俞紅梅

【摘 要】 高校投資行為存在著明顯的軟約束問(wèn)題，需要與高等教育事業(yè)發(fā)展與財(cái)政投入計(jì)劃相匹配；科學(xué)審定高校辦學(xué)規(guī)模，確定辦學(xué)條件，明確投入需求；上收高校貸款自主權(quán)，切斷高校投資來(lái)源；認(rèn)清高校貸款風(fēng)險(xiǎn)，適度加以控制；提高高校領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)，增強(qiáng)投資決策的科學(xué)性；健全激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范投資行為；提高民主監(jiān)督權(quán)力，共商高校發(fā)展規(guī)劃；實(shí)行高校財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人委派制，從行政源頭控制高校投資等加以解決。

【關(guān)鍵詞】 高校； 投資行為； 軟約束

高校教育投資是指在發(fā)展教育事業(yè)，培養(yǎng)、培育各層次的后備勞動(dòng)者和專(zhuān)門(mén)人才，以及提高現(xiàn)有勞動(dòng)者技能方面，需要投入的人力、物力和財(cái)力，其中投入的實(shí)體主要以貨幣的形式表現(xiàn)出來(lái)。高等教育投入問(wèn)題一直困擾著我國(guó)高校的發(fā)展，這一方面起因于窮國(guó)辦大教育，政府投入未達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；另一方面與我國(guó)高校投資約束弱化、投資行為盲目等密切相關(guān)。這既有宏觀控制不力的問(wèn)題，也有高校利用擴(kuò)招，乘機(jī)貪大求全、盲目投資的問(wèn)題。這可以稱(chēng)之為我國(guó)高校投資行為的雙重軟約束。因此，如何約束和規(guī)范我國(guó)高校投資行為，科學(xué)發(fā)展我國(guó)的高等教育事業(yè)，是目前亟待解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)高校投資行為軟約束的表現(xiàn)

我國(guó)高校投資行為的軟約束，主要表現(xiàn)在外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面上：

（一）外部軟約束

一是國(guó)家和省相關(guān)政策不匹配引發(fā)的軟約束。引發(fā)我國(guó)高校投資行為軟約束的前提是國(guó)家和省允許高校向銀行貸款。在這之前，高校投資來(lái)源于國(guó)家和省的財(cái)政撥款，呈現(xiàn)的是硬約束。但國(guó)家和省推行擴(kuò)招政策的同時(shí)，對(duì)高校卻沒(méi)有必要的基本建設(shè)和教學(xué)儀器設(shè)備的配套財(cái)政投資，由此國(guó)家和省對(duì)高校高校投資行為也就失去了應(yīng)有的約束力。

二是缺乏必要的投資標(biāo)準(zhǔn)考核引發(fā)的軟約束。國(guó)家教育部在人才培養(yǎng)水平評(píng)估中，盡管有許多生均指標(biāo)，如建筑面積等，但是各級(jí)政府和教育主管部門(mén)卻沒(méi)有建立投資標(biāo)準(zhǔn)加以限制，所以，建筑超標(biāo)準(zhǔn)，豪華建筑林立，大樓勝于大師，占地面積普遍超過(guò)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這種投資行為，雖然引發(fā)了社會(huì)各界批評(píng)，但是各級(jí)政府和教育主管部門(mén)卻無(wú)力約束。

三是高校自籌建設(shè)資金的規(guī)定引發(fā)的軟約束。在國(guó)家和省不負(fù)責(zé)建設(shè)資金的投入，只審核設(shè)計(jì)規(guī)劃的前提下，高校自籌建設(shè)資金，形成了各級(jí)政府和教育主管部門(mén)對(duì)高校投資行為的軟約束。

四是銀行不顧風(fēng)險(xiǎn)大量放貸引發(fā)的軟約束。資金實(shí)際上應(yīng)成為高校投資行為的硬約束。但銀行認(rèn)為向公辦高校提放貸沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，因此，爭(zhēng)相大量向公辦高校放貸，雖然極大地促進(jìn)了我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展，但也正是這種軟約束“鼓勵(lì)”了高校投資行為的膨脹。

