張麗媛

摘 要：中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)各個(gè)地方行政機(jī)構(gòu)的支持。地方政府是地方國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，屬于基層的政策執(zhí)行者，是造福地方百姓的基層部門。就我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題、問(wèn)題產(chǎn)生的原因以及解決問(wèn)題的對(duì)策進(jìn)行了闡述，希望為地方政府行政管理工作提供參考和幫助。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共政策；執(zhí)行效率

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）02-0195-02

一、地方政府公共政策執(zhí)行中現(xiàn)存的問(wèn)題及原因

（一）當(dāng)前政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1．執(zhí)行中存在失真

對(duì)政策只是表面上的傳達(dá)，地方政府對(duì)重要的中央政策不及時(shí)開(kāi)會(huì)探討、組織研究，只是把政策以書面和文件的形式告知有關(guān)地方部門或者廣大人民，缺乏對(duì)政策本身的更深層次的認(rèn)識(shí)。有的地方政府接到上級(jí)有利于本地方發(fā)展的文件時(shí)，往往為了追逐更大利益，私自填加一些“額外”的條件和要求，只顧一味地追求地方利潤(rùn)，卻忽視行政條例。還有一些地方政府只執(zhí)行對(duì)本地方有利的政策，對(duì)其他內(nèi)容和要求視而不見(jiàn)，私自決定執(zhí)行政策的內(nèi)容和范圍。更有甚者，對(duì)上級(jí)政策內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)的變換，扭曲了政策的性質(zhì)。以上就是典型的“上有政策，下有對(duì)策”。

2．執(zhí)行中存在乏力

盲目機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)政策，沒(méi)有把中央政策與其地方實(shí)際情況相結(jié)合，只是生硬地照抄、照搬，缺乏創(chuàng)新，沒(méi)有把中央政策的作用最大程度地授益于地方百姓生活。對(duì)政策采取消極的態(tài)度，只是開(kāi)開(kāi)會(huì)、發(fā)發(fā)文、做做表面文章，沒(méi)有真正貫徹落實(shí)?；蛘咴谡呦逻_(dá)期間突擊執(zhí)行，其他時(shí)間任其自然。

3．執(zhí)行中的低效

有的地方部門，盡管法律法規(guī)寫的清楚明白，卻隨便找個(gè)理由或者困難，逃避執(zhí)行上級(jí)命令和國(guó)家的法律法規(guī)。在沒(méi)有利益可貪圖的時(shí)候，就會(huì)百般推脫，出現(xiàn)各個(gè)部門都把自己需要承擔(dān)的責(zé)任“轉(zhuǎn)讓”給其他部門的情況，最后，政策沒(méi)有執(zhí)行，問(wèn)題依然存在。有些政府部門在執(zhí)行政策中存在依賴意識(shí)和惰性心理，“上級(jí)推推，下級(jí)動(dòng)動(dòng)”，“上級(jí)不催，下級(jí)不動(dòng)”，政策執(zhí)行缺乏時(shí)效性。

（二）產(chǎn)生以上問(wèn)題的原因

1．“執(zhí)行”的理念缺乏

一些地方政府在政策執(zhí)行中，猶豫觀望、拖泥帶水，見(jiàn)困難就繞。主要原因在于執(zhí)行理念，在于執(zhí)行人員的執(zhí)行責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)行意識(shí)淡薄。任意一個(gè)被執(zhí)行的公共政策在其使用的范圍內(nèi)，不能與其他政策相抵觸，或者互相矛盾。這就要求在各機(jī)構(gòu)之間，新政策和老政策都能夠互相協(xié)作，彼此協(xié)調(diào)，將功能和作用發(fā)揮到極致。缺乏協(xié)調(diào)性的政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)矛盾，最后導(dǎo)致政策目標(biāo)受損。

2．執(zhí)行資源短缺

政策執(zhí)行過(guò)程中資源短缺，導(dǎo)致信息缺失，造成政治資源流失。公共政策執(zhí)行的資源有限和不足主要表現(xiàn)在：政治資源、信息資源、人力資源。這三種資源是政策執(zhí)行過(guò)程中相對(duì)重要的，當(dāng)然這其中還存在其他一些因素。資源是政策執(zhí)行的物質(zhì)保證，地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中，要重視對(duì)資源的保護(hù)和維護(hù)，注重資源的創(chuàng)新和發(fā)掘，這樣有利于減少政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的困難和降低政策執(zhí)行失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

