biāo)準(zhǔn)化理論，是探索城市體系內(nèi)城市等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)和地域空間結(jié)構(gòu)規(guī)律的一種具有代表性的學(xué)說。它喚起了世界各國地理學(xué)者以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)城市體系研究的關(guān)注，開展了大量的實(shí)驗(yàn)性研究，不斷檢驗(yàn)、修正和發(fā)展了中心地理論，推動(dòng)城市體系研究從靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變，從結(jié)構(gòu)研究向機(jī)制研究轉(zhuǎn)變，進(jìn)而向優(yōu)化調(diào)控研究轉(zhuǎn)變。

1940年，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家廖士（A·Losch）在《區(qū)位經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，利用數(shù)學(xué)推導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與克里斯塔勒完全相同的區(qū)位模型。20世紀(jì)50年代克氏理論被用于解釋城鎮(zhèn)聚落的分布，城市零售商業(yè)區(qū)位等方面的問題，許多城市體系的方法論如齊夫（G·Zipf）和貝里(B·Berry)的城市等級(jí)——規(guī)模原則，柏克曼（M·Beckmann）的城市等級(jí)序列等都起源于中心地理論。之后，中心地理論還被用于城市和區(qū)域規(guī)劃，比如荷蘭須德海圍海造陸后，以中心地模式把4.8萬公頃的土地改造成為荷蘭中心的圩田等。

我國開展城市體系研究主要從80年代開始，起步雖晚但發(fā)展較快，一方面注重理論研究和實(shí)踐相結(jié)合，開展中心地理論的實(shí)驗(yàn)性研究，為區(qū)域城市體系發(fā)展規(guī)劃和城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局提供依據(jù)；另一方面，注重城市體系與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，探討城市體系形成的內(nèi)在機(jī)制，以及與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的相互關(guān)系，為開展經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃提供服務(wù)。

（一）中心地理論核心概念

中心地（central place）：向居住在他周圍地域（尤其指農(nóng)村地域）的居民提供各種貨物和服務(wù)的地方。中心地職能（central place function）：在中心地內(nèi)稱產(chǎn)的貨物與提供的服務(wù)。中心性（centrality）：也稱中心度，一個(gè)地點(diǎn)對(duì)圍繞它周圍地區(qū)的相對(duì)意義的總和，即中心地所引起的中心職能作用的大小。服務(wù)范圍：中心地提供的每一種貨物和服務(wù)都有可變的服務(wù)范圍，上限是中心地的最大腹地，即消費(fèi)者愿意去一個(gè)中心地得到貨物或服務(wù)的最遠(yuǎn)距離，若超過這一距離，消費(fèi)者將去另外一個(gè)較近的中心地；下限是中心地存在所必需的最小腹地，即保持一項(xiàng)中心地址能經(jīng)營所必需的腹地的最短距離。門檻（threshold）：一個(gè)中心地為維持經(jīng)營活動(dòng)所必須服務(wù)的人口數(shù)和范圍。

（二）克里斯塔勒的等級(jí)體系

1.假設(shè)前提

在一個(gè)大平原上均勻分布著生產(chǎn)所需要的粗原料，每個(gè)點(diǎn)均有接受一個(gè)中心地的同等機(jī)會(huì)，一點(diǎn)與其他任何一點(diǎn)的相對(duì)通達(dá)性只于距離成正比，而不管方向如何，均有一個(gè)統(tǒng)一的交通面。生產(chǎn)者和消費(fèi)者都屬于經(jīng)濟(jì)行為合理的人，即：

（1）對(duì)同一產(chǎn)品而言，所有廠商的生產(chǎn)成本都是相同的。

（2）所有消費(fèi)者對(duì)各種產(chǎn)品的需求函數(shù)是相同的。

（3）只要有正利潤(rùn)存在，就會(huì)吸引新的廠商進(jìn)入，最終的均衡使得所有廠商都取得零利潤(rùn)。

（4）只要這些居民的需求是有價(jià)格彈性的，那么距廠家越遠(yuǎn)的居民，需求就越少。

（5）以廠商為中心的市場(chǎng)半徑越大，到該廠商處購買商品的消費(fèi)者就越多。

一定等級(jí)體系的中心地，不僅提供相應(yīng)級(jí)別的貨物服務(wù)，還提供所有低于那一級(jí)的貨物和服務(wù)，但不是所有門檻范圍的貨物或服務(wù)都可以導(dǎo)致級(jí)別不同的貨物或服務(wù)點(diǎn)的出現(xiàn)，形成的實(shí)際范圍往往介乎于門檻范圍與最大銷售范圍之間。克里斯塔勒認(rèn)為正六邊形市場(chǎng)區(qū)是最理想的，因?yàn)樗诳臻g上具有彌合性，即不會(huì)出現(xiàn)中心地服務(wù)不到的地方；正六邊形是相同半徑圓內(nèi)接正多邊形的面積最大者。

2.克里斯塔勒的三個(gè)系統(tǒng)

