【摘要】 文章從河南省市、縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入規(guī)模和質(zhì)量，財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重與財(cái)政自給能力變化角度，度量了分稅制調(diào)整對(duì)財(cái)政收入能力的影響，并就提高財(cái)政收入能力和實(shí)現(xiàn)財(cái)政自給能力均等化提出了分稅制改革方案。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政收入能力；財(cái)政自給能力；財(cái)政收入結(jié)構(gòu)；分稅制

河南分稅制自1994年建立后，歷經(jīng)三次比較大的調(diào)整。1996年和2004年的分稅制調(diào)整是為了緩解因分稅制實(shí)施致使財(cái)力上移、事權(quán)不變給基層財(cái)政帶來(lái)的收支壓力，實(shí)現(xiàn)財(cái)力下移。2009年的分稅制調(diào)整是為了建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的財(cái)政體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。本文分析了分稅制調(diào)整對(duì)河南財(cái)政收入總量和縱向財(cái)政關(guān)系的影響，設(shè)計(jì)了實(shí)現(xiàn)財(cái)政自給能力均等化的分稅制改革路徑。

一、河南各級(jí)財(cái)政收入能力的總體性衡量

由于財(cái)政支出是政府提供公共服務(wù)的成本，財(cái)政收入是財(cái)政能力形成的基礎(chǔ)，因而，河南地方財(cái)政收入在政府間如何劃分就決定了各級(jí)財(cái)政能力的高低。

（一）河南各級(jí)財(cái)政的收入規(guī)模

財(cái)政收入是政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)，各級(jí)財(cái)政收入的多少和增長(zhǎng)速度直接關(guān)系著各級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量。盡管上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付也可作為公共服務(wù)的資金來(lái)源，但一級(jí)政府提供公共服務(wù)的資金主要由本級(jí)政府的財(cái)政收入來(lái)解決。衡量財(cái)政收入規(guī)模的絕對(duì)量指標(biāo)為一級(jí)政府財(cái)政收入的絕對(duì)數(shù)量，相對(duì)量指標(biāo)為一級(jí)政府財(cái)政收入占GDP的比重。由于GDP是地區(qū)概念，而這里論述的是不同級(jí)次政府的財(cái)政收入規(guī)模，因而就不能使用財(cái)政收入占GDP的比重來(lái)度量不同級(jí)次政府的財(cái)政收入多少，只能采用衡量財(cái)政收入規(guī)模的絕對(duì)指標(biāo)。

1995年，省級(jí)財(cái)政收入為16.4162億元，比1994年增長(zhǎng)了39.36%，比全省財(cái)政收入增長(zhǎng)率高5.85個(gè)百分點(diǎn)。市級(jí)為46.4307億元，縣級(jí)為32.8480億元，鄉(xiāng)級(jí)為28.9346億元。

2003年，河南財(cái)政收入為338.0535億元，比1996年增長(zhǎng)108.6%。省級(jí)收入為55.7122億元，增長(zhǎng)了177.21%；市級(jí)收入為108.9385億元，增長(zhǎng)了89.69%；縣級(jí)收入為74.1262億元，增長(zhǎng)82.59%；鄉(xiāng)級(jí)收入74.1262億元，增長(zhǎng)了82.59%。就財(cái)政收入增長(zhǎng)率而言，1996年分稅制調(diào)整未能實(shí)現(xiàn)政府財(cái)力的下移。

2008年，河南地方財(cái)政收入為1 008.9009億元，比2004年增長(zhǎng)135.3%。省級(jí)財(cái)政收入為79.5497億元，增長(zhǎng)了87.07%；市級(jí)財(cái)政收入為363.9637億元，增長(zhǎng)了118.5%；縣級(jí)財(cái)政收入為397.9414億元，增長(zhǎng)了178.55%；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入為167.4461億元，增長(zhǎng)了117.98%。市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)率均高于省級(jí)，2004年分稅制調(diào)整增加基層財(cái)力的效果明顯。

2010年，河南財(cái)政收入為1 381.32億元，比2009年增長(zhǎng)22.67%。省級(jí)財(cái)政收入為107.26億元，增長(zhǎng)了24.14%；市級(jí)財(cái)政收入為514.74億元，增長(zhǎng)了26.81%。縣級(jí)財(cái)政收入為529.68億元，增長(zhǎng)了20.03%；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入為229.65億元，增長(zhǎng)了19.34%。由于2009年省級(jí)財(cái)政對(duì)增值稅、資源稅和非稅收入分成收入的增加，2010年省級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)率比2004年有所提高。