3．地方利益至上

在新經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”中，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，不同層級(jí)政府之間、不同部門乃至政府工作人員與政府部門之間都存在著各自的利益追求。從改革開(kāi)放初期開(kāi)始，為了調(diào)動(dòng)各方面的積極性，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去，就對(duì)中央和地方的權(quán)限劃分進(jìn)行了一系列的調(diào)整。權(quán)利下方的改革，在打破高度集權(quán)體制格局的同時(shí)，也調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展的積極性。但這也為“上有政策，下有對(duì)策”埋下了隱患，無(wú)形之中就增加了中央政策與地方政策相沖突的機(jī)率。權(quán)利的收與放中，容易產(chǎn)生政策執(zhí)行難的問(wèn)題。當(dāng)新的中央政策不利于某個(gè)地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的時(shí)候，其地方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就會(huì)發(fā)生執(zhí)行與中央政策相反或者不執(zhí)行的現(xiàn)象。而這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)際上就是因?yàn)榈胤脚c中央之間出現(xiàn)了利益沖突。這就形成了中央與地方政府間的一種博弈，也就產(chǎn)生了“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。中央與地方的利益矛盾以及地方政府的本位主義，是導(dǎo)致地方政府不愿執(zhí)行某些政策以及執(zhí)行不力的深層原因。

4．執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督不力

在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，地方政策的政策執(zhí)行離不開(kāi)人民群眾的監(jiān)督，若人民參與不到公共政策執(zhí)行的監(jiān)督系統(tǒng)中來(lái)，那對(duì)政策執(zhí)行系統(tǒng)本身來(lái)說(shuō)，損失也是巨大的。也有些本應(yīng)該參與監(jiān)督的組織和個(gè)人，在政策執(zhí)行監(jiān)督的過(guò)程中采取觀望的態(tài)度，或者有著事不關(guān)己的心理，這些都會(huì)在很大程度上影響政策執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)的完善和發(fā)展，造成政策執(zhí)行的監(jiān)督不力。本文認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：地方監(jiān)督主體作用不明顯；公眾參與程度不強(qiáng)；新聞媒體監(jiān)督弱化。

二、提升中國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行效率的對(duì)策

（一）塑造嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)行文化理念

1．貫徹“執(zhí)行與道德”為價(jià)值取向的執(zhí)行文化。組織的執(zhí)行文化是一種無(wú)形的力量，能以觀念的形式對(duì)執(zhí)行人員的思想意識(shí)和執(zhí)行行為發(fā)揮潛移默化的影響和規(guī)范作用，并使其逐步形成執(zhí)行思維慣性和行動(dòng)慣性，最終形成執(zhí)行的傳統(tǒng)和習(xí)慣。因此，應(yīng)在政府組織中加強(qiáng)“執(zhí)行”的各種良好的價(jià)值觀念和行為規(guī)范，以激發(fā)起執(zhí)行人員的公共服務(wù)精神和激情，轉(zhuǎn)變其價(jià)值追求，從根本上確保政府公共政策執(zhí)行力的提升。

2.用法制化和紀(jì)律來(lái)強(qiáng)化政府的公共政策執(zhí)行力。深入分析政府行政文化，促進(jìn)我國(guó)行政文化的創(chuàng)新，有助于我國(guó)政府政策執(zhí)行力的進(jìn)一步加強(qiáng)。具體說(shuō)來(lái)，責(zé)任追究制度的安排必須堅(jiān)持責(zé)任明晰、權(quán)責(zé)職一致、責(zé)任明示的原則；績(jī)效評(píng)估制度必須以執(zhí)行力為重點(diǎn)，兼顧事實(shí)、技術(shù)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，把內(nèi)部和外部評(píng)估、整體和階段評(píng)估以及過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估有機(jī)結(jié)合起來(lái)，配以賞罰分明的獎(jiǎng)懲措施。

3.加強(qiáng)執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè)和培養(yǎng)科學(xué)的行政意識(shí)。加強(qiáng)政策執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)科學(xué)的行政意識(shí)。行政意識(shí)作為一種思想性的行政文化，是影響和制約政策執(zhí)行的一個(gè)重要的內(nèi)在因素，培養(yǎng)科學(xué)的行政信念是一個(gè)幫助公務(wù)員提高水平、陶冶行政情感、磨練行政意志、確立行政信念的過(guò)程。

