張健

摘要：地方政府生態(tài)是地方政府存在與發(fā)展的外部條件的總和。當(dāng)代中國地方政府生態(tài)是在特定的歷史、社會(huì)和文化條件下建構(gòu)起來的。歷經(jīng)六十余年的發(fā)展演變，地方政府生態(tài)發(fā)生著深刻的變化，呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征和顯著的地方特色。地方政府生態(tài)與地方政府之間存在著緊密的聯(lián)系，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)并深刻理解當(dāng)代中國地方政府生態(tài)的內(nèi)涵與特點(diǎn)，是研究當(dāng)代中國地方政府的前提性條件。

關(guān)鍵詞：地方政府生態(tài)；內(nèi)涵；構(gòu)建；特點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544(2012)02-0084-04

一、地方政府生態(tài)概念

當(dāng)代中國地方政府生態(tài)。作為我國特定歷史階段的地方政府生態(tài)環(huán)境，其形成是我國地方政府生態(tài)整體面貌的一次重大轉(zhuǎn)變，并且伴隨我國社會(huì)主義的建設(shè)歷程。其自身也處于不斷的演變之中。地方政府生態(tài)始終作為一種動(dòng)態(tài)變量而存在，這種變化既有量的積累也有質(zhì)的更改。

地方政府生態(tài)是指地方政府存在與發(fā)展的外部條件的總和。這些條件既有物質(zhì)的，也有精神的；既有有形的。也有無形的；既有自然界的，也有社會(huì)界的。地方政府生態(tài)是地方政府存在和發(fā)展不可或缺的條件，從一般意義上來看，當(dāng)代中國地方政府生態(tài)的構(gòu)成主要包括自然、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和國際環(huán)境等六個(gè)方面的因素。

地方政府生態(tài)是運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究地方政府及其運(yùn)行的結(jié)果，通過借用生態(tài)學(xué)研究生命體與環(huán)境關(guān)系的基本理論與方法，來研究地方政府與其環(huán)境之間的相互關(guān)系。從生態(tài)學(xué)的視角看，任何生命有機(jī)體都不可能孤立存在，都必須依賴于周圍的生物或無機(jī)物，并且同周圍的環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)與能量的交換。類似地，要了解一個(gè)國家的政府，也不應(yīng)該僅局限于政府本身，而應(yīng)該跳出政府系統(tǒng)。從社會(huì)大系統(tǒng)的角度考察，這樣才能看出更為真實(shí)、全面的狀況。

一般性的政府生態(tài)研究始于20世紀(jì)40年代，1947年美國哈佛大學(xué)約翰，高斯教授最早提出行政的生態(tài)研究，認(rèn)為了解生態(tài)環(huán)境的各種因素是闡釋政府行為的唯一途徑，在他的《政府生態(tài)學(xué)》一文中，首次正式把生態(tài)學(xué)一詞引入政府研究領(lǐng)域。1961年，里格斯的《行政生態(tài)學(xué)》指出每種特定的生態(tài)環(huán)境決定了與之相適應(yīng)的行政系統(tǒng)。系統(tǒng)運(yùn)用生態(tài)學(xué)的方法來研究行政與環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系。設(shè)計(jì)了行政系統(tǒng)的三大模式，認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)著重研究“自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形”。此后。行政生態(tài)研究就受到學(xué)界越來越廣泛的關(guān)注。從20世紀(jì)80年代開始，我國行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國實(shí)際出版了一批有影響的論著。

地方政府生態(tài)。是將政府生態(tài)理論運(yùn)用于地方政府研究而產(chǎn)生的。對(duì)這一概念的把握，首先要對(duì)政府生態(tài)與行政生態(tài)進(jìn)行區(qū)分。從中外學(xué)界的研究來看，政府生態(tài)與行政生態(tài)在多數(shù)場(chǎng)合下一般可以互換使用，并不作明確區(qū)分。但仔細(xì)比較，兩者仍存在一定的差異，其中最明顯之處就在于，行政生態(tài)既包括政府的外部環(huán)境，也包括內(nèi)部環(huán)境；而政府生態(tài)則側(cè)重外部環(huán)境的分析。也正因此，本章采用“政府生態(tài)”一詞，著重描述地方政府的外部生態(tài)環(huán)境。

