關(guān)海琳

近年來，隨著高校辦學(xué)規(guī)模擴大、辦學(xué)形式多樣化，高校學(xué)生和教職員工的數(shù)量、資產(chǎn)購置和基建投資規(guī)模、經(jīng)費總量都有了大幅度增長，高校領(lǐng)導(dǎo)干部處理人、財、物的權(quán)力增大，伴隨此過程，高校犯罪案件呈增長態(tài)勢，高校已成為腐敗問題較為嚴(yán)重的社會領(lǐng)域之一。2003年～2007年間全國教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件中，基建工程領(lǐng)域案件占了24%。因此，研究目前高?；üこ填I(lǐng)域腐敗現(xiàn)象，已成為一個迫在眉睫的課題。

從廉政風(fēng)險防控管理的角度分析高校工程建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)狀的意義

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和高等教育體制改革的不斷深入，我國高等教育事業(yè)實現(xiàn)了歷史性跨越和突破性進(jìn)展。高校辦學(xué)規(guī)模和自主權(quán)不斷擴大，教育資金投入越來越多，基建規(guī)模和物資采購量越來越大，可供調(diào)配的資源日益增多，學(xué)校參與經(jīng)濟活動越來越頻繁。這為學(xué)校發(fā)展帶來機遇的同時，也帶來許多新情況、新問題，使高校的反腐敗工作面臨更加嚴(yán)峻的考驗。本文結(jié)合高校當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域工作的特點, 從廉政風(fēng)險防控管理的角度，分析查找存在的問題及原因，為規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域行為, 建立配套的資金管理模式,提高資金使用效率, 使高?；窘ㄔO(shè)工作更好地為教學(xué)科研服務(wù)提供參考依據(jù)。

實施廉政風(fēng)險防控管理，是新時期加強高校反腐倡廉建設(shè)的積極探索，是從根本上治理教育系統(tǒng)腐敗滋生蔓延的土壤，是加強源頭治理、探索有效預(yù)防腐敗的新機制。它運用現(xiàn)代管理學(xué)的理念和方法，重點圍繞制約監(jiān)督和規(guī)范權(quán)力運行，緊密結(jié)合各單位、各部門實際，突出重要崗位，認(rèn)真查找在思想道德、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機制和外部環(huán)境等方面可能發(fā)生腐敗行為的風(fēng)險點，并采取前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置等防控措施，通過制定方案、貫徹執(zhí)行、檢查考核、調(diào)整修正等環(huán)節(jié)，逐步建立健全監(jiān)督檢查、考核評估、糾錯整改和責(zé)任追究機制，對預(yù)防腐敗工作進(jìn)行科學(xué)化、系統(tǒng)化循環(huán)管理?！傲L(fēng)險防控管理”是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將“預(yù)防腐敗”的工作理念、風(fēng)險管理理論和質(zhì)量管理方法應(yīng)用于反腐倡廉行政審批或管理事項的工作崗位和重點工作環(huán)節(jié)可能發(fā)生腐敗的廉政風(fēng)險點，科學(xué)評定廉政風(fēng)險等級，采取有效的預(yù)防和監(jiān)控對策，切實預(yù)防腐敗行為發(fā)生。

高校工程建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)狀分析

廉政風(fēng)險防控管理工作是北京市委、市政府推進(jìn)的一項重要工作，推進(jìn)廉政風(fēng)險防控管理是對公共權(quán)力運行實施有效監(jiān)督的重要手段。高校結(jié)合自身工作特點，在開展廉政風(fēng)險防控管理工作時，做了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，具體實施步驟為：制定工作流程、查找及評定風(fēng)險等級、制定并實施防控措施、檢查及考核防控效果和完善并形成操作規(guī)程5個環(huán)節(jié)，并將重心放在前三個環(huán)節(jié)上。本文的研究也是基于此思路進(jìn)行展開。

1.高校工程建設(shè)項目工作流程

高?；üぷ魇歉鶕?jù)各高校發(fā)展規(guī)劃和特點，為滿足教學(xué)、科研、辦公等需要，提供必須的物資基礎(chǔ)。高校的工程建設(shè)項目工作流程，與一般工程項目流程存在不同之處。以北京建筑工程學(xué)院新校區(qū)建設(shè)項目管理流程圖為例，見下頁圖。

