楊宏偉

近年來，高等教育發(fā)展迅速，高校的經(jīng)濟活動總量日益增大，辦學資金來源趨于多元化，隨之而來，高校的經(jīng)濟活動領(lǐng)域出現(xiàn)的腐敗案件日趨增多，經(jīng)濟管理的廉政風險越來越大，加強高校廉政風險管理愈加緊迫。2009年，賀國強同志在加強基層黨風廉政建設(shè)座談會上強調(diào)，高校要把好招生錄取關(guān)、基建項目關(guān)、物資采購關(guān)、內(nèi)部財務管理關(guān)。袁貴仁部長在2010年教育系統(tǒng)黨風廉政建設(shè)工作會議上提出尤其需要高度警醒的是高校違紀違法案件仍處于多發(fā)階段，基建工程、物資采購、招生等成為案件易發(fā)多發(fā)的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。事實上，從近年來高校系統(tǒng)發(fā)生的腐敗案件來看，在高校大宗采購和招標工作中存在不少管理缺陷和漏洞，加強對大宗采購和招標工作中廉政風險防范機制制度的建設(shè)十分緊迫和必要。近3年來，筆者通過對北京航空航天大學、首都醫(yī)科大學、北京化工大學、北京交通大學、中國農(nóng)業(yè)大學、北京科技大學等高校的調(diào)研考察，對高校大宗采購和招投標工作進行了一些理性思考，特別針對大宗采購和招投標工作中廉政風險問題進行了較為深入的分析研究。

高校經(jīng)濟活動中大宗采購和招標范疇及其廉政風險防范管理原則

采購和招標是兩個不同的概念，招標是采購方式之一。根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》(1999年)《中華人民共和國政府采購法》（2002年）財政部《政府采購貨物和服務招標管理辦法》（財政部令2004年第18號）、教育部《政府采購管理暫行辦法》（2005年）《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》(國家計委第3號令)《北京市工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》（北京市政府89號令）等有關(guān)文件規(guī)定，采購是學校以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等；服務是指除貨物和工程以外的其他采購對象，包括經(jīng)濟技術(shù)服務、人力服務等。大宗采購一般是指學校財務預算資金單個項目基建工程超過50萬元（含），維修工程超過30萬元（含），其他項目超過10萬元（含）的采購行為。

高校經(jīng)濟活動中大宗采購和招標廉政風險防范管理工作是針對學校大宗采購和招投標工作過程中可能產(chǎn)生不廉潔問題的部位和環(huán)節(jié)進行風險識別、風險評估、風險監(jiān)測、風險控制的全過程管理。高校大宗采購和招投標工作對象主要包括：基本建設(shè)工程的設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理、審計及主要工程材料、設(shè)備等；房屋修繕、拆改建、基礎(chǔ)設(shè)施改造與校園環(huán)境整治工程的設(shè)計、施工、監(jiān)理及主要工程材料等招標工作；經(jīng)濟技術(shù)服務、對外租賃承包、物業(yè)服務、安保服務、藥品、后勤物資、食堂大宗物品；教學、科研、辦公、醫(yī)療、文體、交通、安保、消防設(shè)備和儀器采購及家具、圖書教材、通用軟件采購招標等。這些采購和招標項目，在高校年度經(jīng)濟活動總量中占有相當大的比重，有的高校甚至超過年度經(jīng)費預算的40%。

高校開展大宗采購和招標廉政風險防范管理工作要堅持與學校管理機制和制度建設(shè)緊密結(jié)合起來；要堅持將重心放在采購和招標管理權(quán)力相對集中的重點部位和管理相對薄弱的重點環(huán)節(jié)；要堅持以學校負責采購和招標的各級領(lǐng)導干部為廉政風險防范管理工作的實施主體；要堅持以可操作性和實效性作為大宗采購和招標廉政風險防控制度建設(shè)為基本原則。

當前高校經(jīng)濟活動中大宗采購和招標管理工作現(xiàn)狀及廉政風險的主要表現(xiàn)形式

在不同的管理模式下，廉政風險存在較為明顯的差異。綜觀全國各高校，由于對大宗采購招投標管理工作的概念界定、組織運行機制、監(jiān)督制約機制存在較大差異，表現(xiàn)為不同類型的管理模式和管理效果。一是不同高校對國家有關(guān)政府采購和招投標的法律法規(guī)和政策貫徹執(zhí)行情況不一。有的學校制定了相應的采購和招標配套制度，有的學校雖然有相關(guān)制度但存在較為明顯的制度缺陷。二是各高校采購和招標的管理體制和組織機構(gòu)不同。目前大體有3種類型：設(shè)立全校采購和招標管理中心，集中由一個部門統(tǒng)管，如武漢大學；設(shè)立學校采購和招標領(lǐng)導小組，下設(shè)3個或多個領(lǐng)導小組，按照基建工程、儀器設(shè)備、修繕服務等分大類別由幾個職能部門分別牽頭分管，如北京航空航天大學；學校出臺大宗采購和招標管理制度，各職能部門、各單位自行組織采購和招標工作。三是部分高校采購和招標的組織管理與監(jiān)督職能出現(xiàn)錯位、越位，而同一高校對不同領(lǐng)域采購和招標的監(jiān)督管理力度不同，存在因部門或因人而異的現(xiàn)象。有的高校多部門從事采購招標管理、制定多樣化的采購招標規(guī)定，采購招標的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三位一體或采管不分。四是由于國家政策法規(guī)之間存在不完善、不協(xié)調(diào)，使實際工作中監(jiān)督管理出現(xiàn)盲點，如科研項目實施課題負責人制，在科研經(jīng)費采購中管理監(jiān)督難。

