陳季冰

古希臘哲人阿基米德說過：“給我一個(gè)支點(diǎn)，我就能撬動(dòng)地球?！睂?duì)于中國改革事業(yè)來說，當(dāng)前最需要的就是這樣一個(gè)支點(diǎn)。

改革亟需尋找新的支點(diǎn)

國務(wù)院日前批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，對(duì)財(cái)稅、金融、資源環(huán)境、文化、科教衛(wèi)、行政、城鄉(xiāng)發(fā)展、外經(jīng)各項(xiàng)體制及綜合配套改革作出了全面部署，并確立了牽頭和負(fù)責(zé)的相關(guān)部委。比較引人注意的是它對(duì)鐵路管理體制、國家機(jī)關(guān)公車等一年來民意聚焦的問題均作出了回答。

雖然看起來如此重要、宏觀和面面俱到，但這其實(shí)只是國務(wù)院每年都要照例批轉(zhuǎn)的一個(gè)常規(guī)性文件。若拿2012年3月18日轉(zhuǎn)發(fā)的這個(gè)《意見》同2011年5月28日轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》相比，有心人一定會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了抬頭幾乎一模一樣外，兩份《意見》開頭的“指導(dǎo)思想和總體要求”與結(jié)尾的總結(jié)要求在文字上亦大同小異；如果再回頭審查過去5年里每一個(gè)《意見》的最終落實(shí)情況，我們多半會(huì)有點(diǎn)失望。這亦凸顯推動(dòng)中國改革之難。

但2012年畢竟還是有所不同的，正值小平南巡及南方談話發(fā)表20周年之際，民間要求加快改革步伐的呼聲一浪高過一浪，而中央高層也頻繁反饋以熱烈響應(yīng)——我們看到，溫家寶總理和李克強(qiáng)副總理新年以后在多個(gè)場(chǎng)合一再公開表達(dá)了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)乃至政治體制改革的決心，大有時(shí)不我待的急切感。加之不久前相繼曝光的廣東“烏坎事件”等由此折射出來的對(duì)“中國應(yīng)向何處去”的迥異思考和回答，都為國家的政治生活營造出一種久違的活躍的鼎新革故氛圍。許多開明人士也冀望能夠一鼓作氣，將中國改革推入“第二春”。

然而，正如改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平曾說過的，當(dāng)代中國的改革是一項(xiàng)“摸著石頭過河”的復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程，并沒有多少前人的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可資借鑒?；蛘呖梢赃@么概括：現(xiàn)在社會(huì)上絕大多數(shù)人同意，中國在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等幾乎每一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)都存在大量制約生產(chǎn)力和創(chuàng)造力的體制性障礙，因此必須大力推進(jìn)改革。但分歧在于：朝什么方向改？怎么改？改革的輕重緩急和先后秩序如何確定……面對(duì)所有這些棘手問題，今天的中國社會(huì)已不像30多年前那樣能輕易地取得共識(shí)。而關(guān)于這些問題南轅北轍甚至尖銳對(duì)立的答案和爭(zhēng)論，足以使亟待推進(jìn)的改革長久地原地踏步。

于是，許多人呼吁，重啟改革需要重新凝聚共識(shí)。但筆者以為，如果把所謂“共識(shí)”理解為在上述所有主要問題上都取得一致的話，那么這個(gè)共識(shí)恐怕永遠(yuǎn)不可能重新獲得。因?yàn)樵诮袢罩袊婧退枷氲亩嘣呀?jīng)根深蒂固，人們既沒有共同的敵人，如當(dāng)年壓得所有人喘不過氣來的“極左路線”；也缺乏共同的目標(biāo)，如當(dāng)年令全國人民向往的“溫飽”和“小康”（還記得“三大件”嗎？）——許多人在許多年以前就實(shí)現(xiàn)了“小康”，一些人如今甚至已是巨富。因此，現(xiàn)在和今后的改革共識(shí)，大概只可能存在于模糊的大方向上——例如，將中國建設(shè)成為一個(gè)更加民主法治、自由平等的社會(huì)等。

