［芬］Matti Niemivuo　化國宇　郭欣欣　譯

內(nèi)容摘要：在法律全球化的時(shí)代，比較法在法律起草中的重要性越來越突顯。一方面，全面的比較法研究會激發(fā)創(chuàng)新的思路，找到良好的改革模式，從而制定出一部運(yùn)行良好的立法。另一方面，不成熟的比較法研究及對國外立法的錯(cuò)誤解讀則會提供不恰當(dāng)?shù)母母锬Ｊ剑瑢?dǎo)致一部無法發(fā)揮其應(yīng)有功能的法律出臺。以芬蘭為例來回答比較法在立法中的表現(xiàn)形式和作用、什么是立法起草中的比較法、為什么立法起草需要比較法、在立法起草的實(shí)踐中比較法分析如何實(shí)施等問題，將對立法起草與比較法這一問題有一個(gè)清晰的認(rèn)識。

關(guān)鍵詞：立法起草比較法芬蘭憲法行政程序法

一、導(dǎo)言

從普遍意義上講，法律通常被視為一國引導(dǎo)社會朝著既定方向發(fā)展的主要手段。北歐有句古老諺語，即“國無法不治”，正是對此觀點(diǎn)最恰當(dāng)?shù)谋硎?。信奉法律萬能及其神奇力量的現(xiàn)象在社會中仍廣為盛行。人們相信，社會的弊病能夠通過制定法律或者修改現(xiàn)行法律得到糾正。

盡管社會由法律建構(gòu)的基本理念對于一個(gè)現(xiàn)代民主憲政國家（法治國）仍然適用，但是法律，甚至是一般法規(guī)，可能并不是解決社會中各種問題的最恰當(dāng)?shù)姆绞?。環(huán)境問題、交通問題、性別問題、酒精和毒品濫用或者艾滋病都可以作為例證。因此，為了達(dá)到既定目標(biāo)和效果，必須對其他手段予以考慮。

盡管法律只是引導(dǎo)社會發(fā)展的各種手段之一，然而，就實(shí)現(xiàn)社會政策所確定的目標(biāo)而言，它的確是行之有效而且必要的。在所有有組織的社會中，某些特定基本結(jié)構(gòu)和規(guī)范是必須的。國家努力通過其他直接和間接手段影響社會，進(jìn)而影響個(gè)體行為。

問題是，國家應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色？換句話講，國家對社會的控制力度如何？國家應(yīng)該賦予社區(qū)、組織和個(gè)體多大程度的行動(dòng)自由？最近幾年，在北歐國家，基于越來越多市場運(yùn)作模式的出現(xiàn)，人們開始從國家控制中走出來。通過廢除管制型的立法來強(qiáng)化自治（例如自治城市和大學(xué)）就是一個(gè)例子。

什么是真正意義上的立法起草？這個(gè)問題通常會引起關(guān)于程序的討論。立法起草工作主要是指法律規(guī)范的編制起草及其與之相關(guān)的準(zhǔn)備工作。起草一個(gè)國家最重要的法律規(guī)范，即它的法律案（acts），通常被認(rèn)作是立法起草的一部分。從更寬泛的角度來講，立法起草還包括法令（decrees）和中央機(jī)關(guān)的法規(guī)起草工作。

在芬蘭，直到20世紀(jì)60年代，人們大多仍認(rèn)為立法起草僅僅涉及法律領(lǐng)域，因而需要由法律工作者來完成。在實(shí)踐中，法律提案的起草也僅僅是撰寫法律章句條文的工作，并沒有對改革的目標(biāo)或者新法案的社會影響進(jìn)行應(yīng)有的考量和預(yù)期。到20世紀(jì)70年代初，人們開始注意立法起草的本質(zhì)屬性及其社會重要性。這使得立法起草開始基本上被認(rèn)為是社會政治規(guī)劃的手段。社會改革需要立法的支撐，起草者的任務(wù)將是為社會改革立法作好規(guī)劃和準(zhǔn)備，這個(gè)過程需要整合各個(gè)方面、各個(gè)向度的研究和規(guī)劃以備立法起草所需。

在這一過程中，另外兩個(gè)方面也變得十分重要。首先，科學(xué)研究的價(jià)值和對其結(jié)果利用的重要性正日益凸顯。其次，立法的透明度以及公眾參與這兩點(diǎn)價(jià)值也得到重視。

人們越來越明確地認(rèn)識到立法起草的社會意義。最基本的社會結(jié)構(gòu)和最重要的行為標(biāo)準(zhǔn)都是由立法來確認(rèn)的。在整體意義上，立法是社會的一面鏡子。成文法在所有的最重要的社會功能上發(fā)揮著作用——至少發(fā)揮著間接作用。基于立法起草對社會發(fā)展的指導(dǎo)和前瞻性作用，立法起草的質(zhì)量和進(jìn)展應(yīng)當(dāng)受到特別關(guān)注。