五是省級(jí)部門(mén)預(yù)算允許列入債務(wù)資金（銀行貸款）引發(fā)的軟約束。江蘇省省級(jí)部門(mén)收支預(yù)算表收入預(yù)算就包含債務(wù)資金（銀行貸款）項(xiàng)目，省財(cái)政廳和省教育廳審核時(shí)通常只要銀行放貸不大于非稅收入即可。并規(guī)定如果實(shí)際銀行貸款已等于非稅收入后仍然需要向銀行貸款的可申請(qǐng)追加。實(shí)質(zhì)上是允許高校向銀行貸款并且只要高?？梢詮你y行貸到款，省財(cái)政廳和省教育廳是不會(huì)反對(duì)的。

（二）內(nèi)部軟約束

一是高校領(lǐng)導(dǎo)者決策的自主度過(guò)高引發(fā)的軟約束。高校領(lǐng)導(dǎo)者不僅是投資的決策者，而且處于決策的核心地位，對(duì)投資的實(shí)施過(guò)程等起著舉足輕重的作用，這種決策權(quán)又高度集中，使高校投資行為完全控制在主要領(lǐng)導(dǎo)者手中。

二是缺乏科學(xué)規(guī)劃引發(fā)的軟約束。按照相關(guān)規(guī)定，在校學(xué)生數(shù)量是高校投資規(guī)模的重要依據(jù)。高校所招收的學(xué)生數(shù)量多，則意味著其可以進(jìn)行大規(guī)模的投資，購(gòu)買(mǎi)更多的教學(xué)設(shè)備，引進(jìn)更多的師資，占用更大的教學(xué)和活動(dòng)場(chǎng)地。但大多數(shù)高校通常缺乏科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，貪大求全求好，盲目超前，導(dǎo)致新校區(qū)建設(shè)規(guī)模過(guò)大，高校負(fù)債沉重。

三是忽視財(cái)務(wù)在投資決策中的作用引發(fā)的軟約束。高校利用負(fù)債來(lái)擴(kuò)大規(guī)模，提高市場(chǎng)占有率和競(jìng)爭(zhēng)力，從而獲取較高的資本收益。其實(shí)現(xiàn)的條件是高校的資產(chǎn)利潤(rùn)率必須高于同期銀行貸款利率，否則就是替銀行“打工”，自有資本就會(huì)被侵蝕，以至帶來(lái)資不抵債的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高校內(nèi)部的貸款沖動(dòng)和外部環(huán)境推動(dòng)，往往會(huì)導(dǎo)致貸款規(guī)模的過(guò)分?jǐn)U張，增加其風(fēng)險(xiǎn)性。這通常是財(cái)務(wù)部門(mén)必須考慮的，但在高校投資決策中財(cái)務(wù)部門(mén)的發(fā)言權(quán)與參與度十分有限。

四是高校民主管理形式化引發(fā)的軟約束。在高校每年都要召開(kāi)教代會(huì)暨工代會(huì)討論決策高校的重大問(wèn)題，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人要向與會(huì)代表做上年度財(cái)務(wù)決算和本年度財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告。但報(bào)告很少發(fā)給與會(huì)代表，只是由財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人宣讀報(bào)告后，讓與會(huì)代表舉手表決，通常情況是會(huì)通過(guò)的，而且是幾乎無(wú)人反對(duì)和棄權(quán)。