2.高校工程建設(shè)領(lǐng)域風(fēng)險點與現(xiàn)有制度情況分析

高校工程建設(shè)領(lǐng)域風(fēng)險點分析。廉政風(fēng)險防控管理方法中，梳理工作流程是基礎(chǔ)，而準(zhǔn)確查找風(fēng)險點則是關(guān)鍵。各高校根據(jù)北京市教育紀(jì)工委的要求，查找了在外部環(huán)境、制度機制、崗位職責(zé)和業(yè)務(wù)流程等方面可能發(fā)生腐敗行為的風(fēng)險點。學(xué)校受北京市教育紀(jì)工委的委托，對30所部屬院校和30所市屬院校，在工程建設(shè)領(lǐng)域中的廉政風(fēng)險防控管理情況進(jìn)行了分析研究，并將各高校的風(fēng)險點、現(xiàn)有制度情況、防控措施通過SPSS軟件進(jìn)行了分析。

筆者對各高校查找出的外部環(huán)境、制度機制和崗位職責(zé)風(fēng)險點進(jìn)行了整理統(tǒng)計。外部環(huán)境風(fēng)險主要表現(xiàn)形式為：回扣、賄賂、禮物、吃請、消費等利誘導(dǎo)致不正常交易，共有22所高校查找出了該風(fēng)險。在制度機制風(fēng)險中，風(fēng)險點主要表現(xiàn)為：管理機制不健全、監(jiān)督機制不落實、招投標(biāo)程序不規(guī)范、執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)等，其中監(jiān)督機制不落實的風(fēng)險點較為突出；在崗位職責(zé)風(fēng)險中，不遵循公開、公正、平等競爭原則的風(fēng)險點以及利用職權(quán)之便干預(yù)工程建設(shè)的風(fēng)險點較為突出，共有14所高校涉及。

筆者根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》等法律法規(guī)以及各高校查找的風(fēng)險點綜合整理歸納，共總結(jié)出了24項業(yè)務(wù)流程風(fēng)險點，分別為：

風(fēng)險點1：倉促立項，未集體決策、科學(xué)決策，盲目擴大投資規(guī)模，18所高校涉及；風(fēng)險點2：采用違紀(jì)手段立項報批，瞞報少報工程量，3所高校涉及；風(fēng)險點3：投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，1所高校涉及；風(fēng)險點4：違規(guī)限制或排斥潛在投標(biāo)人，2所高校涉及；風(fēng)險點5：對投標(biāo)人的資質(zhì)、標(biāo)書審查不嚴(yán)，6所高校涉及；風(fēng)險點6：化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)，12所高校涉及；風(fēng)險點7：招投標(biāo)程序簡化、評標(biāo)程序不規(guī)范，20所高校涉及；風(fēng)險點8：未按程序分包發(fā)包工程，擅自更改招標(biāo)方式，4所高校涉及；風(fēng)險點9：開標(biāo)過程、招標(biāo)結(jié)果不公開，公示時間短、公示范圍有限，7所高校涉及；風(fēng)險點10：招標(biāo)文件帶有傾向性條款，招標(biāo)公告和資審文件偏袒某投標(biāo)方，11所高校涉及；風(fēng)險點11：組建評標(biāo)委員會不合規(guī)定，8所高校涉及；風(fēng)險點12：單位或個人非法干預(yù)、影響評標(biāo)的過程和結(jié)果，6所高校涉及；風(fēng)險點13：選擇中標(biāo)人帶傾向性、違規(guī)確定中標(biāo)人，9所高校涉及；風(fēng)險點14：違規(guī)操作致使合同條款不嚴(yán)密、顯失公平，3所高校涉及；風(fēng)險點15：不按招投標(biāo)文件訂立合同或訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，13所高校涉及；風(fēng)險點16：工程造價管理不嚴(yán)，現(xiàn)場記錄資料缺失，8所高校涉及；風(fēng)險點17：降低施工質(zhì)量（如寒暑期施工趕進(jìn)度），5所高校涉及；風(fēng)險點18：工程現(xiàn)場管理放松，建筑工程監(jiān)理不嚴(yán)，9所高校涉及；風(fēng)險點19：重大工程洽商不按程序、不經(jīng)論證，13所高校涉及；風(fēng)險點20：違規(guī)更改設(shè)計，變更、提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，16所高校涉及；風(fēng)險點21：暫估材料價不按程序確認(rèn)，5所高校涉及；風(fēng)險點22：未驗收或違反程序驗收，驗收內(nèi)容與簽訂合同內(nèi)容不一致，14所高校涉及；風(fēng)險點23：工程量審核主觀隨意,工程款結(jié)算違反規(guī)定,未經(jīng)審計，16所高校涉及；風(fēng)險點24：不按合同規(guī)定價格超額、超進(jìn)度付款，報銷票據(jù)不規(guī)范，6所高校涉及。

