杭栓柱 趙云平 韓淑梅

2011年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例〉的決定》，于2011年11月1日起施行，并視情況將逐步擴(kuò)大改革的范圍。資源稅作為一種以礦產(chǎn)資源為應(yīng)稅對(duì)象的稅種，其征收制度的變革必將對(duì)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

一、本次資源稅改革的內(nèi)容及特點(diǎn)

我國(guó)1994年確立的現(xiàn)行資源稅制度實(shí)行以從量定額征收辦法，雖經(jīng)幾次調(diào)整和完善，但仍存在稅負(fù)水平偏低，計(jì)征方法陳舊等一系列問(wèn)題，起不到有效保護(hù)資源作用。新條例是我國(guó)對(duì)資源稅又一次重大調(diào)整，標(biāo)志著我國(guó)資源稅改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

（一）主要內(nèi)容

1.油氣資源由 “從量計(jì)征”改“從價(jià)計(jì)征”

新《條例》對(duì)油氣資源稅計(jì)征辦法和稅率進(jìn)行了調(diào)整，由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并相應(yīng)提高了原油、天然氣的稅負(fù)水平，稅率為銷(xiāo)售額的5－10%，這次改革暫定按5%的稅率征收。統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的油氣資源稅收制度，取消了對(duì)中外合作油氣田和海上自營(yíng)油氣田征收的礦區(qū)使用費(fèi)，統(tǒng)一改征資源稅。對(duì)稠油、高凝油和高含硫天然氣和三次采油實(shí)施減征資源稅的政策。

2.焦煤、稀土資源單列并提高稅額標(biāo)準(zhǔn)

新《條例》將焦煤和稀土分別從煤炭資源和有色金屬礦原礦資源中分離出來(lái)，并提高了征稅標(biāo)準(zhǔn)。焦煤稅率由0.3-5元/每噸提高到8-20元/每噸（我區(qū)為8元/噸）；稀土稅率由0.4-30元/每噸調(diào)整為0.4-60元/每噸（我區(qū)為60元/噸）。

3.明確規(guī)定了不同資源的適用稅率

新《條例》規(guī)定，納稅人具體適用的稅率，在本條例所附《資源稅稅目稅率表》規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，根據(jù)納稅人所開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的資源品位、開(kāi)采條件等情況，由財(cái)政部商國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)確定；財(cái)政部未列舉名稱且未確定具體適用稅率的其他非金屬礦原礦和有色金屬礦原礦，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定，報(bào)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局備案。

新舊資源稅稅目稅率對(duì)比表

（二）主要特點(diǎn)

1.本次改革方案仍然是試點(diǎn)性質(zhì)的過(guò)渡性方案

從計(jì)稅方式看，一直呼聲較高的“從價(jià)計(jì)征”方式并未全面鋪開(kāi)，僅涉及石油和天然氣兩個(gè)品種，而煤炭和有色金屬資源仍按“從量計(jì)征”，且有色金屬資源的調(diào)整力度也有限，僅涉及到焦煤和稀土礦資源。

2.從趨勢(shì)看，資源稅從價(jià)計(jì)征只是時(shí)間問(wèn)題

雖然我國(guó)目前先對(duì)原油、天然氣實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征，但最終必然會(huì)對(duì)所有資源采取“從價(jià)計(jì)征”的方式。據(jù)悉，目前財(cái)政部已經(jīng)開(kāi)始調(diào)研煤炭資源的從價(jià)計(jì)征方案，并準(zhǔn)備選擇部分省份先行試點(diǎn)，條件成熟時(shí)再逐步擴(kuò)大到其他資源產(chǎn)品。