在地方政府研究中引入“地方政府生態(tài)”這一概念，意義重大。首先，從政府生態(tài)理論誕生至今，在理論旨趣上更多地集中于分析框架的構(gòu)建，在現(xiàn)實(shí)層面上。則更多地停留在民族國家層面，對(duì)地方政府生態(tài)的研究幾乎沒有涉及：在地方政府研究領(lǐng)域，至今尚無較為系統(tǒng)的地方政府生態(tài)研究?jī)?nèi)容。因此，地方政府生態(tài)研究將為這兩者注入新的活力，更有利于“通行”理論的本土化。其次，在我國這樣一個(gè)幅員遼闊，區(qū)域差異較大的國家，地方政府生態(tài)的研究更具現(xiàn)實(shí)意義，準(zhǔn)確把握地方政府生態(tài)有助于更加深刻地理解地方政府的演變，也有助于地方政府更有效地應(yīng)對(duì)不斷變化的外部環(huán)境，提升地方政府的綜合能力。

二、地方政府生態(tài)的構(gòu)建

當(dāng)代中國地方政府生態(tài)是當(dāng)代中國地方政府存在與發(fā)展的外部條件的總和。這一特定歷史階段內(nèi)的政府生態(tài)環(huán)境。其形成始于新中國的成立。作為地方政府生態(tài)的一次革命性轉(zhuǎn)變，認(rèn)識(shí)其形成的初始狀態(tài)，對(duì)于理解這一特定政府生態(tài)的內(nèi)涵和演變過程都具有較大的啟發(fā)意義。從中國社會(huì)發(fā)展的整體趨勢(shì)來看。這一政府環(huán)境的形成具有一定的歷史必然性，但卻不是一種自發(fā)的生成，而是在特定條件下主觀構(gòu)建的結(jié)果。

(一)新型地方政府的建立

政府生態(tài)是由政府外部的諸多因素組成，從時(shí)間上講，這些因素存在于政府產(chǎn)生之前，但在邏輯上，政府比政府生態(tài)更具先在性。政府生態(tài)始終是以具體的政府為參照物，只有某一具體的政府產(chǎn)生，政府外部的諸多因素才能納入到政府生態(tài)的分析框架之中，才能與政府產(chǎn)生互動(dòng)。因此，當(dāng)代中國地方政府生態(tài)構(gòu)建的一個(gè)基本前提就是新型地方政府的建立。

新中國建立初的國家性質(zhì)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級(jí)的聯(lián)合專政。它區(qū)別于以往任何一種政權(quán)類型，是一種嶄新的國家形式。這也是構(gòu)建一種全新政府生態(tài)的根本性前提?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家。實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國內(nèi)各民族的人民民主專政，反對(duì)帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨(dú)立、民主、和平、統(tǒng)一和富強(qiáng)而奮斗”。同時(shí)，綱領(lǐng)還規(guī)定：“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級(jí)人民代表大會(huì)選舉各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，各級(jí)人民政府為行使各級(jí)政權(quán)的機(jī)關(guān)。國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)”。這一規(guī)定，體現(xiàn)了當(dāng)代中國地方政府的本質(zhì)屬性。它是國家政權(quán)機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分，是一種公共權(quán)力組織，地方各級(jí)人民政府由同級(jí)人大產(chǎn)生，其權(quán)力本質(zhì)上屬于人民間接授予。