（1）K=3系統(tǒng)，也稱市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則?？耸险J(rèn)為在純粹的市場(chǎng)力量下，低一級(jí)中心地應(yīng)位于高一級(jí)的三個(gè)中心地所形成的等邊三角形中央，從而最有利于低一級(jí)中心地與高一級(jí)中心地展開競(jìng)爭(zhēng)，高一級(jí)中心的市場(chǎng)區(qū)是低一級(jí)市場(chǎng)區(qū)面積的3倍。

在這種中心體系中，市場(chǎng)區(qū)系列為1，3，9，27，81，243……

中心地?cái)?shù)量的等級(jí)序列為1，2，6，18，54，162……

（2）K=4系統(tǒng)，也稱為交通最優(yōu)原則?？耸险J(rèn)為早期建立的道路系統(tǒng)對(duì)聚落的形成有深刻影響，這導(dǎo)致第一級(jí)中心地不是以初始的、隨機(jī)的分布在理想化地表，而是沿交通分布。因此，次一級(jí)中心地應(yīng)位于連接兩個(gè)高一級(jí)中心地的道路干線上的中點(diǎn)位置，則較高級(jí)的中心地包含一個(gè)次一級(jí)中心地的完整市場(chǎng)區(qū)和6個(gè)次一級(jí)中心地的市場(chǎng)區(qū)的一半。

在這種中心體系中，市場(chǎng)區(qū)系列為1，4，16，64，256……

中心地?cái)?shù)量的等級(jí)序列為1，3，12，48，192…

（3）K=7系統(tǒng)，也稱為行政最優(yōu)原則?？耸险J(rèn)為，根據(jù)行政原則形成的中心地系統(tǒng)中，六邊形的規(guī)模被擴(kuò)大，以便于是周圍六個(gè)次級(jí)中心地完全處于高級(jí)中心地的管轄之下，每7個(gè)低級(jí)中心地有一個(gè)高級(jí)中心地，任何等級(jí)中心地?cái)?shù)目為較高等級(jí)的7倍。

在這種中心體系中，市場(chǎng)區(qū)系列為1，7，49，343，2401……

中心地?cái)?shù)量的等級(jí)序列為1，6，42，294，2058……

以上三個(gè)原則共同導(dǎo)致了城市等級(jí)體系（urban hierachy）的形成，但這三個(gè)原則在一個(gè)國家或地區(qū)很少孤立的發(fā)生作用，他們是相互交叉和混合的?？耸险J(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)交通方便的區(qū)域，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則最占優(yōu)勢(shì)；在山間盆地地區(qū)及其自給自足和偏僻的地區(qū)，行政管理更為重要；年輕的國家和新開發(fā)地區(qū)，交通線對(duì)移民來講是“先鋒性”的工作，交通原則占優(yōu)勢(shì)。克氏認(rèn)為在這三種原則共同作用下，一個(gè)國家或地區(qū)應(yīng)當(dāng)形成如下的城市等級(jí)體系：A級(jí)城市1個(gè)，B級(jí)城市2個(gè)，C級(jí)城市6--12個(gè)，D級(jí)城市42--54個(gè)，E級(jí)城市118個(gè)(162—192的2／3)……

三、和林格爾縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并情況分析

（一）研究區(qū)概況

和林格爾縣地處位于呼和浩特市南部，土默川平原東南邊緣，面積3401平方千米，有蒙古族、漢族、回族、苗族、滿族等民族。以下為各年份和林格爾縣各產(chǎn)業(yè)人數(shù)統(tǒng)計(jì)表。

表12000-2008年和林格爾縣各產(chǎn)業(yè)人數(shù)及所占百分比產(chǎn)業(yè)（單位：人）

資料來源：《呼和浩特市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001-2009）。

從表中可以看到，和林格爾縣從業(yè)人員中第一產(chǎn)業(yè)人數(shù)比重最高，但近幾年從事農(nóng)業(yè)的比重正在逐年降低，這說明和林格爾縣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)占優(yōu)勢(shì)，屬于單純的農(nóng)業(yè)區(qū)，它所形成的聚落是歷史上長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)果，較少受到現(xiàn)代大工業(yè)和交通的突發(fā)性影響，比較符合克里斯塔勒的中心地理論的前提條件。

（二）研究區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并情況分析

由于基層中心地的服務(wù)功能發(fā)生了變化，隨著綜合發(fā)展水平的提高，部分基層服務(wù)功能下放到基層聚落而失去了中心功能的價(jià)值；同時(shí)， 基層服務(wù)中心服務(wù)功能出現(xiàn)重構(gòu)，并在重構(gòu)中檔次有所抬升，從而導(dǎo)致空間結(jié)構(gòu)發(fā)生變化， 突出地反映為吸引范圍擴(kuò)大， 由原來的C1-7的結(jié)構(gòu)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)镃1-3的結(jié)構(gòu)形態(tài)(如下圖) ，這正是和林格爾縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的原理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的原則主要有以下方面：

①就近合并原則。

②大鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并若鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并區(qū)位條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