高校工程建設(shè)項目現(xiàn)有制度情況分析。2006年中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，高校也隨之加大了制度建設(shè)的步伐，特別是基建工程領(lǐng)域方面的制度不斷完善。

筆者對各高校在基建工程領(lǐng)域現(xiàn)有規(guī)章制度中涉及到外部環(huán)境、制度機制和崗位職責(zé)風(fēng)險點的制度進(jìn)行了分析統(tǒng)計。針對外部環(huán)境風(fēng)險，有16所部屬高校、19所市屬高校在現(xiàn)有制度中涉及到了禁止收受回扣、賄賂、禮物、吃請、消費等利誘；在制度機制風(fēng)險中，高校較為注重的為監(jiān)督機制以及有關(guān)招投標(biāo)程序的制度；而對應(yīng)崗位職責(zé)風(fēng)險的較為健全的制度則涉及公開、公正、平等競爭的原則，共有19所部屬高校和12所市屬高校涉及。

同理，筆者也對與業(yè)務(wù)流程風(fēng)險點相對應(yīng)的現(xiàn)有制度進(jìn)行了歸納統(tǒng)計。分別為：

制度1：禁止倉促立項，未集體決策、科學(xué)決策，盲目擴大投資規(guī)模，36所高校涉及；制度2：禁止采用違紀(jì)手段立項報批，瞞報少報工程量，22所高校涉及；制度3：禁止投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，31所高校涉及；制度4：禁止違規(guī)限制或排斥潛在投標(biāo)人的，33所高校涉及；制度5：嚴(yán)格對投標(biāo)人的資質(zhì)、標(biāo)書的審查，34所高校涉及；制度6：禁止化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)，37所高校涉及；制度7：規(guī)范招投標(biāo)程序，簡化評標(biāo)程序，37所高校涉及；制度8：按程序分包發(fā)包工程，不得擅自更改招標(biāo)方式，37所高校涉及；制度9：公開開標(biāo)過程、招標(biāo)結(jié)果，嚴(yán)格公示時間、公示范圍，34所高校涉及；制度10：禁止招標(biāo)文件帶有傾向性條款，招標(biāo)公告和資審文件偏袒某投標(biāo)方，34所高校涉及；制度11：按規(guī)定組建評標(biāo)委員會，36所高校涉及；制度12：禁止單位或個人非法干預(yù)、影響評標(biāo)的過程和結(jié)果，32所高校涉及；制度13：禁止選擇中標(biāo)人帶傾向性、違規(guī)確定中標(biāo)人，36所高校涉及；制度14：禁止違規(guī)操作致使合同條款不嚴(yán)密、顯失公平，22所高校涉及；制度15：按招投標(biāo)文件訂立合同或訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，28所高校涉及；制度16：嚴(yán)格管理工程造價，現(xiàn)場記錄資料不得缺失，26所高校涉及；制度17：不得降低施工質(zhì)量，21所高校涉及；制度18：嚴(yán)格工程現(xiàn)場管理以及建筑工程監(jiān)理，30所高校涉及；制度19：禁止重大工程洽商不按程序、不經(jīng)論證，30所高校涉及；制度20：禁止違規(guī)更改設(shè)計，變更、提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，27所高校涉及；制度21：按程序確認(rèn)暫估材料價，21所高校涉及；制度22：禁止未驗收或違反程序驗收，驗收內(nèi)容與簽訂合同內(nèi)容不一致，30所高校涉及；制度23：禁止工程量審核主觀隨意,工程款結(jié)算違反規(guī)定,必須審計，39所高校涉及；制度24：禁止不按合同規(guī)定價格超額、超進(jìn)度付款，報銷票據(jù)不規(guī)范，31所高校涉及。