在現(xiàn)代社會，立法起草并不是一項(xiàng)容易的工作。建構(gòu)立法框架或者法律上層建筑是有多重進(jìn)路的?！?〕而且還有許多不得不時(shí)刻考慮的因素：憲法、歐盟法、國際條約和建議案，以及國際法庭的判例法。此外，了解其他國家的現(xiàn)行立法，換言之也就是比較法，是在今天起草一部高質(zhì)量立法的先決條件。

比較法在立法起草中的運(yùn)用有利也有弊。一方面，全面的比較法研究會激發(fā)創(chuàng)新的思路，可能會提供不同的改革途徑作為參考，從而最終制定出一部運(yùn)行良好的立法。另一方面，不成熟的比較法研究則會提供不恰當(dāng)?shù)母母锬Ｊ?，以及對國外立法的錯(cuò)誤解讀，這一切又將導(dǎo)致一部無法發(fā)揮其應(yīng)有功能的法律出臺。當(dāng)然，僅就學(xué)術(shù)探討而言，比較法的研究可能是無害的，它只是闡釋在不同的國家有哪些種類的法律。這樣的關(guān)于國外法律的信息對于立法起草者來說也是非常重要的。

立法項(xiàng)目的啟動(dòng)可能起因于國外立法或者國際盟約和建議案。

當(dāng)一個(gè)立法項(xiàng)目——一項(xiàng)政府議案——呈送芬蘭國會時(shí)，意味著起草者已經(jīng)針對該立法項(xiàng)目作過了大量研究，分析了很多不同的選擇方案并最終敲定。同樣，立法者也一定會收集比較法的材料，因?yàn)橛袝r(shí)這些材料在立法過程中會顯得非常重要。在立法過程的不同階段，比較法對其影響可能會有如下不同：

在起草的研究和準(zhǔn)備階段，比較法的材料會為一些問題提供思路。例如，應(yīng)該建立什么樣的立法委員會或者工作組以及其任務(wù)和構(gòu)成如何。

立法委員會在進(jìn)行立法起草時(shí)，至少應(yīng)當(dāng)對國外立法、歐盟法、國際協(xié)定和立法建議以及國際法院和其他實(shí)體的判例法有大致的了解。在制定法律草案中某些個(gè)別的條款時(shí)，外國立法中的一個(gè)類似的規(guī)則可能會為其提供可資借鑒的范例。

在立法聽證階段，一方面，缺少對比較法的考察可能會招致公眾批評；另一方面，即便有比較法方面的考察，批評者也可能會對選定的國外法律藍(lán)本是否能適應(yīng)芬蘭國家的具體實(shí)際提出質(zhì)疑。

在法律草案的二次起草（對草案進(jìn)行完善和修補(bǔ)）階段，需要補(bǔ)足相關(guān)外國法的知識和信息。在這一階段，同樣有必要更新比較法的信息。

在提交議會階段，國際比較數(shù)據(jù)在立法委員會各項(xiàng)程序中均會出現(xiàn)。立法委員們?yōu)榱双@取國外立法的第一手資料，往往會到國外進(jìn)行實(shí)地考察?！?〕

在立法起草中，比較法是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的事項(xiàng)。在下文，筆者并不會試圖對比較法作詳盡全面的論述。筆者只想先從簡要回答三個(gè)問題入手：在立法起草中比較法是什么？為什么需要比較法比較法在以往立法起草實(shí)踐中發(fā)揮了怎樣的作用？在此之后，筆者會用兩個(gè)具體的事例來解釋在立法起草的過程中，比較法是如何發(fā)揮作用的。這些例子涉及一些主要的法律，分別是2000年的芬蘭憲法以及2003年的《行政程序法》。

另外，在文章的最后，筆者將對芬蘭和其他一些北歐國家正在進(jìn)行的憲法和行政法改革項(xiàng)目發(fā)表自己的看法并推導(dǎo)出結(jié)論。

二、什么是立法起草中的比較法？

比較法，作為當(dāng)今立法起草的前提，是指關(guān)于其他國家法律規(guī)范的知識。毋庸置疑，在近幾年其重要性與日俱增。立法起草中的比較法在原則上與法律科學(xué)中的比較法并無二致。它在問題的處理、目標(biāo)國家的選擇、比較法資料的獲取，特別是研究方法上，面臨著和一般法律科學(xué)同樣的問題。在研究方法上并沒有訣竅或者普遍適用的獨(dú)到方法，所使用的任何方法都必須根據(jù)待研究的主題進(jìn)行選擇。

比較法的地位及其在立法起草整個(gè)過程中的重要性如何？通過上面的分析，我們已經(jīng)可以知道，比較法是立法起草的必要組成部分。然而，它只是構(gòu)成了立法起草所需知識的一部分。那么，需要的另一部分知識是什么呢？

