關曉琳,王艷

摘 要：從20世紀70年代開始，我國對公用事業(yè)的傳統(tǒng)體制進行了一系列改革。改革促進了市政公用事業(yè)發(fā)展，增強了市政公用事業(yè)服務能力，提高了其服務質量與效率，使市政公用事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。但是，在現(xiàn)階段我國的城市公用事業(yè)市場化改革中還存在著一定的困境，如貪污腐敗、失業(yè)與冗員、價格以及公共安全等方面都存在著問題。

關鍵詞：城市：公用事業(yè)；市場化改革；困境

中圖分類號:F299文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）02-0084-03

我國公用事業(yè)的范圍主要可以包括：供水、節(jié)水、排水、電力、供熱、供氣、天然氣和人工煤氣、公共交通、污水處理、垃圾處理、電信、郵政、城市綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路與橋梁、其他（如運河、港口、機場、防洪、地下公共設施及附屬設施的土建、管道、設備安裝工程等等）。

我國從1978開始探索公用企業(yè)經(jīng)營方式的變革。從2001年開始，在中央政府主導和支持下，公用事業(yè)市場化改革全面實施。我國公用事業(yè)市場化改革是在政府對公用事業(yè)原有的監(jiān)管規(guī)則不適應而新的與市場經(jīng)濟相適應的監(jiān)管規(guī)則尚未建立的前提下進行的，在改革過程中往往存在著或多或少的問題，困境日益凸顯。如政府部門的管理機構設置不合理；法制法規(guī)的不健全；在改革過程中公共服務的公平性和普遍性受到挑戰(zhàn)，民眾的利益不能得到相對的保障；新的價格壟斷、權力尋租等腐敗問題。這一系列市場化的“并發(fā)癥”和“后遺癥”值得我們反思。隨著2010年5月“新36條”（《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》）的提出，公用事業(yè)改革不斷發(fā)展。本研究結合現(xiàn)實情況，對城市公用事業(yè)市場化中現(xiàn)階段的困境進行研究，具有一定的理論意義和實踐意義。

一、公用事業(yè)改革中的貪腐困境分析

公用事業(yè)產(chǎn)品和服務的需求相對穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期波動的影響很小，整個行業(yè)具有良好的流動性和回報穩(wěn)定等特點。公用事業(yè)領域存在著潛在的巨大的利潤（租金）空間，是許多利益集團渴望進入的領域。因此，無論是在民營過程中，還是在民營之后的運作中，都存在權錢交易的腐敗風險。市場化在改善和提高公共部門效率的同時，也滋生了大量的腐敗現(xiàn)象。

（一）行政權力的腐敗

行政權力腐敗是指國家政府機關及其工作人員，尤其是各級官員，沒有履行被授予權力相應的職責，為謀取私利和小集團的不正當利益，非法使用權力，破壞國家正常政治生活的行為 。從經(jīng)濟學角度分析，政府是由無數(shù)“經(jīng)濟人”（政府行政官員等）組成的具有理性的利益集團，其行為的直接動機仍然是個人利益最大化，因而，從這個角度來看，政府官員利用行政權力進行尋租以獲取租金是一種自然選擇。

在公用事業(yè)市場化改革中，由于公用事業(yè)領域的特殊性，政府官員對于行政權力的濫用、不作為，以及行政權力的個人化，已表現(xiàn)得十分明顯。另外，行政權力主體不超出法律規(guī)定的不作為行為也是行政權力腐敗的又一重要表現(xiàn)形式。行政權力主體在應當履行其職責時，仍然做出不作為的決定，致使公民的合法權益受到侵害，而這種決定往往是在其有某種利益可圖的情況下做出的。如今，還有一種腐敗形式也顯現(xiàn)出來，就是用人腐敗，是指黨政領導機關和領導干部利用人事任免調動等干部管理權謀取私利的行為。其包括買官賣官、跑官要官、任人唯親、賄選等。自20世紀90年代初至今，此類腐敗案件也日益增多。