1995—2010年，河南地方財(cái)政收入增長(zhǎng)了11.08倍，省級(jí)增長(zhǎng)了6.53倍，市級(jí)增長(zhǎng)了11.09倍，縣級(jí)增長(zhǎng)了18.31倍，鄉(xiāng)級(jí)增長(zhǎng)了7.94倍。財(cái)政收入的增長(zhǎng)促進(jìn)了公共服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大和質(zhì)量的提高，但市、縣級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)得快，省級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)得慢，省級(jí)增長(zhǎng)得最慢。各級(jí)財(cái)政依靠本級(jí)收入提供公共服務(wù)的能力并不均等，省級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政需要上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付來(lái)履行政府職能。

（二）河南各級(jí)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是財(cái)政收入中稅收與非稅收入的比重。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國(guó)家，稅收比重越大；相反，稅收比重越小。財(cái)政收入中稅收比重的高低就成為衡量財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。

1995年，河南稅收占地方財(cái)政收入的比重為82.99%，省、市、鄉(xiāng)級(jí)稅收比重分別為94.52%、89.36%、86.59%?？h級(jí)稅收比重為62.59%，居四級(jí)財(cái)政之末。

隨著1996年分稅制調(diào)整，地市以上企業(yè)增值25%部分的增量省級(jí)不再分成，各地市也不再集中縣市增值稅25%部分的增量。1996—2003年，省、市級(jí)稅收比重由94.51%和83.99%分別下降到74.41%和76.94%，財(cái)政收入質(zhì)量下降；縣鄉(xiāng)級(jí)稅收比重由57.65%和83.67%上升到69.44%和94.7%，財(cái)政收入質(zhì)量提高。

2004年河南省財(cái)政對(duì)地市下放增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，當(dāng)年省級(jí)稅收比重下降為39.8%，2008年也僅為40.57%。市縣鄉(xiāng)級(jí)稅收比重由2004年的76.63%、64.88%、90.95%分別上升為2008年的77.17%、69.05%、92.19%，財(cái)政收入質(zhì)量提高。

2009年河南省級(jí)財(cái)政提高了增值稅和資源稅類稅收的分成比例，稅收比重提高到49.29%，市縣鄉(xiāng)級(jí)稅收比重下降到76.93%、66.53%、89.94%。2010年省市級(jí)稅收比重下降為38.69%、76.68%，縣鄉(xiāng)級(jí)上升為69.77%、91.79%。

1995—2010年，省市級(jí)稅收比重下降，縣鄉(xiāng)級(jí)稅收比重上升。省市政府需要提高稅收占財(cái)政收入的比重，保障其提供公共服務(wù)的能力。

（三）河南地方財(cái)政收入中各級(jí)財(cái)政收入的比重

地方財(cái)政收入中各級(jí)財(cái)政收入的比重是反映各級(jí)財(cái)政從分稅制中直接獲得的財(cái)力水平，影響各級(jí)財(cái)政的自主程度，受制于分稅制的集權(quán)和分權(quán)設(shè)計(jì)。

1996年、2004年和2009年的分稅制調(diào)整都沒(méi)有改變省級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入比重比較低，市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政收入比重比較高的狀況。省級(jí)財(cái)政收入比重最低，2003年之前略高于10%，2004年起低于10%，并從2004年的9.92%下降到2008年的7.89%，2009年再下降到7.67%，2010年回升為7.77%。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入比重2004年前略高于20%，2004年后明顯下降，從2004年的17.91%下降到2008—2010年的16.59%、17.09%、16.62%。2008年前，市級(jí)財(cái)政收入比重最高，均在30%～40%之間徘徊；自2008年起，市級(jí)財(cái)政收入比重低于縣級(jí)財(cái)政收入比重，市級(jí)略高于36%，縣級(jí)略高于38%。

1995—2010年，省級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入比重下降，市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政收入比重上升。省級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政需要上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付提供公共服務(wù)。

二、河南政府間財(cái)政收入能力的縱向均衡性判斷

判斷政府間縱向財(cái)政關(guān)系需借助于財(cái)政自給能力的概念，而財(cái)政自給能力是各級(jí)政府獨(dú)立籌措收入的能力，通常以財(cái)政自給能力系數(shù)來(lái)表示。

