盛湘潁

隨著11月1日北京市社科院《北京法治發(fā)展報告2011》的發(fā)布，農(nóng)村宅基地流轉等問題又成為媒體關注的熱點。針對各地已形成隱形市場的農(nóng)村宅基地流轉，北京市社科院課題組專家認為造成農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅諸多問題的根本原因在于立法滯后，建議北京可結合實際情況率先探索農(nóng)村房屋制度，包括允許農(nóng)村宅基地有條件流轉。

課題組認為中國未來農(nóng)村住房制度的核心指導思想是：明確基本產(chǎn)權制度，完善農(nóng)村基本住房保障制度，確保宅基地及其住宅的財產(chǎn)收益權能。

同一案件的不同裁判

農(nóng)村房屋牽涉到農(nóng)村宅基地，這歷來是一道“紅線”。除本集體經(jīng)濟組織成員外，其買賣行為被國家所禁止。但實踐中，超范圍的農(nóng)村房屋買賣普遍存在。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結合部，農(nóng)村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉已是普遍現(xiàn)象，形成了自發(fā)的隱形市場，流轉的宅基地占比在10%至40%之間。

北京市懷柔區(qū)人民法院副院長王輝在《農(nóng)村宅基地轉讓的相關司法實踐和問題分析》一文中指出，隨著農(nóng)村房地產(chǎn)市場的活躍，農(nóng)民將宅基地上所建房屋出售給本村或外村村民以及城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民的現(xiàn)象越來越多，相應地產(chǎn)生的糾紛也在增多，以北京市懷柔區(qū)法院為例， 2005年該院共受理該類案件7件，2006年受理14件，2007年全年上升到29件，2008年上半年受理的該類案件雖然只有12件，但同比仍呈上升趨勢。

從懷柔法院該類進入訴訟的糾紛來看，75%發(fā)生在村民與城鎮(zhèn)居民之間。大量的農(nóng)村房屋買賣合同糾紛進入司法程序之后，由于認識上的不統(tǒng)一，法院無法簡單地認定合同有效還是無效。

曾經(jīng)轟動一時的北京宋莊“畫家村”一案便是農(nóng)村房屋買賣糾紛的典型案例。2002年，北京通州宋莊鎮(zhèn)辛店村農(nóng)民馬某以45000元的低價將房屋及院落賣給畫家李某。隨著房價不斷上漲，2006年，馬某以“城里人不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的住房”為由，認為房屋買賣協(xié)議無效，該案引起了社會的廣泛關注。

由于沒有明確的法律規(guī)定，司法實踐中的裁判標準和結果均不統(tǒng)一。比如，上海市高級人民法院堅持以“有效為原則，無效為例外”，本著尊重現(xiàn)狀、維護穩(wěn)定的原則，承認房屋交易以及購房人繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權利；北京和青島則以認定無效為原則，以認定有效為例外，即在集體經(jīng)濟組織內部轉讓等情況下應當有效，在城鎮(zhèn)居民購買、非同一集體經(jīng)濟組織成員之間買賣等情況下無效。據(jù)此，通州“畫家村”一案將在北京和上海得到不同的審理結果。

利益分配中的三組矛盾

針對通州“畫家村”一案，北京市社科院法學所副所長張真理分析認為，買受人在購買房屋后一般會對房屋進行修繕、裝修，甚至翻建、擴建，訴爭房屋的價值往往高于當初的房屋價值。加上貨幣貶值和物價上漲等因素，補償價格仍然和目前商品房市場的價格相去甚遠。同時，房屋買賣是在雙方自愿基礎上達成的，如今，出賣方卻利用最權威的司法途徑確認這種行為的無效，直接后果就是違反誠信之人獲得了收益，而恪守誠信者卻蒙受損失。這使得司法審判陷入兩難處境，既要考慮司法導向與國家政策、法規(guī)相吻合，又要兼顧誠實信用的法律原則，保護社會的公序良俗。