但這仍不足以直接回答“如何啟動(dòng)下一步改革”這個(gè)迫切的問題，因此筆者主張，當(dāng)下亟需尋找到一個(gè)新支點(diǎn)——就像當(dāng)年的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。系統(tǒng)性的改革應(yīng)當(dāng)像化學(xué)中的連鎖反應(yīng)，經(jīng)由這個(gè)支點(diǎn)，一個(gè)改革撬動(dòng)下一個(gè)和下一系列其他改革，直至最終完成全方位、整體性的變革。

顯然，這個(gè)支點(diǎn)本身應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)性的，這是因?yàn)橹袊?dāng)下的首要問題仍然是經(jīng)濟(jì)問題——經(jīng)濟(jì)的不平等和不平衡，但它必須能夠催化政治層面的變革。照此標(biāo)準(zhǔn)，在筆者看來最合適的，莫過于政府財(cái)政預(yù)算的民主化和透明化了，特別是基層政府的公共財(cái)政體系建設(shè)。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，管住了政府的錢袋子，差不多就等于管住了政府本身，就基本上自然消除了社會(huì)中相當(dāng)部分問題，在目前的中國社會(huì)尤其如此。

語云：“悠悠萬事，唯稅為大?！笔澜缟系谝粋€(gè)現(xiàn)代議會(huì)——英格蘭議會(huì)正是因稅收和財(cái)政的分歧而誕生的，而我們所熟知的美國國會(huì)兩黨的爭(zhēng)吵也主要集中在財(cái)稅問題上。就中國未來而言，可以預(yù)計(jì)的是，只要公眾能夠?qū)φ亩愂照吆拓?cái)政支出充分知情并行使真實(shí)而有效的監(jiān)督權(quán)，則必將對(duì)政府行為、人大代表選舉、國有企事業(yè)監(jiān)管、新聞監(jiān)督與言論自由等諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

推進(jìn)預(yù)算民主的操作路徑很簡單：唯“公開”二字而已。就此意義來說，溫家寶總理去年起親自督辦的國務(wù)院各部委公開“三公”經(jīng)費(fèi)，是一個(gè)良好的開始。接下來，還應(yīng)當(dāng)將這種公開推行至各級(jí)政府的所有財(cái)政支出。一言以蔽之，政府收進(jìn)來和花出去的每一分錢都要讓納稅人清清楚楚。

多元博弈力量可為改革注入新動(dòng)力

按照許多有識(shí)之士的分析，中國改革面臨“既得利益群體”的強(qiáng)大阻力。應(yīng)當(dāng)看到，它們本身正是改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“造就”的。在改革之初，這些群體曾是改革的熱心支持者，但隨著改革的深入和利益格局的多元化，僅僅“做大蛋糕”——所謂“發(fā)展”——已越來越難以滿足所有社會(huì)群體的訴求，如何“切蛋糕”——即“分配”的重要性日益突出時(shí)，他們中的許多人便轉(zhuǎn)而利用自身掌握的話語權(quán)，試圖在立法、行政、司法等各個(gè)領(lǐng)域里，將尚存諸多不合理性、原本屬于改革中途的 “過渡體制”永久地固定下來，從而謀求本集團(tuán)利益的持續(xù)最大化。