財(cái)政自給能力系數(shù)=本級(jí)負(fù)責(zé)征收的收入÷本級(jí)公共支出

如果系數(shù)等于1，該級(jí)政府剛好具有財(cái)政自給能力，沒(méi)有能力向其他級(jí)別政府提供轉(zhuǎn)移支付，也不需要接受其他政府的轉(zhuǎn)移支付和舉債。如果系數(shù)大于1，該級(jí)政府具有充分的財(cái)政自給能力，除了滿足本級(jí)政府支出外，還可向其他級(jí)別的政府提供轉(zhuǎn)移支付。如果系數(shù)小于1，該級(jí)政府需要其他級(jí)別政府的轉(zhuǎn)移支付，或舉債滿足財(cái)政支出的需要。由于2011年之前我國(guó)地方政府無(wú)權(quán)舉債，財(cái)政自給能力系數(shù)小于1，意味著需要接受其他政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)提供公共服務(wù)。

1995年，省級(jí)財(cái)政自給能力為0.38，居于河南四級(jí)財(cái)政之末；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政自給能力為0.84，居于河南財(cái)政之首；市級(jí)財(cái)政自給能力為0.69，高于縣級(jí)財(cái)政的0.53。各級(jí)財(cái)政自給能力均顯不足。

1996—1997年，各級(jí)財(cái)政自給能力均有所提高。2002—2003年，縣級(jí)財(cái)政自給能力低于省級(jí)，鄉(xiāng)級(jí)依然最強(qiáng)，市級(jí)位居第二。2004年之后，各級(jí)財(cái)政自給能力的對(duì)比關(guān)系又恢復(fù)了1995年的狀況，表明2004年和2008年的分稅制調(diào)整對(duì)各級(jí)財(cái)政自給能力的影響相同。特別是2008年后，四級(jí)財(cái)政自給能力強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的趨勢(shì)更加明顯。例如，2010年，省級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)為0.17，縣級(jí)為0.3，市級(jí)為0.66，鄉(xiāng)級(jí)為1.04。

1995—2010年，除鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政自給能力是上升的并在2010年超過(guò)1外，省、市、縣級(jí)財(cái)政自給能力均是下降的并小于1。

三、政府間稅收劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及河南稅收配置的缺陷

（一）河南稅收在政府間的錯(cuò)位分配

一般而言，政府層次越高，稅收占政府總稅收的比例越大；反之，稅收比例越小。2007年聯(lián)邦制國(guó)家中，澳大利亞中央政府、州政府和地方政府的稅收比例為81.93%、15.3%、2.94%，加拿大為48.04%、42.19%、9.78%，德國(guó)為49.44%、37.3%、13.26%。2007年單一制國(guó)家中，匈牙利中央政府和地方政府的稅收比例為82.98%、17.02%，挪威為84.27%、15.73%，法國(guó)為81.59%、18.41%①。

2010年，稅收占河南財(cái)政收入的73.6%，其在各級(jí)政府之間的劃分并不均勻。市級(jí)稅收占全省稅收的比重超過(guò)38.83%，稅收比重位居各級(jí)政府之首；省級(jí)稅收比重為4.08%，稅收比重最低；縣級(jí)稅收比重為36.36%；鄉(xiāng)級(jí)稅收比重為20.73%。與上述國(guó)家相比，河南省市縣鄉(xiāng)政府的稅收比例與其政府層次高低不相適應(yīng)，省級(jí)政府②的稅收比重太低。

（二）稅種在政府間的錯(cuò)位配置

一般來(lái)說(shuō)，高層次政府的商品稅、所得稅和其他稅種的比重較大，較低層次政府的財(cái)產(chǎn)稅比重較大。2007年聯(lián)邦制國(guó)家中，澳大利亞中央政府、州政府和地方政府的商品稅比例為81.98%、18.06%、0%，財(cái)產(chǎn)稅的比例為0.05%、67.87%、32.12%，中央政府占有所得稅的100%。加拿大中央政府、州政府和地方政府的商品稅比例為39.15%、60.14%、0.71%，所得稅的比例為62.8%、37.2%、0%，財(cái)產(chǎn)稅比例為0%、19.17%、80.83%，地方政府擁有其他稅種的100%。德國(guó)中央政府、州政府和地方政府的商品稅比例為63.56%、34.73%、1.72%，財(cái)產(chǎn)稅的比例為0%、54.17%、45.83%，所得稅的比例為40.87%、38.33%、20.8%。2007年單一制國(guó)家中，匈牙利中央政府和地方政府的商品稅比例為86.84%、13.16%，財(cái)產(chǎn)稅比例為37.72%、62.23%，所得稅比例為80.44%、19.56%。挪威中央政府和地方政府的商品稅比例為99.21%、0.79%，財(cái)產(chǎn)稅比例為52.26%、47.74%，所得稅比例為77.1%、22.9%，其他稅比例為100%、0%。法國(guó)中央政府擁有所得稅、商品稅的100%，中央政府和地方政府的財(cái)產(chǎn)稅比例為20.5%、79.51%。