五是財(cái)務(wù)預(yù)算軟約束。預(yù)算管理在高校已經(jīng)十分普遍，“一吃飯，二建設(shè)”是預(yù)算管理的基本原則，但財(cái)務(wù)預(yù)算軟約束問(wèn)題也很突出。在投入資金無(wú)保證的情況下，基本建設(shè)資金擠占日常運(yùn)行費(fèi)用的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。很多高校由于新校區(qū)擴(kuò)建和教學(xué)評(píng)估被迫擠占日常運(yùn)行費(fèi)用后，導(dǎo)致高校在職職工工資延遲發(fā)放，差旅費(fèi)暫緩報(bào)銷(xiāo)等。

六是投資支出比例失調(diào)引發(fā)的軟約束。在高校的支出明細(xì)表中，包括：（1）撥出經(jīng)費(fèi)。（2）事業(yè)支出，包括教學(xué)支出、科研支出、業(yè)務(wù)輔助支出、行政管理支出、后勤支出、學(xué)生事務(wù)支出、離退休人員保障支出、其他支出等。（3）經(jīng)營(yíng)支出。（4）對(duì)附屬單位補(bǔ)助。（5）上繳上級(jí)支出。（6）結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建。在上述項(xiàng)目中，主要支出部分是事業(yè)支出，主要包括如下幾個(gè)方面：一是教育支出，包括事業(yè)費(fèi)（人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)）和基建費(fèi)；二是科研經(jīng)費(fèi)。如何把握教育經(jīng)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)的比例，教育事業(yè)費(fèi)和教育基建費(fèi)的比例，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的比例，這是每所高校都必須注意的問(wèn)題，但往往是重基建投入，輕教研投入。

二、高校投資行為的科學(xué)控制

高校投資行為的控制是一個(gè)涉及多方面內(nèi)容，包括教育主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)、金融系統(tǒng)、高校的決策者或決策者群體、民主參與度和重要程度、財(cái)務(wù)作用的發(fā)揮等。必須全面考慮，多管齊下，才能有效科學(xué)地控制高校的投資行為。

（一）高等教育事業(yè)發(fā)展與財(cái)政投入計(jì)劃相匹配

高等教育事業(yè)發(fā)展與財(cái)政投入計(jì)劃不匹配，可以說(shuō)是我國(guó)高校投資行為軟約束的一大原因。如在擴(kuò)招前高等教育事業(yè)發(fā)展與財(cái)政投入計(jì)劃匹配，即國(guó)家嚴(yán)格規(guī)劃和制定高等教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，并由財(cái)政投入予以保障的情況下，高校投資行為就得到了完全的控制。當(dāng)然，我國(guó)高校的資金來(lái)源與過(guò)去相比，已由完全的國(guó)家投入變化為以國(guó)家投入為主，多渠道投入為輔的格局，但國(guó)家理應(yīng)肩負(fù)自己應(yīng)有的責(zé)任，改變以前只出規(guī)定、提要求，如擴(kuò)招、評(píng)估等，但不投入經(jīng)費(fèi)，通通“自籌”的做法。因此，各級(jí)政府必須履行應(yīng)盡職責(zé)，以自己的投入比例推定總投入的辦法，來(lái)間接控制高校的投資行為。

（二）科學(xué)審定高校辦學(xué)規(guī)模，確定辦學(xué)條件，明確投入需求

教育部規(guī)定：年招生計(jì)劃增長(zhǎng)不得超過(guò)5％。因此，各級(jí)教育主管部門(mén)要據(jù)此科學(xué)審定各高校的辦學(xué)規(guī)模，并結(jié)合教育部規(guī)定的辦學(xué)條件與各高校的現(xiàn)有水平，計(jì)算各高校的應(yīng)投資額，同時(shí)扣除國(guó)家財(cái)政的投入部分。各高校無(wú)論通過(guò)何種渠道籌資，其數(shù)量都不能超過(guò)這個(gè)核定額。從而抑制高校投資饑渴癥，嚴(yán)格控制高校的投資行為。