新型地方政府建立的同時(shí)，政府外部的各種因素也就成為當(dāng)代中國地方政府生態(tài)的組成部分，開始對(duì)政府施加著各種影響。

(二)單一制的國家結(jié)構(gòu)形式

國家結(jié)構(gòu)形式是指國家的中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)、整體與部分的相互關(guān)系。作為一級(jí)地方政府，其外部生態(tài)必然受到中央政府的影響，而影響的程度與國家結(jié)構(gòu)形式有著直接的聯(lián)系。國民黨統(tǒng)治期間，國家結(jié)構(gòu)雖然在形式上確立了中央集權(quán)的單一制。但中央權(quán)威缺失嚴(yán)重，地方分離割據(jù)勢(shì)力膨脹。新中國的成立，實(shí)行了單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。地方政府在政治結(jié)構(gòu)中處于從屬地位，其權(quán)力由地方權(quán)力機(jī)關(guān)授予，同時(shí)，又必須接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會(huì)向人民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人民政府委員會(huì)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在人民代表大會(huì)和人民政府委員會(huì)內(nèi)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的制度。各下級(jí)人民政府均由上級(jí)人民政府加委并服從上級(jí)人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府。中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中

央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”。因此，單一制的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)就成為當(dāng)代中國地方政府生態(tài)構(gòu)建的重要制度框架。

(三)傳統(tǒng)因素的影響

馬克恩曾指出：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史。但他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造”。新中國的地方政府生態(tài)也是在特定的歷史基礎(chǔ)上生長起來的。盡管它是無產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，具有社會(huì)主義性質(zhì)。根本不同于傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治邏輯，但它畢竟從歷史中走出來，傳統(tǒng)的社會(huì)政治體系及其運(yùn)作規(guī)范對(duì)其產(chǎn)生著深刻的影響。這里的歷史因素主要包括兩個(gè)方面。

1傳統(tǒng)的地方政府設(shè)置。當(dāng)代中國地方政府制度，其沿革、建立與中央政府制度不同。中央人民政府，是中共根據(jù)長期斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)立的一種新型政府模式，但當(dāng)代地方政制，卻是在繼承歷代地方官制的基礎(chǔ)上發(fā)展變革而來的。這種地方政制可以追溯到秦代。秦設(shè)“群縣制”，將全國劃分為若干郡。郡再劃若干縣，分層級(jí)進(jìn)行治理。以后歷代不論地方政府的名稱和層級(jí)如何演變。都未能脫離郡縣制的基本模式。

2傳統(tǒng)的思想文化。中國作為世界文明古國，在數(shù)千年的發(fā)展歷程中形成了自身特有的思想文化。但這種文化中的封建色彩濃重，而在經(jīng)歷了長期的半殖民地半封建社會(huì)后。又受到帝國主義、資本主義思想的影響。這種文化傳統(tǒng)在新中國建立后仍然在很大一部分人中根深蒂固，從而使地方政府的運(yùn)行方式和功能效果受到較大影響。

政府生態(tài)的構(gòu)建，雖然是一種主動(dòng)行為，但卻不是隨意的。它必須始終面對(duì)著既定的歷史傳統(tǒng)。特定的歷史傳統(tǒng)既是地方政府生態(tài)的應(yīng)有之義，又是重要的影響因素，從而也成為政府生態(tài)形成的原因之一。

三、地方政府生態(tài)的特點(diǎn)

當(dāng)代中國地方政府生態(tài)是由一系列復(fù)雜的因素所構(gòu)成，并且在形成與演進(jìn)的過程中呈現(xiàn)出自身的諸多特點(diǎn)。辯證地思考地方政府生態(tài)的這些特點(diǎn)，既有利于準(zhǔn)確理解政府生態(tài)的內(nèi)涵，也有利于測(cè)定和評(píng)估不同因素在方向、力度和時(shí)效上對(duì)政府的作用和影響。概括起來。我國地方政府生態(tài)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

(一)整體性

政府生態(tài)雖然可以從內(nèi)在結(jié)構(gòu)上劃分為多種構(gòu)成因素，但對(duì)于地方政府來說，其面對(duì)的外部環(huán)境是以整體形式存在的。整體性是政府生態(tài)的重要組成特點(diǎn)，也是把握政府生態(tài)的一項(xiàng)基本原則。具體到我國地方政府而言，這一特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)層面。