造成行政權力腐敗的根本原因是行政權力對市場交易活動的過度干預，官商聯(lián)盟形成“腐敗壁壘”。并且治理行政腐敗的立法不完善，對于領導官員的行政權力缺乏有效的、可操作的法律監(jiān)督和制約。且執(zhí)法不嚴，沒有實現(xiàn)違法必究的功能。另外，行政權力運作的透明度不夠，使群眾無法通過合法的途徑獲取自己所需的有效信息。

（二）國有企業(yè)的制度腐敗

在市場化改革進行時期，由于經(jīng)營權和所有權的分離，而在制度層面對管理層人員權利制約缺少監(jiān)督，權利過于集中，給許多企業(yè)當權者提供了權錢交易機會，產(chǎn)生諸多貪污腐敗現(xiàn)象。公有制單位要比私有制單位產(chǎn)生腐敗的概率大得多。近年來，一些國有企業(yè)腐敗分子以權力為依托，拉幫結派，內外勾結，共同作案。一些腐敗案件多發(fā)生在產(chǎn)權交易、工程建設項目招投標、設備物質采購、產(chǎn)品銷售、中介機構選聘和廢舊物質折舊處置等生產(chǎn)經(jīng)營的重點領域。如今，很多國有企業(yè)都屬于壟斷性暴利行業(yè)，又得到了國家很多政策扶持，企業(yè)資本雄厚，企業(yè)領導與中層以上干部形成利益集團，共同瓜分國有資產(chǎn)，形成攻守聯(lián)盟，這種現(xiàn)象往往很難被發(fā)現(xiàn)。

國有企業(yè)制度管理制度不完善，監(jiān)督機制不健全是導致國有企業(yè)腐敗的根本原因。如今，國企腐敗已經(jīng)滲入了官場。在一些跨國腐敗案件中，也涉及了一部分國內企業(yè)，但到現(xiàn)在對于這些企業(yè)都無動于衷，歸根結底就是有高級別官員對國企腐敗進行袒護。

二、 公用事業(yè)改革中的失業(yè)與冗員困境分析

失業(yè)在城市公用事業(yè)改革中具有必然性。市場化改革的目的是經(jīng)營者使自己的利益最大化。最直接有效的途徑就是降低成本，然而勞動力成本所占生產(chǎn)成本的比例也較高，裁減員工可在降低成本方面取得明顯的效果。

（一）改革中的冗員

冗員問題是市場化改革中必然存在的問題。在進行市場化改革的一些企業(yè)中存在著一部分勞動素質已經(jīng)不能再適應工作需求的工人，按照現(xiàn)有的勞動關系，國有企業(yè)無法剝離這種勞動力，導致了國有企業(yè)冗員的形成。企業(yè)的勞動者不能和生產(chǎn)資料實行充分有效的結合，即“兩個人的事情三個人做”，致使“隱性失業(yè)”廣泛存在。這不僅使企業(yè)負擔沉重，而且降低了勞動生產(chǎn)率和經(jīng)營效果。在進行市場化改革期間，國營變?yōu)槊駹I，而民營資本有天然的逐利性并要求實現(xiàn)。出于這種資本的本能，其總是要求降低成本以實現(xiàn)利潤最大化。對于不必要的成本開支也自然力圖避免。冗員顯然是不必要的成本開支，而冗員問題在目前的國有城市公用事業(yè)企業(yè)中又非常嚴重 。

（二）改革中的失業(yè)