（三）上收高校貸款自主權(quán)，切斷高校投資來(lái)源

高校投資來(lái)源主要是銀行貸款，而高校貸款自主權(quán)又源于各級(jí)政府。只要教育主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)與金融系統(tǒng)聯(lián)合行文，明確規(guī)定高校貸款必須經(jīng)過(guò)教育主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)的同意，就可以改變高校自行貸款，擴(kuò)張無(wú)度的軟約束問(wèn)題，從宏觀上控制高校的投資行為，保證高校投資行為的科學(xué)性。

（四）認(rèn)清高校貸款風(fēng)險(xiǎn)，適度加以控制

高校是非營(yíng)利性的事業(yè)單位。結(jié)余往往十分有限，且一般是以前投入的剩余。如果說(shuō)貸款額不大時(shí)，還未必就有什么風(fēng)險(xiǎn)的話(huà)，那么在貸款高達(dá)幾億元、甚至十幾億元的情況下，付息轉(zhuǎn)貸都很艱難，還本便更是無(wú)望。因此，銀行要認(rèn)清高校貸款風(fēng)險(xiǎn)，并適度加以限制，從資金來(lái)源上控制高校的投資行為。

（五）健全激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范投資行為

優(yōu)化教育投資行為的根本目的是建立一個(gè)管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)、充滿(mǎn)生機(jī)與活力的教育投資行為創(chuàng)新管理體制。這就需要建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。高校應(yīng)通過(guò)制定一系列規(guī)章和條例等制度形式來(lái)約束教育投資主觀行為，使其與政府、社會(huì)的目標(biāo)相一致。投資部門(mén)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任是應(yīng)該的，但不能放棄社會(huì)效益最大化這一目標(biāo)，這就是激勵(lì)與約束相結(jié)合的問(wèn)題。

（六）提高高校領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)，增強(qiáng)投資決策的科學(xué)性

決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是創(chuàng)造性思維過(guò)程，沒(méi)有創(chuàng)新就沒(méi)有真正意義上的決策。這就要求領(lǐng)導(dǎo)者要樹(shù)立全新的決策理念，以戰(zhàn)略和全局的眼光，高瞻遠(yuǎn)矚，對(duì)投資項(xiàng)目予以科學(xué)分析，不能只顧短期效應(yīng)而忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。同時(shí)，高校投資決策涉及面很廣，但對(duì)任一投資項(xiàng)目而言，需有相應(yīng)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。所以決策者除具有廣博的知識(shí)面外，還要有精深的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)者群體構(gòu)成也一定要合理，要注意不同優(yōu)良素質(zhì)、不同專(zhuān)長(zhǎng)的搭配。

（七）提高民主監(jiān)督權(quán)力，共商高校發(fā)展規(guī)劃

高校發(fā)展規(guī)劃必須經(jīng)過(guò)民主、科學(xué)的論證。要讓廣大師生明白建設(shè)的目的、資金來(lái)源、償還渠道等，不能走形式化的民主表決的老路。

（八）實(shí)行高校財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人委派制，從行政源頭控制高校投資

2011年4月1日，教育部、財(cái)政部已頒布《高等學(xué)校總會(huì)計(jì)師管理辦法》，規(guī)定：“總會(huì)計(jì)師由學(xué)校主管部門(mén)負(fù)責(zé)選聘、委派，可根據(jù)工作需要，實(shí)行異校異地任職，依照干部管理權(quán)限任免。學(xué)校主管部門(mén)對(duì)總會(huì)計(jì)師實(shí)行統(tǒng)一管理?！薄翱倳?huì)計(jì)師在同一學(xué)校任職不超過(guò)兩屆，任期屆滿(mǎn)，可調(diào)派其他高等學(xué)校任職。”因此，公立高校根據(jù)管理權(quán)限，由主管部門(mén)對(duì)高校財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人實(shí)行委派制，由其代表主管部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)。總會(huì)計(jì)師和財(cái)會(huì)負(fù)責(zé)人需定期與不定期向主管部門(mén)匯報(bào)高校的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)，如籌措資金、大額支出等，從行政源頭控制高校投資。

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