胡鳳

摘要：本文以《暫行報律》風波為中國新聞法制建設中的一個獨特案例單獨給予分析研究。擬在民國初立的歷史背景下考察新聞法規(guī)與國家政權建設的關系、報界俱進會和新聞法規(guī)的博弈影響等問題。并以歷史發(fā)展的動態(tài)視角，考察民國初年中國新聞法制建設的發(fā)展脈絡，把新聞法與媒體、媒體組織博弈效應置于民國政權初立的大環(huán)境下，不僅有助于我們探析中國新聞法制建設進程本身，也更有助于我們深入的理解媒介與社會的互動效應。

關鍵詞：暫行報律；新聞法制建設；中國報業(yè)俱進會

中圖分類號：D916文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2012）12-0021-03

近代知識分子通過報刊和報刊活動來彰顯話語權已經(jīng)逐漸成為一種自主的意識。他們將報刊作為輿論動員的陣地，通過各種宣傳方式，充分表達了其政治訴求。在民國初立的《暫行報律》風波中，表現(xiàn)尤為突出?！稌盒袌舐伞芬活C布，仍然立即遭到了新聞界的一致反對。這些新聞從業(yè)人員和以自由知識分子出現(xiàn)的各政治勢力代言人，對報刊的輿論造勢功能利用地尤為明顯。他們利用自己手中的輿論工具，集體刊發(fā)反對文章，甚至以新聞職業(yè)組織的形式上書孫中山，集體抵制《暫行報律》。在這場報律風波中發(fā)生在西學東漸的特定歷史條件，自由主義新聞理念的成為其冠冕堂皇的動機和理由。然而當時上海新聞界如此強烈地反對《暫行報律》，從表面現(xiàn)象上看，是為了向南京臨時政府爭取新聞自由，但實際上卻有更為深層次的政治原因：即南北軍閥勢力與倒袁妥協(xié)派為反對南京臨時政府發(fā)動的輿論攻勢。

一、“暫行報律”風波始末

民國元年（1912年）3月4日，南京臨時政府內(nèi)務部對清政府頒布的《印刷物專律》等法規(guī)宣布無效，并稱在民國報律尚未制定之前，先定《暫行報律》三章，“南京政府內(nèi)務部以前清報律未經(jīng)民國政府聲明繼續(xù)有效，應即廢止；而民國報律又未頒布，故暫定報律三章，令報界遵守”[1]。全國報界俱進會當電孫中山，表示反對。報律三章，內(nèi)容為：（一）新聞雜志已出版及今后出版者，其發(fā)行及編輯人姓名，須向本部呈明注冊，或就近地方高級官廳呈明，咨部注冊。茲定自令到之日起，截至陽歷四月初一日止，在此期限內(nèi)，其已出版之新聞雜志各社，須將本社發(fā)行及編輯員姓名呈明注冊；其以后出版者，須于發(fā)行前呈明注冊；否則不準其發(fā)行。（二）流言煽惑，關于共和國體有破壞弊害者，除停止其出版外，其發(fā)行人、編輯人井坐以應得之罪。（三）調查失實，污毀個人名譽者，被污毀人得要求其更正。要求更正而不履行時，經(jīng)被污毀人提起訴訟時，得酌量科罰[1]。

這樣三章規(guī)定，從一般意義上說，并沒有對新聞自由作出過分的限制，而且，為了防止帝制的復辟，不讓顛復者在報刊上散布破壞共和國體的言論，也是合情合理的。然而《暫行報律》一公布，中國報界俱進會首先表示反對，立即致電孫中山，表示“報界全體萬難承認。”很快，《申報》、《新聞報》、《時報》、《神州日報》、《時事新報》、《民報》、《大共和報》等均登報致臨時大總統(tǒng)孫中山電，強烈反對該報律。同時，《民立報》于3月6日刊發(fā)章士釗《論報律》一文，明確提出“法制國而無此物”，第二天，《申報》《大共和報》等上海報紙又刊出章太炎《卻還內(nèi)務部所定報律議》。該文點明：“民主國本無報律”，并稱：“且立法之權，職在國會，今縱國會未成，未有編定法律者，而暫行格令，亦當由參議院定之。內(nèi)務部所司何事，當所自知，輒敢擅定報律，以侵立法大權，已則違法，何以使人遵守？[2]”對報律的立法程序提出質疑。章太炎認為內(nèi)務部議定報律不僅毫無法律依據(jù)，而且侵犯了參議院的立法權。