1組成結(jié)構(gòu)方面。我國地方政府生態(tài)的整體性在組成結(jié)構(gòu)上更多地體現(xiàn)為廣泛性。凡是作用于地方政府的外部條件和因素。都屬于地方政府生態(tài)的范疇。從地形分布到自然資源；從民族狀況到階級(jí)狀況、歷史傳統(tǒng)；從文化教育、科學(xué)技術(shù)。到社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)狀況都是地方政府生態(tài)的組成部分。政府生態(tài)的這些要素更多的是一種理論分析，對(duì)于某一特定國家或地區(qū)。政府生態(tài)的組成因素可能并不完全齊備，或某些因素的影響作用極小。但我國政府生態(tài)的組成要素卻極為廣泛，而且其對(duì)地方政府的影響都較為明顯。除政治、經(jīng)濟(jì)、文化等普遍存在的因素外。自然、民族和宗教等因素在我國也廣泛存在，并對(duì)地方政府的影響都很大。

2功能發(fā)揮方面。政府生態(tài)的整體性也體現(xiàn)在功能發(fā)揮方面。政府生態(tài)的任何因素都對(duì)政府發(fā)揮著制約作用，但政府生態(tài)對(duì)政府的影響力卻是多種因素共同作用的合力。而不是各種因素作用的簡(jiǎn)單相加，更不能只關(guān)注某一因素。而忽略其他方面。對(duì)于具體的地方政府。政府生態(tài)的各種因素綜合地影響著地方政府的權(quán)限、職能和各種具體的政策輸出。政府的任何行為都不只是單一因素所決定的。而是政府生態(tài)整體作用的結(jié)果。例如某一政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，不僅僅與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源配置方式等直接的經(jīng)濟(jì)因素有關(guān)，也會(huì)受到自然資源、民族構(gòu)成、宗教習(xí)俗和國際環(huán)境等其他因素的影響，在某些地區(qū)或階段，這種制約作用甚至是非常巨大的。

(二)具體性

地方政府面對(duì)的是整體環(huán)境。整個(gè)環(huán)境都對(duì)它發(fā)生影響作用，但是這也并不意味著整體內(nèi)部沒有主次或?qū)哟沃?。各種因素對(duì)政府的作用是具體的，有時(shí)這些因素占主導(dǎo)地位，有時(shí)又是其它因素占主導(dǎo)地位。這些因素在變遷中融合，而不是簡(jiǎn)單的組合。我國地方政府所面臨的外部環(huán)境是廣泛的，但各種因素對(duì)政府的影響并不是均衡的。不同因素對(duì)政府的影響是多樣的，同一要素對(duì)不同政府的影響也存在差異。根據(jù)環(huán)境對(duì)政府作用程度的差異，可以將生態(tài)環(huán)境大致劃分為三種類型：體系環(huán)境、過程環(huán)境和政策環(huán)境。

1體系環(huán)境。體系環(huán)境是能夠?qū)Φ胤秸拇嬖谂c性質(zhì)產(chǎn)生直接或間接影響的生態(tài)因素的總和。這種生態(tài)環(huán)境能夠?qū)Φ胤秸膽?zhàn)略性、長期性與全局性存在與運(yùn)行產(chǎn)生根本性的影響。如國家自身的消亡或性質(zhì)的改變，區(qū)域性戰(zhàn)事的爆發(fā)，都會(huì)對(duì)地方政府的存在和性質(zhì)產(chǎn)生直接的影響。國家政權(quán)性質(zhì)和所有制形式是體系環(huán)境的主要組成部分。

2過程環(huán)境。過程環(huán)境是對(duì)地方政府的結(jié)構(gòu)、功能與運(yùn)行方式產(chǎn)生影響的各種生態(tài)因素的總和。這種生態(tài)因素雖然不改變地方政府的性質(zhì)，但能夠影響地方政府的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍和運(yùn)行方式等。相比體系環(huán)境，過程環(huán)境雖然其影響的程度有所弱化，但更具常態(tài)性，畢竟。體系環(huán)境的巨變其頻率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于過程環(huán)境，并且作用時(shí)間相對(duì)短暫。國家結(jié)構(gòu)形式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、社會(huì)的普遍價(jià)值觀念等都可歸為此類。