事實上，農(nóng)村房屋產(chǎn)權流轉有實踐先例。安徽宣城1997年開始在全國率先實施了農(nóng)村房屋產(chǎn)權登記制度試點，這項改革被當?shù)厝罕姺Q作是農(nóng)村的又一次“土改”。而北京市在農(nóng)村宅基地的轉讓上也開始了探索。20世紀90年代初，為了改善居民的生活條件，懷柔區(qū)政府曾鼓勵山上的村民下山。這些下山的村民中，很多人賣了自己在山上的房屋，到區(qū)內其他的村子購買了新房。如果賣房人在若干年后因房屋漲價等因素而主張合同無效，法院在處理時就必須要考慮買受人的實際情況。調研情況表明，北京市懷柔區(qū)人民法院在司法實踐中“宜維護買受方利益，不宜簡單認定買賣無效”的做法受到了社會的認可。即使農(nóng)村房屋買賣糾紛的確存在硬傷，必須要判處合同無效的案件，法院從維護社會穩(wěn)定和保障當事人權益出發(fā)，也應充分保護買受人的利益，將區(qū)位補償價款的60%-70%判給買受人。

參照宣城經(jīng)驗，王輝認為，只要規(guī)范了流轉的條件、認證、有關程序等，應該允許農(nóng)村房屋也進行流轉。對農(nóng)民來說，是將“死物”換成了現(xiàn)錢，提高了農(nóng)民的融資能力，農(nóng)民的資產(chǎn)因此流動起來；對買受人來說，滿足了他們的需要，而且城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村來，帶來了先進的理念和大量的資金，帶動了當?shù)芈糜谓?jīng)濟的發(fā)展，同時也提高了當?shù)鼐用裎幕?，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)交融。

王輝指出，以農(nóng)村房屋買賣為代表的宅基地糾紛問題，主要反映了牽涉農(nóng)村和農(nóng)民利益分配的三個矛盾：一是房、地分離問題，《憲法》明確規(guī)定宅基地屬于集體所有，宅基地上的房屋屬于個人所有，但正是房與地分離性使得農(nóng)民對房屋的處置和收益權無法實現(xiàn)；二是行政管理與村民自治的矛盾，目前行政管理對村民社會的滲透力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會和村民行為的控制力大不如前；三是集體利益和個人利益的矛盾，宅基地的所有權屬于集體，個人只擁有用益物權，村民一旦將房屋出賣，宅基地的用益物權也隨之轉移，因宅基地增值而引發(fā)的房屋增值部分的收益應當歸于集體，從目前司法判決的后果來看，宅基地增值的利益還是歸屬于原宅基地的使用者。

有條件流轉

2011年，北京市法學會農(nóng)村法治研究會便接受該市人大常委會委托，開展了“北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例”的法規(guī)預案研究工作。今年11月1日發(fā)布的《北京法治發(fā)展報告（2011）》首發(fā)式暨首都法治建設研討會上，課題組提出建立六項相關制度：農(nóng)村基本住房保障制度、農(nóng)民建房動態(tài)管理制度、農(nóng)民住房安全管理制度、農(nóng)民住房確權登記制度、農(nóng)村宅基地及其住宅的有條件流轉制度和合理征收補償制度，同時希望北京市先行制定地方性法規(guī)，進而推動全國性立法工作——修改現(xiàn)有物權法、土地管理法等相關法律條文，或者出臺新的專項法律條文。

在六項具體制度中，“農(nóng)村基本住房保障制度”提出，除了傳統(tǒng)的“一戶一宅”的方式供應宅基地之外，宅基地緊張之地可由村集體集中建房，并且放寬對農(nóng)村房屋層高限制，允許其加蓋三層以下房屋。農(nóng)村房屋和宅基地所有權分屬農(nóng)民個人和集體所有，建議參照現(xiàn)有城市房屋確權管理登記制度，對集體土地使用權和房屋所有權同步確權、分別登記，建立農(nóng)村宅基地動態(tài)信息系統(tǒng)。

在“流轉（出租、互換、贈與、轉讓）”方面，課題組建議結合農(nóng)村實際情況，制定合理的有條件流轉制度。以買賣為例，可設定若干限定性條件：堅持現(xiàn)有《土地管理法》的基本規(guī)定，即宅基地使用權的初始取得只能是一次，出售、出租后不可再次申請；嚴格限制買賣雙方條件，規(guī)定賣方只有提供已有其他住房時才可出賣，買方僅能購買一處宅基地及其住宅；只有房地一體時才可流轉，未建房屋的宅基地不得流轉等。

專家同時提醒，立法規(guī)制的落腳點應是農(nóng)民住房權保障而非單純的宅基地使用權保障，以宅基地為基礎的農(nóng)民住房應當納入市場化改革范疇而非單純納入政府保障房的一部分，合理配置政府、集體和農(nóng)民個人在宅基地上的權、責、利，審慎設計城鎮(zhèn)化過程中的利益風險分配機制。