在采購和招標工作中廉政風險主要表現(xiàn)為3個級次。第一級為決策類風險：一是大宗采購和招標決策審批程序上的風險；二是運行單項采購和招標審批程序上的風險；三是大宗采購和招標工作流程中監(jiān)督環(huán)節(jié)不明確的風險。第二級為大宗采購和招標管理流程中的共性風險：一是在編制采購招標文件工作計劃時，違反規(guī)定，修改采購和招標期限；二是化整為零，改公開招標為邀請招標，改邀請招標為單一來源談判；三是在編制采購和招標文件時，限定招標條件，以便特定單位中標；四是泄露采購標底和評標專家信息；五是在清標時，授意中介單位，使特定單位獲利；六是將評標結(jié)果泄露給特定單位；七是縮短評標時間；八是缺乏對招標代理機構(gòu)和評標專家在招標、評標過程中的有效控制和監(jiān)督；九是把業(yè)主的有關(guān)意見，通過一定渠道，反饋給評標專家；十是簽訂陰陽合同，合同管理執(zhí)行不嚴，驗收環(huán)節(jié)管理薄弱。第三級為非常態(tài)下采購和招標管理的風險：從近幾年實踐情況看，有些項目具有建設(shè)時間緊、金額大、不具備公開招標條件等特點，常采取單一來源談判、邀標、議標的方式進行，而對此方面的管控缺少具體的程序規(guī)范。

建立高校大宗采購和招標管理廉政風險防范自查自糾機制

高校大宗采購和招標廉政風險防控首先應進行全面的自查自糾。要按照崗位職責、分管事項、工作流程及相關(guān)管理制度，以大宗采購和招標職能部門為單位，以工作流程排查為重點，以查找制度缺陷為突破口，查找崗位和部門廉政風險。自查自評崗位風險點的過程中，要通過自己找、領(lǐng)導提、群眾幫、集體定等多種方式，認真分析并查找出個人在思想道德、崗位職責、制度機制、外部環(huán)境等方面存在或潛在的風險內(nèi)容及其表現(xiàn)形式，由崗位人員提出防控風險的具體措施和辦法。在查找崗位風險的基礎(chǔ)上，針對人、財、物管理等重要崗位，負責大宗采購和招標的職能部處要查找出業(yè)務流程、制度機制和外部環(huán)境等方面存在的或可能存在的廉政風險，并認真細化、分析風險的內(nèi)容和表現(xiàn)形式，研究制定具體防控措施。學校要綜合大宗采購和招標情況對采購和招標職能部門風險級別進行綜合評定并制定防控措施。此外，大宗采購和招標職能部門要對照廉政風險防范管理的落實情況進行自查，對比措施實施前后的效果，檢查目標是否實現(xiàn)，對沒有實現(xiàn)預定目標的，要重新分析查找原因并制定對策。學校要結(jié)合年度考核和黨風廉政建設(shè)責任制檢查等開展廉政風險防范管理落實情況的檢查考核。

加強高校大宗采購和招標廉政風險防范機制建設(shè)的具體建議

按照胡錦濤同志在中央紀委十七屆五次全會強調(diào)的“要以制約和監(jiān)督權(quán)力為重點，以提高制度執(zhí)行力為抓手，逐步建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系”要求，加強高校大宗采購和招標廉政風險防范機制建設(shè),要從采購和招標決策、執(zhí)行、監(jiān)督等幾個方面進行機制體制改革和制度設(shè)計。

在宏觀管理層面，要規(guī)范高校大宗采購和招標的管理模式，突破一校一模式，一校多規(guī)章的現(xiàn)象。高校大宗采購和招標在工作內(nèi)容和本質(zhì)屬性上基本相近，廉政風險高的重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大體相同，但由于各高校在執(zhí)行國家有關(guān)政府采購和招投標法律法規(guī)過程中，存在決策機構(gòu)、管理模式、組織運行、監(jiān)督體系多樣化和多變性，建議由教育部或地方教育主管部門統(tǒng)一組織調(diào)研，按照國家有關(guān)法規(guī)和政策，參照有些地方政府工程發(fā)包交易中心的設(shè)置方式和管理制度，出臺高校大宗采購和招標管理全國性或區(qū)域性的管理規(guī)定，對高校大宗采購和招標管理模式、機構(gòu)設(shè)置、組織運行方式、監(jiān)督體系等方面提出指導性意見，以便于各高校建立相對統(tǒng)一、便于區(qū)域聯(lián)合組織采購和招標的管理模式，更加規(guī)范、更加有序地組織高校大宗采購和招標活動。