在輿論界的一致抵制下，孫中山于民國元年（1912年）3月9日通知內(nèi)務部，取消《暫行報律》。通告稱：“案言論自由，各國憲法所重。從善改惡，古人以為常師。自非專制淫威，從無故事摧抑者。……該部所布暫行報律，既未經(jīng)參議院議決，自無法律效力，不得以‘暫行兩字謂可從權辦理?！駠撕髴裨O置報律，及如何訂立之處，當俟國民會議決議，勿遽亟亟可也。[3]”旋即下令撤銷了《暫行報律》。一場風波就此平息，《暫行報律》成為中國新聞法制史上的一現(xiàn)曇花?！稌盒袌舐伞返男鹦郎?，是民國初期“絕對新聞自由”新聞理念的盛行的顯著標志，這種形式上新聞權力的勝利在短時間內(nèi)促進了民初報業(yè)的大繁榮。但這種繁榮只是短暫的假象，離開了法律的合理約束，報界的自由言論自然不會長久，甚至會為以后的厄運埋下禍根。最終在“癸丑報災”的殘酷現(xiàn)實下幻滅。當時的報界精英對新聞自由的認識有偏差，對西方自由主義的新聞生產(chǎn)方式盲目追從，矢志追求的是絕對的“新聞自由”，是這次報律風波的根本原因。

二、中國報業(yè)俱進會與“暫行報律”風波

南京臨時政府內(nèi)務部所制訂的《暫行報律》公布后，便遭到新聞界人士的普遍反對，他們通過當時第一個全國性職業(yè)報業(yè)組織——中國報業(yè)俱進會直接致電孫中山，旗幟鮮明的表明反對該報律。

中國報業(yè)俱進會成立于1910年9月，是國內(nèi)第一個全國性新聞職業(yè)團體。這個組織最初由《神州日報》、《時報》發(fā)起倡議成立，原定名為“全國報館聯(lián)合會”，1910年6月，中國在南京舉辦大型工商業(yè)展覽會——南洋勤業(yè)會，各地報館派記者采訪，期間，上海報界記者提議，在此前眾多區(qū)域性報界團體成立的基礎上，成立全國報界大聯(lián)合。是年9月4日，上海日報公會主持召開了中國報業(yè)俱進會的成立大會，會議的地址選在了南京勸業(yè)會公議廳，第一次討論會便制定了組織的章程和宗旨。要求“以各報館為集體會員，不以總理、主筆為會員，但承認其為代表；每年召開一次大會；中國人自辦報館才有入會報館資格：在各地設立分會?！泵鞔_表明俱進會的組成單位是報館，而非傳統(tǒng)意義的報人，并堅持純粹性，要求是國人自辦報館，并宣稱中國報界俱進會以“結合群力、聯(lián)絡聲氣、督促報界之進步”為宗旨。這個組織在誕生之初，便具備彰顯“新聞自由、新聞權力”的特質。會上選舉了領導機構，并決定“設事務所在上海辦理會中一切事務”，規(guī)定是以報館為會員單位的全國性新聞界團體。它在上海召開特別大會，又通過了“關于全國報界共同的利害問題”，“須用全體名義執(zhí)行對外聯(lián)絡事宜”等決議。根據(jù)當時的統(tǒng)計結果，參加這個全國性新聞組織的共有“上海6家、北京7家、東三省9家、廣東2家、香港1家、江西3家、漢口1家、浙江3家、南京2家、四川2家、福建1家、貴州1家、蕪湖1家、無錫1家、共40家”[4]，這40家報館分布在20個地區(qū)，且基本上包括了當時報業(yè)相對發(fā)達的一些省市。