③規(guī)模適度原則。

④人文習(xí)慣相近原則。

以下我們以2000年、2002年和2007年3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量等情況分析和林格爾縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的變化趨勢(shì)。

1.2000年和林格爾縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和學(xué)校數(shù)量及其各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布情況

從各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模數(shù)據(jù)中可以得到城關(guān)鎮(zhèn)即和林格爾縣縣政府所在地所吸引的人口數(shù)最多，故在和林格爾縣為一級(jí)中心地，其他16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為二級(jí)中心地。但在其他這16個(gè)鄉(xiāng)中勝利營、燈籠素、新紅、新豐的人口規(guī)模較少，吸引范圍較小，故在2002年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中，經(jīng)這4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照就近原則合并到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)中。其中勝利營鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)合并到城關(guān)鎮(zhèn)，燈籠素鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)合并到公喇嘛鄉(xiāng)，新紅鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)合并到大紅城鄉(xiāng)，新豐鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)合并到新店子鄉(xiāng)。

2.2002年和林格爾縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和學(xué)校數(shù)量及其各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布情況

從各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模來看三道營和樊家夭吸引的范圍較小，在2007年城鄉(xiāng)合并中按照就近原則合并，樊家夭合并到城關(guān)鎮(zhèn)，三道營合入大紅城鄉(xiāng)。盛樂鎮(zhèn)由于位于209國道上，交通位置重要，并且內(nèi)蒙古師范大學(xué)盛樂校區(qū)2004年在此建成，它的服務(wù)范圍較大，中心吸引力較強(qiáng)，地理位置十分優(yōu)越，公喇嘛和西溝門的人口規(guī)模也較大，并且都處于省道上，但中心地的吸引力弱于盛樂鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中處于劣勢(shì)，故在2007年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中西溝門和公喇嘛都合入盛樂鎮(zhèn)。巧什營、董家營和舍必崖3個(gè)鄉(xiāng)在合并中，為了方便行政管理，將巧什營和董家營合并入舍必崖鄉(xiāng)。

3.2007年和林格爾縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布情況及其各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模

自2007年至今和林格爾縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為3鎮(zhèn)4鄉(xiāng)。其中，城關(guān)鎮(zhèn)是縣政府所在地為一級(jí)中心地，其余6個(gè)為二級(jí)中心地。

四、和林格爾縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的意義和趨勢(shì)分析

根據(jù)對(duì)和林格爾縣的國民生產(chǎn)總值的統(tǒng)計(jì)分析，我們可以得到以下表格：

表21995-2009年和林格爾縣國民生產(chǎn)總值及比上年增長(zhǎng)的幅度

(單位：元)

資料來源：《呼和浩特市統(tǒng)計(jì)年鑒》（1996-2010）

1995年—2009年和林格爾縣國民生產(chǎn)總值 (單位：元)

從1995年—2009年的和林格爾縣的國民生產(chǎn)總值的情況，我們可以看出2002年是該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，2002年后經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2006年之后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較慢，在2007年的又一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，和林格爾縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又保持了較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展角度來看，合理的調(diào)整鎮(zhèn)域?qū)哟蔚男姓^(qū)劃，確定合適的發(fā)展規(guī)模，增強(qiáng)建制鎮(zhèn)的集聚功能，有利于整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在某些經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面由于綜合效益差，集聚和輻射作用不強(qiáng)，缺乏帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域發(fā)展的中心;另一方面由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，不能形成足以帶動(dòng)周邊發(fā)展的集聚中心。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并也加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，有利于提高農(nóng)村城市化進(jìn)程。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并有利于土地等資源的統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)配, 提高土地資源利用效率，從而形成合理高效的組合，創(chuàng)造出更大的規(guī)模效益，產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向規(guī)?；?、集約化、市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。撤部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，形成合理的發(fā)展規(guī)模，將有利于各種生產(chǎn)要素的集聚，更好地整合資源、突出重點(diǎn)，走集約發(fā)展之路。

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人為干預(yù)愈來愈強(qiáng), 若忽視客觀的地域經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè), 必然會(huì)造成經(jīng)濟(jì)上的長(zhǎng)期損失。和林格爾縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以后的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)建立在克里斯泰勒的3個(gè)系統(tǒng)共同作用下形成的一級(jí)中心地1個(gè)，二級(jí)中心地2個(gè)，三級(jí)中心地6—12個(gè)的模式上，盡量減少低水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，整合資源，重新構(gòu)建區(qū)域財(cái)富集聚的平臺(tái)是本世紀(jì)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的重要目的。

被保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展空間擴(kuò)大，擁有更大的戰(zhàn)略發(fā)展資源和規(guī)劃空間，而被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去原有的行政核心地位，成為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣空間，在以后工作中應(yīng)加強(qiáng)如原鄉(xiāng)政府所在地的土地的盤活問題，原有鎮(zhèn)區(qū)的各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活力問題等的發(fā)展與規(guī)劃。

（作者單位：1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)；2.內(nèi)蒙古大學(xué)）