3政策環(huán)境。政策環(huán)境是對(duì)特定地方政府行為與政府政策發(fā)生作用的各種生態(tài)因素的總和。政策環(huán)境不改變地方政府性質(zhì)，也不影響地方政府結(jié)構(gòu)與功能，這類生態(tài)因素集中作用于地方政府的具體政策。地方政府作為特定的組織系統(tǒng)，通過政策制訂、執(zhí)行、反饋來應(yīng)對(duì)外部環(huán)境是政府最常規(guī)性的工作。相比前兩者，政策環(huán)境是最活躍的因素，它時(shí)時(shí)刻刻都在與地方政府發(fā)生著互動(dòng)。應(yīng)該說，包括自然環(huán)境、宏觀政策、國際環(huán)境等眾多因素都屬于政策環(huán)境的范疇。

這里需要明確的是。地方政府生態(tài)的各種因素所歸屬的類型并不是一成不變。要在具體的時(shí)空限度內(nèi)進(jìn)行識(shí)別與區(qū)分。同一種生態(tài)要素，在不同歷史階段。不同發(fā)展程度，對(duì)地方政府的影響也不同，以民族問題為例，在民族自治地方。民族構(gòu)成和民族關(guān)系往往成為政府運(yùn)行和職能設(shè)置的主要影響因素，而在非民族自治地方。民族問題的影響力度則大大下降。

(三)差異性

對(duì)于具體的地方政府來說，構(gòu)成政府生態(tài)環(huán)境的各種條件和因素具有極大的差異性。這種差異既有自然方面的差異，也有社會(huì)結(jié)構(gòu)、行政結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族文化、歷史傳統(tǒng)方面的差別。政府生態(tài)的這種差異性促使我國地方政府在形態(tài)、權(quán)限、職能等方面形成了諸多不同之處。

1自然環(huán)境。(1)地形地貌與資源儲(chǔ)量。我國地形地貌類型多樣。但區(qū)域差異很大，自西至東呈階梯狀分布。青藏高原，平均海拔4000米以上，構(gòu)成了中國地形的第一階梯。第二階梯由內(nèi)蒙古高原、黃土高原、云貴高原和塔里木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地、四川盆地組成，平均海拔1000-2000米?？邕^第二階梯東緣的大興安嶺、太行山、巫山和雪峰山，向

東直達(dá)太平洋沿岸是第三階梯，此階梯地勢(shì)下降到500米至1000米以下，自北向南分布著東北平原、華北平原、長江中下游平原，平原的邊緣鑲嵌著低山和丘陵。再向東為中國大陸架淺海區(qū)，也就是第四級(jí)階梯，水深大都不足200米。

我國自然資源遍布全國各地，但往往又形成儲(chǔ)量相對(duì)集中的分布區(qū)。以金屬礦產(chǎn)為例。如鐵礦，產(chǎn)地幾乎全國各地都有，但近60％的資源儲(chǔ)量集中遼寧鞍山一本溪、河北遷安—北京密云、四川攀枝花一西昌、湖北宜昌一恩施、山西五臺(tái)—嵐縣、江蘇南京一安徽馬鞍山一廬江、內(nèi)蒙古包頭一白云鄂博及海南石碌等地；銅礦遍布各地，但77％的資源儲(chǔ)量主要集中于長江中下游，贛東北、甘肅白銀和金川、山西中條山、青海、海南、南嶺、西昌一滇中、西藏昌都、黑龍江嫩江和內(nèi)蒙古阿巴爾虎右旗等地；全國鉛鋅礦產(chǎn)地廣布于26個(gè)省(區(qū))，而全國76％的探明儲(chǔ)量卻集中于滇、內(nèi)蒙古、湘、粵、甘、贛、桂、川等8省(區(qū))。(2)行政區(qū)劃面積。我國行政區(qū)劃的面積有著較大差異，而且這種差異存在于不同級(jí)別的行政區(qū)域。以省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)為例，目前中國有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。到2003年底，新疆維吾爾自治區(qū)，面積160萬平方公里，是中國面積最大的省級(jí)行政區(qū)。其次是內(nèi)蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)，面積分別為122萬平方公里和1183萬平方公里。而最小的為上海，面積僅為0.62萬平方公里。面積差距之大，由此可見。(3)地理位置。從自然因素的角度看，我國地方政府所處的相對(duì)位置也是生態(tài)差異的重要內(nèi)容。沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)、邊疆地區(qū)與中心地區(qū)，屬于不同的區(qū)域，政府生態(tài)差別很大。同時(shí)，對(duì)于同一級(jí)地方政府而言，與上級(jí)政府所在地的相對(duì)位置也是生態(tài)差異的重要因素，如是否是省會(huì)或自治區(qū)首府所在地等。但這種位置差異的影響應(yīng)具體分析，不應(yīng)一概而論。