二、資源稅改革對(duì)我區(qū)的影響

（一）促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益分配更加合理化

1.有利于提高我區(qū)的財(cái)政收入

資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)征方式改革后，政府的資源所有權(quán)收益將會(huì)大幅度提高，同時(shí)，由于資源稅屬于地方稅，所以新增收益也主要體現(xiàn)在我區(qū)財(cái)政。首先，本次改革的財(cái)政增收效應(yīng)已初步顯現(xiàn)。從油氣資源稅收看，2011年我區(qū)原油產(chǎn)量202.97萬(wàn)噸，天然氣產(chǎn)量249.07億立方米。若仍按從量計(jì)征，以原油30元/噸和天然氣15元/千立方米的最高稅率計(jì)算，油氣資源稅收為0.61億元和3.73億元。2011年實(shí)行新稅制，我區(qū)原油、天然氣實(shí)際資源稅分別達(dá)到1.55億元和6.39億元，比從量計(jì)征凈增收0.94億元和2.66億元。從稀土和焦煤稅收看，2011年，我區(qū)稀土原礦產(chǎn)量為4.99萬(wàn)噸，焦煤產(chǎn)量0.44億噸，按照新舊稅額計(jì)算，改革后稀土、焦煤稅收比改革前分別多增收0.03億元和2.11億元。從總量看，2011年，全區(qū)資源稅收入達(dá)到56.81億元，比2010年的36.82億元多增收19.99億元，增長(zhǎng)了54.26%。其次,未來(lái)煤炭等礦產(chǎn)資源實(shí)行從價(jià)計(jì)征有著良好的財(cái)政增收預(yù)期。以煤炭為例，2011年我區(qū)原煤產(chǎn)量為9.79億噸，按照稅率3.2元/噸從量計(jì)征，煤炭資源稅為31.33億元；按照2011年我區(qū)原煤平均坑口價(jià)格為282元/噸、稅率5%從價(jià)計(jì)征（根據(jù)掌握情況，未來(lái)煤炭資源稅率可能調(diào)整為5%、8%、12%，本報(bào)告僅以最低的5%稅率計(jì)算），煤炭資源稅將達(dá)到138.04億元，比現(xiàn)行稅制凈增收106.71億元，增長(zhǎng)了3.4倍。

2.有利于更好地協(xié)調(diào)中央企業(yè)與我區(qū)的收益分配關(guān)系

我區(qū)的許多資源開(kāi)發(fā)企業(yè)是中央企業(yè)，如鄂爾多斯市2011年煤炭產(chǎn)量5.88億噸，其中神華集團(tuán)2.18億噸，占37.1%。石油和天然氣更是由中石油、中石化兩大巨頭壟斷。過(guò)去由于資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)很低，地方政府和居民在資源開(kāi)發(fā)中受益很少。盡管我區(qū)出臺(tái)了煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金等地方性收費(fèi)政策，但央企的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往比地方企業(yè)要低,且有多項(xiàng)地方性收費(fèi)（如安全費(fèi)、環(huán)境整治保障金、人力資源費(fèi)等）不予繳納。即便如此，許多地方性收費(fèi)在中央企業(yè)也得不到很好地執(zhí)行。以鄂爾多斯市中央和地方企業(yè)的收費(fèi)情況為例。2010年，神東、準(zhǔn)能、哈爾烏素三家中央煤炭企業(yè)平均繳納地方費(fèi)為7.1元/噸，而伊泰、匯能、烏蘭三家地方煤炭企業(yè)平均繳費(fèi)為26.4元/噸，中央企業(yè)比地方企業(yè)噸煤收費(fèi)平均低19元。資源稅改革后，由于稅收是國(guó)家出臺(tái)的強(qiáng)制性征管政策，央企會(huì)通過(guò)多繳納資源稅客觀上實(shí)現(xiàn)部分收益向地方轉(zhuǎn)移。

3.有利于促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)與政府、居民的收益合理化

由于資源獲取成本很低和資源產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲，資源開(kāi)發(fā)行業(yè)一直維持著很高的利潤(rùn)水平，如近幾年煤炭行業(yè)的噸煤利潤(rùn)基本保持在100-150元左右，采礦業(yè)創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富過(guò)度向企業(yè)傾斜。以2010年我區(qū)采礦業(yè)的收益分配情況看，規(guī)模以上采礦企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值2180.95億元，其中，勞動(dòng)者報(bào)酬568.50億元，占26.1%；政府所得的生產(chǎn)稅凈額443.3億元，占20.3%；而企業(yè)所得的營(yíng)業(yè)盈余1019.25億元，占到了46.7%，資源稅改革后，政府通過(guò)提高征收標(biāo)準(zhǔn)和改變征收方式，使部分礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益由企業(yè)向政府轉(zhuǎn)移，并通過(guò)政府的生態(tài)補(bǔ)償、民生建設(shè)和轉(zhuǎn)移支付等措施，使廣大民眾受益，從而改善目前不合理的資源開(kāi)發(fā)收益分配格局。

（二）有利于更好地調(diào)控產(chǎn)業(yè)運(yùn)行

1.有利于資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)，由于資源稅偏低，出現(xiàn)了一些企業(yè)采富棄貧、采易棄難、采大棄小、亂采濫挖等破壞和浪費(fèi)資源的現(xiàn)象。盡管近幾年通過(guò)礦產(chǎn)資源整合和提高采礦技術(shù)水平，我區(qū)礦產(chǎn)資源回采率已大幅度提升，但由于資源獲取過(guò)度廉價(jià)，資源開(kāi)發(fā)企業(yè)仍然缺乏珍惜資源的內(nèi)生動(dòng)力。調(diào)高資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)后，一方面，可以通過(guò)提升資源開(kāi)發(fā)成本倒逼企業(yè)合理、有效、節(jié)約地開(kāi)發(fā)利用資源，另一方面，也可以通過(guò)差別化的征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)資源收益級(jí)差，促進(jìn)不同品位的礦產(chǎn)資源都能合理開(kāi)發(fā)利用。