在調(diào)查研究層面，要加強對高校大宗采購和招標工作廉政風險點的調(diào)查研究。大宗采購的招標方式在管理中處于源頭地位，而招投標又是管理鏈條中易發(fā)腐敗案件的重點環(huán)節(jié)。在大宗采購和招標風險點的查找方面，既要進行學校內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)的風險點查找，還應征求招標代理機構(gòu)、供應商（施工單位）、監(jiān)理單位、審計中介等單位對大宗采購和招標工作的意見、建議，認真分析反映招投標信訪件中帶有普遍性的問題，結(jié)合風險管理理論，明確大宗采購和招投標業(yè)務流程中的監(jiān)督環(huán)節(jié)，繪制招標工作流程圖，針對風險點，規(guī)范流程、完善制度、強化監(jiān)督。

在組織運行層面，要分層次完善大宗采購和招標領(lǐng)域廉政風險防范措施。一要明確高校大宗采購和招投標的領(lǐng)導機構(gòu)和組織實施機構(gòu)及其工作職責，明確有關(guān)人員在招標工作中權(quán)力、責任、工作要求及罰則，確保招標管理工作規(guī)范有序。二要規(guī)范高校大宗采購和招投標的實施范圍，確定采購和招標的方式和原則。三要從高校大宗采購和招標立項論證、資金預算、標底確定、招標代理機構(gòu)選擇、招標文件、評標辦法、評審專家、資格審查、合同文本、保密事項等方面細化招投標工作行為規(guī)范及工作紀律。四要制定招投標監(jiān)督管理辦法，明確紀檢監(jiān)察、財務、審計等監(jiān)督部門在大宗采購和招標中的監(jiān)督職責和參與方式，強化監(jiān)管工作。五要研究制定非常態(tài)下的采購和招標工作相關(guān)管理辦法，提前做好有關(guān)配套項目的預想、預判、預設(shè)工作，使之納入規(guī)范化管理之中。

在決策議事層面，要堅持集體決策制度，構(gòu)建以權(quán)力分解為主要內(nèi)容的內(nèi)部管理和監(jiān)督體系，實現(xiàn)大宗采購和招標的決策者、執(zhí)行者、使用者和監(jiān)督者相對分離。在重點工程建設(shè)管理方面，項目申報、招標方式確定、招標文件編制、標底確定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)要進行集體討論和審議。要制定高校大宗采購和招標議事規(guī)則和爭議協(xié)調(diào)機制，保證招標審批、運作各環(huán)節(jié)的公開公正。

在執(zhí)行操作層面，要圍繞大宗采購和招標管理難點和重點推進廉政風險防范管理工作。廉政風險防范管理工作是一個系統(tǒng)工程，要分類型、分階段實施廉政風險防范管理工作。如在設(shè)備采購工作中，要對報送技術(shù)參數(shù)進行審核、論證；審批手續(xù)是否完備，是否按學校相關(guān)規(guī)定選擇采購方式；查看招標文件編制是否科學合理、不帶傾向性；委托或自行采購招投標是否符合有關(guān)招投標法律法規(guī)和學校相關(guān)規(guī)定；合同簽訂是否嚴格遵循招投標結(jié)果；到貨是否嚴格開箱驗收、安裝調(diào)試；是否嚴格辦理資產(chǎn)入庫手續(xù)；如有折扣、回贈，是否按有關(guān)規(guī)定處理。要圍繞圍標串標等難點問題進行重點突破，要推進雙標底制度，保障標底或控制價的準確性和合理性，做好保密工作。在評標環(huán)節(jié)中，要強化紀檢監(jiān)察部門全程參與評標管理環(huán)節(jié)，強化校內(nèi)自行組織招標和有形市場公開招標的過程監(jiān)督。要加強合同審核和管理，強化履約平臺建設(shè)，同時在招標文件中，細化合同條款。要運用技術(shù)手段控制風險，如建立招標專用會議室，全程錄像錄音。建立網(wǎng)上詢價和競價系統(tǒng)平臺，建立招標項目數(shù)據(jù)庫信息平臺，便于各方監(jiān)督，提高廉政風險防范管理的能力。

在隊伍建設(shè)層面，要加強大宗采購和招標管理干部隊伍建設(shè)，加強廉潔自律教育，采用多種方式方法，加強財經(jīng)法規(guī)和職業(yè)道德教育，開展大宗采購和招標政策法規(guī)培訓。建立大宗采購和招標管理干部定期輪崗制度。要加強紀檢監(jiān)察、財務、審計等監(jiān)督部門人員的專項業(yè)務培訓和管理，為更好參與監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（作者系北京林業(yè)大學紀委副書記）

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