2經(jīng)濟(jì)實(shí)力。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站各省公布的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣東省2007年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到30673.71億元，比上年增長14.5％，繼續(xù)位居全國第一，同時(shí)山東、江蘇、浙江、河南、河北、上海、遼寧、四川八省的國內(nèi)生產(chǎn)總值均超萬億元，而寧夏、青海和西藏的國內(nèi)生產(chǎn)總值不足千億元，西藏僅為342.19億元。而在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值方面，上海市最高為87035元，貴州最低為6835元。從各省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看。各省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力存在較大差距，而這種差距在總量和人均值兩個(gè)方面都有體現(xiàn)。

3民族分布。少數(shù)民族人口在全國總?cè)丝谥械谋戎夭坏?0％，但分布卻十分廣泛，少數(shù)民族自治地方面積占全國的60％以上。2000年人口普查數(shù)據(jù)表明，各民族平均分布在30個(gè)省區(qū)，有29個(gè)民族分布在全國所有的省區(qū)中。全國擁有56個(gè)民族的省區(qū)有11個(gè)，占全國31個(gè)省區(qū)的35.5％。但少數(shù)民族人口仍主要集中在西部及邊疆地區(qū)。2000年人口普查顯示，廣西、云南、貴州、新疆4個(gè)省區(qū)的少數(shù)民族人口之和占全國少數(shù)民族人口的一半以上，再加上遼寧、湖南、內(nèi)蒙古、四川、河北、湖北、西藏、吉林、青海、甘肅、重慶和寧夏，以上16個(gè)省區(qū)的少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族人口的91.32％。我國陸地邊境線全長2萬多公里，絕大部分是少數(shù)民族地區(qū)。

4“一國兩制”。我國為解決歷史遺留下來的港、澳、臺(tái)問題。提出“一國兩制”的構(gòu)想，并已在香港和澳門推行，建立香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)。一方面從國家結(jié)構(gòu)形式上確保國家主權(quán)高度統(tǒng)一，特別行政權(quán)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法設(shè)置，受中央政府管轄；另一方面，特別行政區(qū)依法享有高度自治權(quán)。其原來的資本主義制度和生活方式不變，享有特別行政區(qū)基本法規(guī)定的高度自治權(quán)，可以有本地區(qū)的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。我國是單一制國家，但“一國兩制”的提出與推行又使我國的國家結(jié)構(gòu)形式帶有某些復(fù)合制的特征。

(四)變異性

地方政府生態(tài)始終處于一種變化的發(fā)展過程。只是不同因素，在不同階段變化的劇烈程度存在差異。有些只是一種變化的趨勢(shì)。有些是量上的積累，有些卻是質(zhì)的轉(zhuǎn)變。不論何種狀態(tài)，都對(duì)政府產(chǎn)生著實(shí)實(shí)在在的影響。我國地方政府生態(tài)的變化表現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是變化涉及的生態(tài)因素眾多；二是變化的程度相對(duì)劇烈。