2.有利于我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)之間的比較利益是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的重要?jiǎng)恿ΑＤ壳百Y源開(kāi)發(fā)行業(yè)的利潤(rùn)率大大超過(guò)社會(huì)平均利潤(rùn)率。例如，2010年我區(qū)規(guī)模以上采礦業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)率達(dá)到21.6%，比規(guī)模以上制造業(yè)平均8.15%的利潤(rùn)率高出1.65倍。其中，煤炭開(kāi)采業(yè)和石油天然氣業(yè)的利潤(rùn)率分別高達(dá)23.76%和33.77%，相當(dāng)于制造業(yè)平均利潤(rùn)率的3-4倍。行業(yè)暴利吸引著生產(chǎn)要素向資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)過(guò)度流入，客觀上形成了對(duì)其它產(chǎn)業(yè)的“擠出效應(yīng)”，這是我區(qū)長(zhǎng)期難以改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“一煤獨(dú)大”狀況的根本原因。在我區(qū)積極構(gòu)建“多元發(fā)展、多極支撐”的產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵時(shí)期，通過(guò)資源稅上調(diào)，適當(dāng)拉低資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)水平，促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)比較利益的相對(duì)合理化，可以客觀上調(diào)節(jié)企業(yè)投資行為，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，增強(qiáng)我區(qū)非資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）資源稅提升后也存在一系列負(fù)面影響

1.可能會(huì)影響我區(qū)資源產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力

在產(chǎn)品質(zhì)量區(qū)別不大的情況下，價(jià)格是影響產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。近幾年我區(qū)煤炭產(chǎn)量大幅度增長(zhǎng)，取代山西而成為全國(guó)第一產(chǎn)煤大省，除了山西由于煤炭行業(yè)整合而使“晉煤”產(chǎn)量減少，為“蒙煤”發(fā)展騰出了較大的市場(chǎng)空間外，我區(qū)煤炭行業(yè)行政性稅費(fèi)比山西少也是重要原因之一。如2011年鄂爾多斯市對(duì)煤炭開(kāi)采企業(yè)征收的各種費(fèi)用合計(jì)只有11.72元/噸(不包括煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金)，而山西為21.25元/噸(不包括煤炭可持續(xù)發(fā)展基金)。若資源稅改革提高煤炭征收標(biāo)準(zhǔn)，并且先在西部省區(qū)實(shí)施，將推動(dòng)煤炭開(kāi)發(fā)成本上升，進(jìn)而導(dǎo)致煤價(jià)提高，可能會(huì)對(duì)“蒙煤”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生不利影響。

2.對(duì)資源加工產(chǎn)業(yè)可能會(huì)產(chǎn)生一定影響

由于礦產(chǎn)資源是產(chǎn)業(yè)鏈條中最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，如果資源稅提高后推動(dòng)資源價(jià)格上漲，必然提高資源加工和轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)的原材料成本，從而攤薄加工企業(yè)的利潤(rùn)水平，影響產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。如近兩年來(lái)，我區(qū)許多焦炭企業(yè)因價(jià)格下降而經(jīng)營(yíng)舉步維艱，資源稅改革焦煤價(jià)格提升后，焦炭企業(yè)的經(jīng)營(yíng)會(huì)更加困難。煤化工產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)前景也主要取決于石油與煤炭的比價(jià)關(guān)系，若煤炭資源稅改為從價(jià)計(jì)征，推動(dòng)煤價(jià)上升必然使煤化工產(chǎn)業(yè)的盈虧平衡點(diǎn)上升，對(duì)我區(qū)煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成一定抑制作用。有色金屬冶煉業(yè)除面臨資源稅提高帶來(lái)的原材料成本上升外，由于有色冶煉行業(yè)屬于高耗能行業(yè)，面對(duì)煤價(jià)上升進(jìn)而電價(jià)上升的局面，企業(yè)的燃料及動(dòng)力成本也將大幅度提升，從而加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。

3.可能會(huì)進(jìn)一步推高社會(huì)總體價(jià)格水平

資源稅改革的最佳效果是資源開(kāi)發(fā)企業(yè)能夠通過(guò)改革工藝和管理，內(nèi)部消化掉增加的資源稅成本支出。但是，由于資源開(kāi)發(fā)企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈源頭，同時(shí)由于資源稅也是針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的流轉(zhuǎn)稅，資源開(kāi)發(fā)企業(yè)能夠很容易地通過(guò)產(chǎn)品提價(jià)將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)，進(jìn)而通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)轉(zhuǎn)移給最終消費(fèi)者，推動(dòng)社會(huì)總價(jià)格水平的上升。這可能會(huì)對(duì)目前我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹的宏觀經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生一定的沖擊。