從報界俱進會的地域分布來看，這是一個真正意義上全國性的新聞組織，聯(lián)合聲氣以督促報界進步的實際意義就是以報界的群體力量來對抗外來壓力，而外在壓力的主要來源便是當局政府。所以當《暫行報律》乍一公布后，中國報界俱進會立即在上海召開緊急會議，基于新聞界自身的利益考慮，一致同意拒絕執(zhí)行報律三項規(guī)定。在及與會代表詳細討論后發(fā)表致孫中山大總統(tǒng)電：“今統(tǒng)一政府未立，民選國會未開，內(nèi)務部搜定報律，侵奪立法之權，且云煽惑關于共和國體有破壞弊害者，坐以應得之罪。政府喪權失利，報紙監(jiān)督，并非破壞共和。[5]”孫中山接到此電文后，為鞏固新生政權，于3月9日即明令撤銷《暫行報律》?？梢娫凇皶盒袌舐伞憋L波中，中國報業(yè)俱進會以報界同仁組織的形式，起到不可忽視的作用。這是中國新聞人首次以報界團體為主體來抗爭當政政府的報紙管理律法。此后，北京報界同志會集體反對袁世凱的《報紙條例》；1915年中日交涉中，廣東報界公會掀起的一系列反日活動，《申報》在報律風波后不久，發(fā)文明確表示：“亟宜聯(lián)合全國成一大團，……凡此對內(nèi)對外，我報界均應互相商榷，確定方針，以發(fā)揮共和之精神，制造健全的輿論。[6]”由此可見報界同仁意識到了以團體的力量對抗當局以及時局的重要性?！皶盒袌舐伞憋L波對中國新聞團體的發(fā)展，功不可沒。

《暫行報律》被明令取消，這是報界俱進會引領報界抵制報律的顯著成績。但是關于報律的爭論問題，并沒有因此停止。之后，上海日報公會、湖南報界聯(lián)合會、武漢報界聯(lián)合會等新聞團體曾多次就報律問題與地方政府進行交涉，這說明不得濫用法律限制言論自由、鉗制報業(yè)發(fā)展成為報界共識，以至中國報界俱進會上海特別大會特意通過“不承認有報律案”[7]。甚至對于中國報業(yè)俱進會本身，關于報律問題的爭議仍然存在。然而對報律問題的不斷爭議，并未能延長這個第一個中國職業(yè)新聞團體的歷史壽命，其存在僅僅維持了不到三年的時間。然而該團體的存在還是有其鮮明意義的?？傮w而言，中國報界俱進會在暫行報律及其他相關事件的帶動和鼓舞下，使得中國新聞界在很長一段時間，內(nèi)引外聯(lián)，加強組織之間的親密互動。在對待重大社會政治事件或者關于報業(yè)厲害的事件上，群策群力，充分利用已有的媒介資源，整合傳播力量，使得報業(yè)在在政治、社會、文化方面的影響更加顯著，讓報界成為不可忽視的社會勢力之一。因此不管是不是對西方自由主義新聞的盲目追求，畢竟是有組織的爭取新聞權力的開端，從這個角度說，俱進會對新聞法制建設是有積極意義的。