2010年，河南省、市、縣、鄉(xiāng)政府分別擁有商品稅③的2.77%、39.56%、34.83%、22.84%，所得稅的14.64%、39.85%、29.16%、16.35%，財(cái)產(chǎn)稅的0%、39.44%、42.8%、17.76%，其他稅種的0%、26.04%、48.97%、24.99%。與上述國(guó)家相比，河南省級(jí)政府的商品稅、所得稅與其他稅種的比例較小。

四、增強(qiáng)河南各級(jí)財(cái)政收入能力的財(cái)稅制度

河南省級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)率、稅收占財(cái)政收入比重、省級(jí)財(cái)政收入占地方財(cái)政收入比重和省級(jí)財(cái)政自給能力均是最低的，河南地方財(cái)力嚴(yán)重向縣級(jí)市傾斜。而2012年全面實(shí)行的省管縣體制也包含著省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)的支持。為此，必須扭轉(zhuǎn)河南省級(jí)財(cái)政的收入能力，以更多的財(cái)力增加對(duì)縣級(jí)的支持。由于河南“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制的推進(jìn)，鄉(xiāng)級(jí)政府將虛化，政府層次將由四級(jí)變?yōu)槿?jí)。本文以2009年的分稅制為依據(jù)，構(gòu)建增強(qiáng)省市縣財(cái)政收入能力和均等化水平的財(cái)稅制度。

一是營(yíng)業(yè)稅。河南范圍內(nèi)的中央企業(yè)、省級(jí)企業(yè)營(yíng)業(yè)稅為省級(jí)固定收入，取消除省投資的跨市經(jīng)營(yíng)企業(yè)營(yíng)業(yè)稅歸屬省級(jí)財(cái)政外其他企業(yè)營(yíng)業(yè)稅下劃市縣的規(guī)定，逐步使?fàn)I業(yè)稅成為省級(jí)政府的主體稅種，而縣市企業(yè)營(yíng)業(yè)稅仍歸縣市所有。

二是企業(yè)所得稅。河南范圍內(nèi)的中央企業(yè)和省級(jí)企業(yè)所得稅（40%部分）為省級(jí)固定收入，市縣企業(yè)所得稅地方留成的增量部分繼續(xù)執(zhí)行省與市縣15∶85的分成比例，促進(jìn)縣市更加注重發(fā)展質(zhì)量和企業(yè)效益。

三是個(gè)人所得稅。下劃縣市的個(gè)人所得稅（40%部分）仍以2003年為基數(shù)，增量部分省與市縣分成比例由2∶8改為6∶4。這一比例與省級(jí)分成個(gè)人所得稅按當(dāng)年增量的60%獎(jiǎng)勵(lì)市縣的轉(zhuǎn)移支付相一致。

四是增值稅。改河南范圍的中央企業(yè)和省級(jí)企業(yè)增值稅（25%部分）為省級(jí)固定收入，繼續(xù)執(zhí)行市縣增值稅收入（25%部分）以2008年為基數(shù)，增量部分省級(jí)分成20%的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向第二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)帶動(dòng)轉(zhuǎn)變。

五是保留資源類稅收、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅和非稅收入的省市縣分配辦法、稅收返還比例、市縣基本財(cái)力保障機(jī)制、分類激勵(lì)性財(cái)政政策和轉(zhuǎn)移支付制度。除資源稅類、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅以外的其他稅種收入全部下放市縣。

上述方案提高了省級(jí)商品稅、所得稅的分成比例和省級(jí)稅收比例，形成了省級(jí)政府以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種和增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅為重要稅種的收入體系，實(shí)現(xiàn)了省級(jí)政府的稅收收入、商品稅和所得稅收入與省級(jí)政府作為中間層次政府的一致。縣市政府的增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和營(yíng)業(yè)稅分成比例雖比以前下降了，但除資源稅類、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅以外的其他稅種收入均屬縣市所有后，縣市稅收收入不減反增。

【參考文獻(xiàn)】

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