三、我區(qū)應(yīng)對(duì)資源稅改革的主要建議

新資源稅條例的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)資源稅改革進(jìn)程加快。從發(fā)展趨勢(shì)看，資源稅的征收方式由“從量計(jì)征”改為“從價(jià)計(jì)征”是必然的趨勢(shì)，其征收范圍也將逐步擴(kuò)大。內(nèi)蒙古作為資源大區(qū)，應(yīng)抓住資源稅改革的機(jī)遇，做好相關(guān)工作，完善各項(xiàng)配套機(jī)制，促進(jìn)資源稅改革的順利進(jìn)行。

（一）積極爭(zhēng)取國(guó)家煤炭資源稅“從價(jià)計(jì)征”試點(diǎn)省區(qū)

目前國(guó)家已由財(cái)政部牽頭，研究煤炭資源的“從價(jià)計(jì)征”方案，并擬選擇部分地區(qū)試點(diǎn)。近期山西、河南、陜西等眾多資源大省都在密切關(guān)注資源稅改革進(jìn)展，積極調(diào)查研究并向國(guó)家上報(bào)煤炭稅改方案，爭(zhēng)取國(guó)家將煤炭資源稅改革試點(diǎn)設(shè)在本省。我區(qū)作為我國(guó)煤炭產(chǎn)量第一的產(chǎn)煤大區(qū)，并在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期是國(guó)家煤炭供給的主要基地，應(yīng)積極著手開(kāi)展煤炭資源稅改革相關(guān)研究工作，制定改革方案并及時(shí)向國(guó)家有關(guān)部門(mén)匯報(bào)，爭(zhēng)取成為國(guó)家煤炭資源稅“從價(jià)計(jì)征”試點(diǎn)省區(qū)。

（二）以資源稅為核心制定綜合配套的資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)政策體系

新資源稅政策的“從價(jià)計(jì)征”方式能夠真實(shí)地反映礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)價(jià)值，且征收標(biāo)準(zhǔn)和幅度提高后，進(jìn)一步增加了政策調(diào)控的彈性。我區(qū)應(yīng)充分利用這一新的政策工具，研究配套的政策措施，建立起一整套調(diào)控資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，如不同品類(lèi)品級(jí)資源的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠制度、資源稅費(fèi)的合一制度、資源稅收的使用范圍及重點(diǎn)等，并結(jié)合有效的礦權(quán)配置制度，更好地調(diào)控資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行和發(fā)展，達(dá)到引導(dǎo)要素流動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，調(diào)節(jié)利益分配等多重政策目標(biāo)。

（三）采取有效制度約束開(kāi)發(fā)企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁

在目前我國(guó)資源價(jià)格形成機(jī)制受制于多重因素的情況下，最擔(dān)心的結(jié)果就是資源稅改革導(dǎo)致的成本上漲最終轉(zhuǎn)嫁到民眾的頭上。如石油資源稅上調(diào)后導(dǎo)致油價(jià)進(jìn)一步提高，煤炭資源稅提高后導(dǎo)致電力價(jià)格上漲等。如果資源稅改革最終成為一個(gè)利益博弈和成本轉(zhuǎn)嫁的制度游戲，則既保護(hù)不了資源，又承擔(dān)不了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大使命，就失去了改革的積極意義。因此，推動(dòng)資源稅改革，必須有系統(tǒng)和整體的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)建立一套抑制改革成本轉(zhuǎn)嫁和合理使用資源稅的制度框架，使改革的成本由國(guó)家、地方、企業(yè)和民眾共同承擔(dān)，盡可能限制資源開(kāi)發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁成本而最終讓民眾買(mǎi)單。

（四）采取有效措施控制價(jià)格上漲并補(bǔ)貼民生

資源稅改革推動(dòng)的價(jià)格上漲也是在所難免的，尤其在目前國(guó)內(nèi)通脹壓力較大的情況下，要合理評(píng)估資源稅改革對(duì)民生的影響，并出臺(tái)相應(yīng)的政策措施“對(duì)沖”資源產(chǎn)品的漲價(jià)。如對(duì)于在生產(chǎn)上受影響較大的中小企業(yè)，可以考慮在增值稅、營(yíng)業(yè)稅等方面出臺(tái)一些更加優(yōu)惠的稅收政策，減輕企業(yè)的壓力；對(duì)于居民而言，政府應(yīng)及時(shí)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，確保低收入群體的生活必需消費(fèi)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）