風(fēng)險點與制度情況對比分析。通過對外部環(huán)境、制度機制和崗位職責(zé)風(fēng)險點和業(yè)務(wù)流程風(fēng)險點的比較，可以看出外部環(huán)境、制度機制和崗位職責(zé)風(fēng)險點較少，并且其對應(yīng)的制度也較為健全，所以筆者著重將關(guān)注點放于業(yè)務(wù)流程風(fēng)險點與其對應(yīng)制度的對比分析。

一是15所以上高校均涉及到的風(fēng)險點分別為：

風(fēng)險點1：倉促立項，未集體決策、科學(xué)決策，盲目擴大投資規(guī)模；風(fēng)險點7：招投標(biāo)程序簡化、評標(biāo)程序不規(guī)范；風(fēng)險點20：違規(guī)更改設(shè)計，變更、提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)；風(fēng)險點23：工程款結(jié)算主觀隨意,違反規(guī)定,未經(jīng)審計。

二是低于25所高校涉及的規(guī)章制度為：

制度2：禁止采用違紀(jì)手段立項報批，瞞報、少報工程量；制度14：禁止違規(guī)操作致使合同條款不嚴(yán)密、顯失公平；制度17：不得降低施工質(zhì)量；制度21：按程序確認(rèn)暫估材料價。

我們可以將以上四項風(fēng)險點視為高校工程建設(shè)領(lǐng)域的高風(fēng)險點，與四項較為薄弱的現(xiàn)有規(guī)章制度相結(jié)合考慮，將其作為分析高校工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗原因和對策分析的重要依據(jù)。

3.高校工程建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)有防控措施共性分析

各高校防控措施的制定思路不同，大多數(shù)高校的防控措施并沒有與風(fēng)險點一一對應(yīng)，故很難通過科學(xué)的數(shù)據(jù)分析來歸納其共性。此外，有部分高校的防控措施僅羅列了本校的現(xiàn)有規(guī)章制度，并未制定出具體的防控措施。

制定防控措施較詳細(xì)的共有23所高校，根據(jù)各高校的防控措施，筆者將其歸納為以下幾條：

筑牢思想防線，加強思想教育，簽訂廉政責(zé)任書、經(jīng)濟責(zé)任書；建立健全現(xiàn)有管理機制，完善現(xiàn)有規(guī)章制度，規(guī)范基建項目立項程序；完善招投標(biāo)程序，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)政策，加強招投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督；加強合同管理與執(zhí)行；嚴(yán)格執(zhí)行重大工程洽商變更、重大工程設(shè)計變更、材料暫估價管理制度；充分發(fā)揮監(jiān)理作用，嚴(yán)把施工質(zhì)量關(guān)，加強對竣工結(jié)算、工程款項支付的監(jiān)管；對基建項目實施全過程跟蹤審計；加強人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工程管理人員和紀(jì)檢監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)水平；信息及時公開，陽光操作，深化校務(wù)公開工作；強化對工程建設(shè)項目的監(jiān)督檢查。

廉政風(fēng)險防控管理作為預(yù)防腐敗的創(chuàng)新實踐，是北京市紀(jì)委的一項重點工作，在政府委、辦、局的運行已經(jīng)取得很大成效，但由于高校自身的特殊性，不能盲目地抄襲借鑒行政單位的經(jīng)驗，需要形成一套有針對性的廉政風(fēng)險防控管理模式。高校如何有效開展廉政風(fēng)險防控管理工作，如何按照現(xiàn)代管理理念，加強廉政風(fēng)險防控管理工作的理論研究，如何建立一套有效的規(guī)章制度和防控措施，防止廉政風(fēng)險事件的發(fā)生，還處于探索階段，需要在反腐倡廉建設(shè)的實踐中不斷積累經(jīng)驗、不斷修正、不斷完善。

{作者單位：北京建筑工程學(xué)院紀(jì)委辦公室（監(jiān)察處）}

[責(zé)任編輯：張 雯]