而在另一方面，社會(huì)中“沉默的大多數(shù)”的權(quán)益則被漠視和損害。

要正視這一點(diǎn)，政府幾乎不需要做什么，只要在社會(huì)管理層面逐步放開各種民間自發(fā)團(tuán)體的設(shè)立和監(jiān)管，就能起到事半功倍的效果。2011年以來，廣東省在這方面進(jìn)行了一些可喜的嘗試。可以想見，放松對(duì)社會(huì)組織的管制，降低門檻，允許民間自發(fā)成立各類社會(huì)組織，在當(dāng)下并不會(huì)對(duì)任何一種依靠政府行政壁壘維護(hù)的既得利益造成直接的沖擊，因而幾乎不會(huì)遭到什么團(tuán)體和個(gè)人特別強(qiáng)大的反對(duì)。然而，一俟這些真正意義上的民間組織發(fā)育成長起來，它們本身也會(huì)成為具有足夠博弈力量的“利益團(tuán)體”——由100個(gè)會(huì)員組織起來的四川建筑工人同鄉(xiāng)會(huì)在與雇主和政府談判時(shí)，其議價(jià)能力毫無疑問與100個(gè)互不相識(shí)的分散的四川建筑工人相比不可同日而語。而隨著各種類型、性質(zhì)、規(guī)模的自發(fā)社會(huì)組織紛紛茁壯成長，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)今后的行為恐將受到有力的束縛。

需要指出的是，即便在發(fā)達(dá)國家，事實(shí)上絕大多數(shù)社會(huì)組織也并不是政治性的，而且它們的目標(biāo)大多只是追求某一種微觀的、單一的利益。然而，組織性質(zhì)的非政治性并不妨礙它們?cè)谧非蟾髯跃唧w和獨(dú)特目標(biāo)的過程中對(duì)政府權(quán)力發(fā)揮有力的制約功能。

這是一種非典型的“增量改革”模式。過去人們常說的“增量改革”，是指在不觸動(dòng)既有體制的前提下在它之外另做出一塊蛋糕，最終由于增量越來越大而逐步“覆蓋”掉體制內(nèi)的“存量”。而像放松社會(huì)組織管制這類改革，不是通過直接“做大增量”，而是通過在既有體制框架內(nèi)扶持弱勢(shì)的利益集團(tuán)參與博弈來促進(jìn)舊體制的瓦解和新體制的形成。

有些人經(jīng)常憂心忡忡地說，蛋糕不可能永遠(yuǎn)做大下去，利益格局重新調(diào)整的那一天遲早會(huì)到來。這是正確的，但利益格局的重新調(diào)整并不意味著必須通過政治力量來重新規(guī)劃一部分人既得利益的方式來補(bǔ)償另一部分人。事實(shí)上，這樣強(qiáng)制推行的改革既阻力重重，一般也不會(huì)取得好的效果。利益格局的調(diào)整完全可以通過有意識(shí)地幫助一部分人增強(qiáng)博弈力量，進(jìn)而讓他們自己去通過討價(jià)還價(jià)來實(shí)現(xiàn)。時(shí)下許多人一提到“利益集團(tuán)”就反感，實(shí)際上，中國真正的問題不是存在太多太強(qiáng)的利益集團(tuán)，而是相反——中國的利益集團(tuán)還不夠多元、還沒有公開化，不同利益集團(tuán)之間的力量對(duì)比嚴(yán)重地不平衡——只見強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的主張而聽不到弱勢(shì)利益集團(tuán)的呼聲，因而在各種法律政策的制訂和執(zhí)行過程中形不成真正公平透明的博弈?！度嗣袢?qǐng)?bào)》評(píng)論部文章提出“打撈沉沒的聲音”，說到底也就是要打破這種不平衡。

在這個(gè)意義上，筆者認(rèn)為，如果想要繼續(xù)順利、平穩(wěn)、有序地推進(jìn)改革，放開乃至求助于“民間社會(huì)”，是必須邁出的關(guān)鍵一步。擁有強(qiáng)大自我組織和自我管理能力的充滿生機(jī)的“社會(huì)”，是未來中國發(fā)展的必由之路。