三、對報律的誤讀與新聞自由絕對化

在致孫中山大總統(tǒng)信中，中國報業(yè)俱進會提及《暫行報律》“欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論”[6]一語點明中國新聞界自誕生以來，如何長期受清政府各種法律和規(guī)章嚴苛的壓制。故民初新聞界一面向往西方寬松的媒介環(huán)境，對新聞出版自由強烈渴望，一面對新政權報以實現(xiàn)民主國家新聞自由主義理論的希望，二者合力，導致報界對《暫行報律》的實施給與嚴厲的批判和抵制。然而就民國《暫行報律》而言，它對新聞界的約束并不過分，它認為一切報刊都應呈請注冊，不許攻擊新政權新整體，不許毀壞別人名譽，報道失實應更正等。這在任何國家都是最基本的要求，否則就不能成為完全獨立主權的國家。而且《暫行報律》報律本身的完善也需要一個漸進的過程。然而，一部分盲目信任新聞自由主義新聞理念的社會自由主義知識分子占據(jù)輿論陣地，兼之另外一部分人基于政治原因，導致《暫行報律》在民初寸步難行。當時比較有影響力的《申報》的反應可窺一斑。在發(fā)表發(fā)對《暫行報律》的當天，申報同時刊載社論《論國會宜早召集》，提及：“前清之亡，亡于專制。專制者何政禮也？民國之成，成于共和，共和者何國禮也？然則民國之政禮將為專制乎？[8]”直接批評南京政府“專制”地對待新聞報紙，并提高到政治體制的批判高度。此后，該報在3月8日頭版刊登的孫中山上海報界電文后配發(fā)評論《論新政府今日急宜痛除虛驕之習》，提及南京政府有“虛驕之習”，并認為此虛驕之習“足以擾亂人心而影響國事也?！扒逯觯鲇谑裥?，民國之興，興于得民心，乃合眾人之心。[9]”以《暫行報律》為引，認為南京政府成立之初，便有不尊重民意的“虛驕之習”。

這種站在維護新聞傳播者利益的過度批判是當時的普遍狀態(tài)。然后，影響更大的卻是那些基于政治目的，刻意擴大報律事件的社會影響的一些人和組織。在報律斗爭中，他們以踐行新聞自由為旗號作為反對理由，實際上有更深層的社會政治原因：即南北軍閥勢力及政治妥協(xié)派為反對南京臨時政府而趁機發(fā)動的輿論攻勢。如報律風波中比較有影響的人物章太炎。在反對民國《暫行報律》事件中，他實際是為了實現(xiàn)政治斗爭的目的而抵制報律。其政治立場為吹捧袁世凱等偽立憲黨人，因此極力攻擊孫中山和臨時政府。甚至同盟會機關報《民立報》，也積極參加署名發(fā)表通電反對《暫行報律》。之所以如此，一方面是出于該報一貫的“國民之輿論”理想和使命。背后的原因是這時的《民立報》雖的宣傳基調已轉到南北妥協(xié)的傾向，在輿論上強調“不逼袁世凱為惡”，采取以妥協(xié)求團結的態(tài)度。

對于《暫行報律》的出現(xiàn)，現(xiàn)行研究者多以尊重歷史、審視歷史的態(tài)度給予支持。大多數(shù)研究者認為該報律規(guī)定的內(nèi)容強調的是報紙雜志出版應該登記，不可報道失實和毀人名譽三項，這三項幾乎是所有的新聞法律都要涉及的，《暫行報律》并無逾越。至于“不準在報刊上散布破壞共和國體的言論”項，在民國初始，各種情況紛繁復雜，外有敵對國虎視眈眈，內(nèi)有晚清殘余勢力時刻伺機復辟，從新聞法的角度保護新生的革命政權，不僅無可厚非，而且十分必要。如實報道以及禁止散布破壞共和政體的言論，是新聞媒體應盡的職責。為了穩(wěn)定社會秩序和鞏固新生政權，暫定的報律對新聞事業(yè)進行適當?shù)墓芾砗图s束是完全必要的。在當時報業(yè)發(fā)展迅速的背景下，新政權對全國的新聞媒體進行大致了解，要求注冊在案是在情理之中的。