1自然環(huán)境惡化。作為發(fā)展中的社會(huì)主義國家，我國在現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，面臨比世界其他國家更為嚴(yán)峻的人口、資源和環(huán)境形勢(shì)。在現(xiàn)代化的過程中，我國自然環(huán)境遭到比較嚴(yán)重的破壞?！吨袊h(huán)境狀況公報(bào)》顯示，我國城市空氣質(zhì)量污染狀況十分嚴(yán)重，全國空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市到2001年底僅占1/3。水體污染十分嚴(yán)重，而且河流自治等生態(tài)功能也嚴(yán)重衰退，形勢(shì)異常嚴(yán)峻。自然災(zāi)害也非常嚴(yán)重。地震、火山爆發(fā)、泥石流、海嘯、臺(tái)風(fēng)、洪澇災(zāi)害、干旱、地面沉降、海岸線退化，病蟲害、酸雨等多數(shù)自然災(zāi)害是自然環(huán)境惡化的直接結(jié)果。環(huán)境狀況惡化，嚴(yán)重影響著黨和政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的宏觀決策。也影響著人民群眾生活水平的提高，成為各級(jí)政府日益關(guān)注的問題。

2經(jīng)濟(jì)體制改革。社會(huì)主義制度確立后，我國一直實(shí)行一種高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種體制的弊端也逐漸暴露。但是多年來，我們國家一直把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)看作是社會(huì)主義的，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看作是資本主義的。為了堅(jiān)持社會(huì)主義必須排斥市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革正是突破了這一認(rèn)識(shí)上的局限，將計(jì)劃和市場(chǎng)都還原為經(jīng)濟(jì)手段。我國進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革。其目標(biāo)就是要改變傳統(tǒng)的已經(jīng)嚴(yán)重束縛社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立充滿生機(jī)和活力的、又具有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。首先，在所有制結(jié)構(gòu)上。由單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；其次，在分配制度上，堅(jiān)持按勞分配為主體，多種分配方式并存的制度。把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來，堅(jiān)持效率優(yōu)先。兼顧公平的原則。再次，發(fā)揮計(jì)劃與市場(chǎng)兩個(gè)手段的長處，把市場(chǎng)調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控結(jié)合起來。

3政治體制改革。我國的政治體制改革的方向是民主化和法制化。首先是黨政關(guān)系的改革。改革高度集權(quán)、黨政一體化領(lǐng)導(dǎo)體制，明確宣布共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨必須在憲法、法律范圍內(nèi)開展活動(dòng)，黨對(duì)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)僅局限于政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、法院等國家機(jī)關(guān)在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立開展職能活動(dòng)。其次是建立日益完善的中央與地方分權(quán)體制。打破中央高度集權(quán)體制，地方獲得了更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和改革自主權(quán)。但中央向地方分權(quán)的力度也有一定的地域差別，呈現(xiàn)一種梯形分布。經(jīng)濟(jì)特區(qū)自主權(quán)比較大，優(yōu)惠政策比較多，東南沿海其它地區(qū)次之，中西部地區(qū)自主權(quán)比較小。優(yōu)惠政策比較少。

4社會(huì)發(fā)育程度提高。我國社會(huì)的發(fā)育程度也在不斷提高，特別在改革開放后，這種趨勢(shì)尤為明顯。首先，利益的個(gè)體化。改革開放使社會(huì)的利益單元迅速從集體性的組織縮小到家庭與個(gè)人，個(gè)人利益主體地位的確認(rèn)，使社會(huì)利益單元因獲得個(gè)人逐利本性支持而充滿活力，成為社會(huì)發(fā)展的一種內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。其次。非政府組織發(fā)展迅速。隨著我國改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展。整個(gè)社會(huì)越來越趨向多元化。特別是在一些社會(huì)問題比較突出、尖銳的領(lǐng)域里。非政府組織的活動(dòng)尤為活躍和集中，它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)所沒有或難以充分發(fā)揮的作用，推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。再次，政治參與逐漸旺盛。政治參與是公民對(duì)政治過程的介入。伴隨利益的個(gè)體化，公民的主體意識(shí)也逐步覺醒。為了獲取更多的利益，公民往往直接或間接地以各種方式對(duì)與其利益相關(guān)的政治活動(dòng)施加影響，從而使自身的利益在公共政策中得到最大的滿足。