要解決冗員問題就意味著裁員，從而失業(yè)便在公用事業(yè)民營化中存在。在發(fā)展中國家和轉型國家中，國家過去是最大的雇主，并且經(jīng)濟效率是非常低的。經(jīng)過了市場化改革后，指導的責任從政府轉到了市場，更強的成本效率觀出現(xiàn)。而私有化的本來目的是要提高經(jīng)濟效率，但是這往往要消減勞動力?；趯|歐市場化改革的經(jīng)驗和分析，結果顯示，市場化產(chǎn)生了更高效率以及更大的增長率，但是卻產(chǎn)生了失業(yè)和貧困（Gillis et al，1996;Kragh et al，2000）。同時，Chong和Lopezde-Silanes于2002年對308家市場化后的企業(yè)進行調查，結果顯示，有78%的市場化導致了失業(yè)，只有22%沒有改變或者創(chuàng)造了就業(yè)。另外，因為勞動成本的不確定性。在企業(yè)物質資產(chǎn)的轉讓時，民營方愿意出資購買企業(yè)資產(chǎn)，而不愿接受原有職工。

綜上所述，在公用事業(yè)市場化改革中，失業(yè)在市場化中是不可避免的。但對于企業(yè)裁下的員工何去何從，現(xiàn)在已經(jīng)成為一個很大的問題。在大力發(fā)展市場化改革的同時，更要注重民生問題，不能僅僅一個下崗就不了了之，在處理裁員問題時要把握良好的度，要充分利用社會保障制度，對失業(yè)人員進行妥善的安置。

三、公用事業(yè)改革中的公平困境分析

公用事業(yè)的市場化實質是民營企業(yè)生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。也就是公用事業(yè)生產(chǎn)和提供主體產(chǎn)生了變化，政府將提供公共物品和服務的職能既然委托給了民營企業(yè)，但并不意味著其公益、公共屬性的改變。民營企業(yè)應該讓人們享受到普遍、公平的產(chǎn)品和服務，并以此作為必須履行的義務和社會責任。

許多公用事業(yè)產(chǎn)品和服務對全體社會消費者來說，都具有“不可拒絕性”。對于公用事業(yè)市場化后，民營公用企業(yè)能否使人們享受到普遍、公平的產(chǎn)品和服務，都具有不確定性。作為民營企業(yè)，其最大目標是利潤的最大化，這就與公用事業(yè)社會服務的公平性相矛盾。但對公用事業(yè)而言，公平與效率問題必須同時考慮，甚至從某種程度上講，注重公平比注重效率更為重要。因為“公共部門所扮演的一個重要角色就是為大多數(shù)人能夠享受到政府服務制定實際生活標準——包括學校質量、醫(yī)療機構、社區(qū)保健、環(huán)境、公共交通、法律秩序以及城鎮(zhèn)規(guī)劃和福利措施等等——其質量要求至少必須等同于生活消費的商品和服務”。

但是，在現(xiàn)階段，公平問題往往受到挑戰(zhàn)。對追求利益最大化的民營企業(yè)來說，普遍、公平的產(chǎn)品和服務可能意味著經(jīng)濟上的損失。如果它們的這種損失得不到相應的彌補，公平性就會大打折扣，社會弱勢群體的權益可能絕對或相對地受到損害。最近幾年，隨著市場化進程的不斷發(fā)展，由于經(jīng)濟體制的改革，全國許多城市的煤氣、天然氣、工業(yè)以及居民用水的價格均伴隨著公用事業(yè)市場化的進程而提高，這樣一來，對于社會較低層缺乏購買力的人們來說，以往的日常服務補貼減少了，而他們又缺乏購買力來支付沒有補貼的服務，給他們形成了更大的負擔，這直接影響了社會的公平。此外，在民營化工具引入的過程中，公共物品是一個標的物，在它以競標的方式被承包出去時，就具有了分配效力。尤其是在國有企業(yè)股權出讓等領域，改革后大量的股票流入到少數(shù)富有的人手中，長此以往，會加劇貧富差距，嚴重影響了社會的正義與公平。