寫到這里，或許有必要特別指出一下筆者個(gè)人最反對(duì)的一種思維模式：在它看來，面對(duì)積弊叢生的社會(huì)現(xiàn)狀，一切局部的、枝節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ)都是無濟(jì)于事的。相反，它試圖為未來描繪一幅完美的藍(lán)圖，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)一套看起來可以一步到位的全局性方案，并規(guī)劃詳盡的實(shí)施戰(zhàn)略和步驟……一旦這種思維模式遇到適合的社會(huì)土壤，再度發(fā)酵成為支配性的語境，那么，不僅是改革開放的未來，整個(gè)國家的現(xiàn)代化都將面臨挑戰(zhàn)。如果說過去一個(gè)世紀(jì)的歷史給現(xiàn)代中國人留下些什么的話，這應(yīng)該就是最寶貴的教誨。古往今來一切成功而具有進(jìn)步意義的社會(huì)變革，從來都不是哪個(gè)先知在書齋里根據(jù)什么“主義”事先規(guī)劃出來的，相反，它們都是從看似枝節(jié)性的修修補(bǔ)補(bǔ)出發(fā)，一點(diǎn)一滴積累演化而來的。

應(yīng)當(dāng)謀劃更長遠(yuǎn)的變革

作為推進(jìn)下一步改革和謀劃更長遠(yuǎn)變革的另一個(gè)補(bǔ)充環(huán)節(jié)，筆者還認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適時(shí)恢復(fù)在改革開放前半程曾發(fā)揮過巨大作用的國家體改委那樣的機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，不少分析人士正確地指出，過去10年來改革之所以存在某種程度上的停滯，與體改委作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)于2003年被撤銷、其職能并入實(shí)權(quán)在握的發(fā)改委有很大關(guān)系。過去的體改委基本不具有國務(wù)院其他部委所擁有的政策審批權(quán)，作為一個(gè)為改革出謀劃策和設(shè)計(jì)方案的“半智囊”機(jī)構(gòu)，其自身相對(duì)超脫，因而比較容易做到不受部門利益左右，它出臺(tái)的政策也被認(rèn)為更具全局考量、更著眼于長遠(yuǎn)。未來的中國改革必定需要諸多更深刻的“頂層設(shè)計(jì)”，類似過去體改委的獨(dú)立機(jī)構(gòu)將是不可或缺的。

當(dāng)然，社會(huì)已進(jìn)入到目前這樣一個(gè)需要更廣泛和全面變革的新時(shí)代，簡單恢復(fù)體改委舊制，已不能適應(yīng)新的改革形勢(shì)之需，因?yàn)樵撔聶C(jī)構(gòu)的職能范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“經(jīng)濟(jì)體制改革”，亦非國務(wù)院職權(quán)所能涵蓋。依筆者之見，在最合理和最高效的架構(gòu)下，新的改革政策設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)隸屬于中共中央，其地位差不多相當(dāng)于中央的一個(gè)專門委員會(huì)，例如現(xiàn)有的紀(jì)委。未來這個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱可以叫“中共中央體制改革委員會(huì)”，由一位政治局委員以上的中央主要領(lǐng)導(dǎo)主持。如此，則未來的改革事業(yè)庶幾既能夠穩(wěn)妥可控，又不至于被利益集團(tuán)干擾。

作為一個(gè)一貫主張分權(quán)和放權(quán)的論者，以往筆者幾乎從不主張（而且?guī)缀蹩偸菆?jiān)決反對(duì)）為某一特定社會(huì)目標(biāo)新設(shè)專門的政府職能部門。但改革必然要?jiǎng)拥饺藗儸F(xiàn)有的“奶酪”，其政策的設(shè)計(jì)和推動(dòng)需要有超然于現(xiàn)有利益格局之外的“旁觀者”。這就呼喚一個(gè)類似于體改委這樣的部門——我們不是因?yàn)樗鼡碛袕?qiáng)大的管制能力而呼喚它，而是因?yàn)樗陨碛锌赡懿幌萑爰鹊美婕姞?zhēng)而期待它。

（作者系資深媒體人）

原載于《同舟共進(jìn)》2012年第8期，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處