（二）拓展執(zhí)行資源

1．人力資源

公共政策執(zhí)行中的人力資源管理指的是通過(guò)建立健全人力資源的選拔、培訓(xùn)、激勵(lì)、監(jiān)督等運(yùn)行機(jī)制,激勵(lì)和挖掘人才的潛能,使人力資源在公共政策執(zhí)行中得到有效開(kāi)發(fā),合理利用和優(yōu)化配置,以謀求人與人、人與事、人與組織、人與環(huán)境之間的互動(dòng)與協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)事得其人、人適其事、人盡其才、事競(jìng)其功的良好局面,充分調(diào)動(dòng)公共政策執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,防止和糾正公共政策執(zhí)行偏差,確保公共政策的有效執(zhí)行和公共政策目標(biāo)的最大實(shí)現(xiàn)。

2.財(cái)物資源

財(cái)物資源投入是政策執(zhí)行的物質(zhì)保障，也是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。 缺乏必要的足夠的資源，政策執(zhí)行者不僅很難制定出正確可行的行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施策略，也難以對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程實(shí)施必要的控制。政策執(zhí)行資源不足是影響地方政府執(zhí)行力的客觀因素，特別是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金和人員的短缺嚴(yán)重影響著地方政府公共政策執(zhí)行力的發(fā)揮。

3.信息資源

信息資源作為生產(chǎn)要素、無(wú)形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，是重要的現(xiàn)代戰(zhàn)略資源，已成為全球化形勢(shì)下國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。提高信息資源開(kāi)發(fā)利用水平是增強(qiáng)我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。

（三）弘揚(yáng)公共精神，克制地方保護(hù)主義

1．樹(shù)立“服務(wù)行政”的理念。服務(wù)行政理念強(qiáng)調(diào)“公民本位”，并且認(rèn)為政府是為社會(huì)、公眾服務(wù)而存在的，而這恰恰與傳統(tǒng)理念有所沖突。“官本位”思想依然潛移默化地影響著地方政府的公務(wù)員，使其滋生出高高在上的行政心理，嚴(yán)重阻礙了效能型政府的構(gòu)建。

2．樹(shù)立政府公共觀念，為人民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。政府的執(zhí)行力是保證政令暢通的首要條件,直接影響政府的公信力,甚至影響政府的合法性.提高政府的執(zhí)行力僅僅從執(zhí)行工具上作文章是不能奏效的.執(zhí)行者的價(jià)值取向是影響執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素.

3．提倡政務(wù)公開(kāi)，提高政府運(yùn)行的透明度。政務(wù)公開(kāi)就是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，用制度管人、用制度管事，使國(guó)家機(jī)關(guān)信息公開(kāi)，行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行。要想塑造效能型政府，最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要提高政府運(yùn)行的透明度，做到政務(wù)公開(kāi)，將政府與民眾之間的信息不對(duì)稱的差距降到最小范圍。政府提高行政透明度，民眾也逐漸加入到行政參與過(guò)程中，這樣的雙方努力會(huì)加速“效能型”政府的建設(shè)，進(jìn)一步完善行政人員自身的行政行為，同時(shí)，也適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。

（四）加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督

1.保證專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)是就政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部而言的，它是指執(zhí)政黨的紀(jì)檢部門和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政策的有效執(zhí)行有著不可替代的保障作用，所以要保持監(jiān)督部門機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和完整性?？墒?，由于政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)因體制上存在很大程度的依附性而難以正常發(fā)揮其應(yīng)有的功能，如何采取切實(shí)可行的措施從制度上確保專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位、為其監(jiān)督功能的有效發(fā)揮掃清障礙，便成為強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2.落實(shí)和完善各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度。社會(huì)監(jiān)督是相對(duì)于國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)督而言的一種非國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)督，它包括工、青、婦等各種社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，廣播電視、報(bào)刊雜志等傳媒的輿論監(jiān)督，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等各種群眾自治組織的監(jiān)督，以及公民自行對(duì)政府政策執(zhí)行行為提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等監(jiān)督活動(dòng)等多種民主監(jiān)督形式。就我國(guó)現(xiàn)階段的政策執(zhí)行情況來(lái)看，社會(huì)監(jiān)督制度的落實(shí)不力以及相關(guān)法制的缺失而造成政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的情況仍然時(shí)有發(fā)生。為此，我們必須采取切實(shí)可行的措施將已有的社會(huì)監(jiān)督制度落到實(shí)處，特別是要通過(guò)相關(guān)法制的完善來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政府政策執(zhí)行行為的社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)政策執(zhí)行活動(dòng)的有效開(kāi)展，因?yàn)樯鐣?huì)監(jiān)督需要權(quán)力的支撐，有權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督才是具體、有效的。在公共政策執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中若缺失了公眾參與，不僅對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的作用會(huì)大打折扣，也不利于更加科學(xué)的體系和方法更好地發(fā)展下去，也就失去了創(chuàng)新的意義。[責(zé)任編輯 王 莉]