四、公用事業(yè)改革中的價格困境分析

雖然我國實行了市場化，但不少城市的供水、供氣、供暖、公共交通企業(yè)，仍處于壟斷經(jīng)營狀態(tài)，其運營缺乏活力，連年虧損，產(chǎn)品和服務的供給效率較低。近十年來，我國城市公用事業(yè)的價格漲幅相當大，遠遠高于同期居民消費價格指數(shù)漲幅。然而在價格顯著上漲的同時，一些行業(yè)如供電、電訊、煙草等，又憑借壟斷優(yōu)勢和特許經(jīng)營權，使企業(yè)依賴壟斷價格連年獲取超額利潤，居民無法得到普遍服務的事件屢有發(fā)生，其權益受到很大損害，導致當?shù)孛癖娫孤曒d道。

全國各地都有窮人，雖然我國的經(jīng)濟在不斷的發(fā)展，但現(xiàn)階段我國的貧富差距比較大，這代表并不是每個人都是富有的。面對公用事業(yè)價格的不斷提高，對于社會較低層缺乏購買力的人們來說，他們缺乏購買力來支付沒有補貼的服務，給他們形成了更大的負擔。

目前，在許多城市的市政公用事業(yè)基本上采取“成本加成定價法”，即以企業(yè)的實際成本為基礎，加上一定的利潤。在傳統(tǒng)的投資回報率價格規(guī)制下，壟斷企業(yè)會缺乏努力降低成本的動力，并會刺激企業(yè)多用資本少用勞動力，以擴大資本投資基數(shù)，在規(guī)定的投資回報率下取得較多的利潤，從而造成低效率的“A-J效應”。①政府有關部門在對公用事業(yè)產(chǎn)品或服務的價格進行規(guī)制時，主要依據(jù)是企業(yè)上報的成本，但這種成本是在特定行政區(qū)域內壟斷經(jīng)營企業(yè)的個別成本，而非合理的社會平均成本。按企業(yè)的個別成本定價，成本越大價格越高，不僅使企業(yè)失去降低成本的壓力和動力，而且還會誘使企業(yè)虛報成本。由于信息不對稱，物價管理部門雖然對企業(yè)上報的成本資料進行審核，但不能像企業(yè)那樣了解真實成本，對成本的合計缺乏科學的計算和精密的分析，表現(xiàn)出較大的主觀性和隨意性，難以審核其合理性。而企業(yè)在生產(chǎn)的過程中不建立有效的成本約束機制，浪費嚴重，甚至將買房置地、增加人員、增加福利待遇等非生產(chǎn)性支出并計入成本，造成虛設成本，使定價過高。

在公用事業(yè)經(jīng)營中政策性虧損與經(jīng)營性虧損不分，政策性虧損又常常掩蓋了經(jīng)營性虧損，導致許多公用事業(yè)企業(yè)的成本成了一筆算不清的糊涂賬。雖然原則上說規(guī)制機構還可以對企業(yè)實施價格規(guī)制，但是國家對企業(yè)的價格規(guī)制變得困難，規(guī)制機構對企業(yè)的補貼也變得越來越困難。這樣，在利潤最大化的目標驅使下，企業(yè)可能會提高產(chǎn)品或者服務的價格。另外，民營企業(yè)的機會主義行為、企業(yè)的隨意退出也導致價格上漲。以上諸多問題的產(chǎn)生，歸根結底是由于政府規(guī)制的無力。

公用事業(yè)作為一項公共政策，應該為所有人服務。公用事業(yè)的價格如果定的過高，窮人是負擔不起的，他們往往要花去其收入中的很高比例來滿足最基本的需求。在制定價格的時候應在經(jīng)濟效率和社會公平之間達到平衡，并且要想出更好的辦法來增加窮人對服務的享用。