顯然，民初新聞界幻想的絕對的新聞自由是不存在的，顯然脫離現(xiàn)實的社會政治環(huán)境的絕對自由是不現(xiàn)實的。報界在《暫行報律》風波上的勝利，并不是新聞自由思想的勝利，也不是新聞界良性發(fā)展的體現(xiàn)。這種毫無法律約束的自由，在導致新聞人對自由的濫用同時，必然會掀起一輪更強大對新聞活動的限制。在一定程度上反映了民初新聞人思想上的幼稚和對西方新聞自由理解上的偏差。

四、“暫行報律”風波對民國新聞法制建設的影響

新聞法制是指有關新聞業(yè)的法律、規(guī)章和管理制度，涉及國家對新聞業(yè)的控制和管理、新聞業(yè)內(nèi)部行為準則等方面。南京臨時政府制定《中華民國臨時約法》，原則上確立了以言論出版自由為本的新聞法制準則，是開始在中國建立自由新聞體制的標志。實際上，以孫中山為代表的資產(chǎn)階級革命派一直十分重視報刊的輿論引導功能，在革命促成過程中，反復提及報刊的宣傳引導作用。革命成功后，孫中山對革命報刊在辛亥革命時期所起的作用評價極高。曾在《民立報》的茶話會上說過“此次革命事業(yè)，數(shù)十年間屢仆屢起，而卒觀成于今日者，實報紙鼓吹之力。報紙所以能居鼓吹之地位者，因能以一種之理想普及于人人心中。[10]”

辛亥革命后，清朝的《大清印刷物專律》、《報紙應守規(guī)則》，無形中被廢除了。以“三民主義”為政治原則的國民政府形式上掌握了國家政權，成為新統(tǒng)治者，新聞自由似乎獲得了以往所不曾有的對待?！稌盒袌舐伞访魑目隙ㄑ哉摮霭孀杂桑啾扔谙惹暗膶Ｖ茍舐?，在中國新聞法制演進過程中顯然是一個歷史性的進步，是新聞法演進的第一次自覺選擇新聞法律制度。也正因為這次《暫行報律》風波的產(chǎn)生在民國初立之時，軍閥勢力，清末殘余，國外各方勢力群立，甚至當時革命派中，還有相當一部分主張絕對民主和自由的人們，這些不同的勢力和組織基于不同的目的一起反對《暫行報律》，報律的夭折是注定的結局?！懊癯酢稌盒袌舐伞肥录恢皇且粓鲂侣劷鐮幦⌒侣勛杂傻亩窢?，更是幾派政治勢力對孫中山領導的南京臨時政府的一次攻擊。”

單純從新聞法自身發(fā)展來看，這次絕對新聞自由的“無法”狀態(tài)的形成，也為此后袁世凱政府制造“癸丑報災”提供了機會。袁世凱上臺后，為了是現(xiàn)狀及的絕對專制目的，以新聞界自由無序發(fā)展為由，頒布對新聞界實行嚴密控制的《報紙條例》，實行比清朝更嚴密的言論控制制度。并以《報紙條例》為執(zhí)法依據(jù)，對異己的報刊和報人加以迫害，民初報人努力爭取并認為已經(jīng)獲得的“絕對新聞自由”在袁世凱政府的打壓下成為一紙空談?？v觀歷史，人類取得的所有成果均有賴于法律的肯定與保障。新聞法律法規(guī)自然也是一把雙刃劍，它在限制規(guī)范報業(yè)和新聞從業(yè)者的行為的同時，對新聞業(yè)實行有效的管制，防止言論自由泛濫和報業(yè)無序發(fā)展，從某些層面也保護了新聞業(yè)。從根本上說，在特定歷史時期新聞法規(guī)的出現(xiàn)，也是為了政治體制的穩(wěn)定和國家社會的安定，沒有了這些基礎，新聞事業(yè)是無從發(fā)展的。

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[7] 通告全國報界[N].申報，1912-05-14.

[8] 全國報界俱進會大會第二日記事[N].申報，1912-06-08.

[9] 論國會宜早召集[N].申報，1912-03-06.

[10] 論新政府今日急宜痛除虛驕之習[N].申報，1912-03-08.