五、公用事業(yè)改革中民主參與問題的困境分析

公共部門是為公民的利益服務，體現(xiàn)了平等與責任。公用事業(yè)與人們的生活息息相關。但公用事業(yè)市場化在一定程度上消弱了民主，減少了民眾的參與。首先，以往的公共服務都是由政府提供，政府成為人們信任的核心。當公共服務轉交給私營企業(yè)時，政府與市民之間就失去了一項重要的聯(lián)系。這對于市民來說，他們會覺得政府是多余且具有官僚主義的；導致總體上市民與政治的冷漠。其次，市場化過程，市民面臨著兩種價值沖突——社會內聚力和經(jīng)濟效率。傳統(tǒng)的地方政府與市民的關系是相互的，可認為是以內聚力因素為主導的，而私營服務提供者必須以經(jīng)濟效率為導向。即使私有化在經(jīng)濟上是成功的，也有可能威脅到民主治理的基礎。

在中國這樣的發(fā)展中國家，該民主意識和相應的民主程序也正在形成中。市場化后，由于缺乏相關知識，政府對建設和經(jīng)營公用事業(yè)的公司的監(jiān)督往往是非常表面的，而公眾也缺乏經(jīng)驗和權力對這些公司施加影響。有關公用事業(yè)的管理和決策變得僅僅從屬于市場，使民主參與喪失了可能性。

六、公用事業(yè)改革中的公共安全困境分析

公用事業(yè)本身具有較高的安全風險，一旦出現(xiàn)事故，社會影響巨大，有的甚至是災難性的。以英國鐵路私有化為例，在私有化前兩年，經(jīng)營正常，效果不錯。但是私有化之后安全維護方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發(fā)生，從而動搖了人們對鐵路運輸?shù)男湃?，以至大多?shù)專家認為:“英國的鐵路私有化毀掉了鐵路系統(tǒng)統(tǒng)一的安全理念和相應的措施?！?003年8月28日傍晚，英國首都倫敦和英國東南部地區(qū)發(fā)生大規(guī)模停電事故，由于時逢下班高峰，地鐵和火車停運，使倫敦的交通出現(xiàn)大混亂。英國《衛(wèi)報》認為，布萊爾政府推行的地鐵電力系統(tǒng)私有化政策是此次倫敦“史無前例”的停電混亂的罪魁禍首。

伴隨著公用事業(yè)市場化改革的推進，我國也面臨著各種各樣的安全風險。關于天然氣因施工不當導致的泄露、公交車發(fā)生燃燒事故、垃圾處理不當導致的環(huán)境污染等，都對人的生命和環(huán)境造成了巨大傷害。這些事故的發(fā)生，受損的遠不止是企業(yè)品牌形象和民眾信任度，還有對民營經(jīng)濟的擠壓。某些地方政府為災難隱患充當保護傘，導致災難頻發(fā)。這一切已充分證明，調控之手的刻意為之，與市場經(jīng)濟條件下的“優(yōu)勝劣汰”完全是兩回事。一旦公權力在執(zhí)行過程中存在護內傾向和尋租黑幕，政策執(zhí)行的最終效果就會大打折，調控結果也只能是事倍功半。在利益的驅使下，公共安全受到損害。

另外，公用事業(yè)不僅關系到“民生”，也關系到“國計”，是國家安全的戰(zhàn)略性節(jié)點。目前，由于國內缺少可信任的、歷史悠久的大型企業(yè)，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國際性的大公司參與投資公用事業(yè)市場化?？梢灶A見，國外資本控制我國某些城市供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)的局面不久將出現(xiàn)。在這些領域民營化、甚至讓國外企業(yè)經(jīng)營后，如果沒有相應的預案，在社會動亂、戰(zhàn)爭、金融危機等特定條件下將必然危及國家安全。

結語

隨著公用事業(yè)市場化的不斷發(fā)展，在現(xiàn)階段，腐敗、公平、價格上漲、民主參與、社會安全等困境日益顯現(xiàn)出來。城市公用事業(yè)市場化與民眾的利益相關，要想更好地發(fā)展，就必須合理地解決各方的利益沖突，讓經(jīng)營者與民眾都得到很好的滿足，促進社會和諧的發(fā)展。

[責任編輯 王 佳]