在芬蘭，政府議案必須在特定框架內(nèi)提出，即符合司法部自1975年以來提供的細(xì)化的“指導(dǎo)意見”。根據(jù)2004年制定的現(xiàn)行“指導(dǎo)意見”第2.2部分，即“國際發(fā)展、國外立法以及歐盟法”，議案起草必須符合下列要求：

根據(jù)迄今為止的需要，議案應(yīng)當(dāng)包含與之相關(guān)的國外立法的信息，以及在其他國家即將提上日程的立法項(xiàng)目的信息。由于收集這些信息的目的是為審讀者提供各國針對同一問題所采取的不同立法方案的概述，因此草案還需要就國外的立法例對于解決芬蘭的問題是否有效作出判斷。對國外立法的概述應(yīng)該包括一切相關(guān)的正在進(jìn)行中的或者已經(jīng)完成的立法項(xiàng)目，特別是關(guān)于北歐國家以及歐盟成員國的立法情況。如果此類概述對于待解決的立法事項(xiàng)并無多少關(guān)聯(lián)，那么簡要提及即可。如果概述內(nèi)容在此之前已有相關(guān)的公開陳述，例如已在委員會報(bào)告或者工作組文件中寫明，并且有十分詳盡的闡釋，那么概述則可盡量簡化。議案還需要與歐盟法的實(shí)施相適應(yīng)，例如一項(xiàng)歐盟規(guī)章。在這種情況下，議案的一般理由部分還應(yīng)當(dāng)包括對歐盟已實(shí)施的法律的大致描述。事關(guān)歐盟法執(zhí)行的事項(xiàng)，應(yīng)該在“國際發(fā)展、外國立法以及歐盟立法”或者其他恰當(dāng)?shù)臉?biāo)題下對規(guī)章或其他歐盟法案進(jìn)行概括介紹?！?〕

“指導(dǎo)意見”作為一種指導(dǎo)性的示范，它們相對寬松，并給予立法起草者較大的自由裁量余地。值得注意的是，這些指導(dǎo)意見意在為政府議案的準(zhǔn)備工作提供指導(dǎo)。這些指導(dǎo)說明的目的不在于表明國際比較的數(shù)據(jù)如何重要，恰恰是我們在考慮這個(gè)部分的目的時(shí)可以作最簡明表述：“讓審讀者對關(guān)于同一問題的各種不同的立法解決方案有一個(gè)大致了解”。

三、為什么立法起草需要比較法？

一般認(rèn)為，在大多數(shù)立法起草中，比較法信息是必要并且有益的。通常學(xué)者提出的理由無非有如下幾點(diǎn)：

1.國際合作，例如經(jīng)濟(jì)一體化，需要在兩個(gè)或以上的國家之間達(dá)成統(tǒng)一。

2.國外參考材料能夠提供思路，有時(shí)候甚至能提供解決方法。

3.通過熟悉各個(gè)國家的法律體系，能夠獲知這些被提議的立法解決方案是如何實(shí)際運(yùn)作的。

那么，人們是怎樣看待比較法在實(shí)際的立法起草中的作用呢？筆者總結(jié)了以下幾種看法：

1.比較法被認(rèn)為是不必要的；

2.比較法被認(rèn)為是具有強(qiáng)制性的法律格式；

3.比較法被理解成為多余的裝飾；

4.比較法被認(rèn)為是必要的，且應(yīng)當(dāng)真實(shí)地加以利用。

第一種情形是關(guān)于并不必然要求比較法數(shù)據(jù)的法律提案。一般而言，對法律進(jìn)行較小的改變——通常是技術(shù)層面的修正，不利用比較法數(shù)據(jù)并沒有什么大問題。但是，如果提案涉及更大范圍的修改事項(xiàng)，那么厘清其他國家的法律狀況（比較法）就相當(dāng)必要了。

第二種情形是國際比較可能成為政府議案提出的必要前提，因?yàn)檫@與指導(dǎo)意見的要求相一致。在比較法基礎(chǔ)上進(jìn)行立法起草被理解為正當(dāng)程序，它是立法起草的最低要求。當(dāng)政府提案包括全面的國際比較時(shí)，國際比較問題在國會審議時(shí)可能就不會被專門質(zhì)詢。如果政府議案沒有包括比較法的部分，作報(bào)告的官員在議會審讀議案過程中必須作好準(zhǔn)備，像專家一樣回答國會議員關(guān)于其他國家相應(yīng)安排和規(guī)范（即比較法）的提問。

第三種情形涉及的是包含廣泛而粗淺的國際比較的政府議案。然而，仔細(xì)研究會發(fā)現(xiàn)，這種比較法純粹是一種裝飾?？雌饋砻烙^又全面，事實(shí)上卻與其他部分并無關(guān)聯(lián)。它可能在立法起草程序之外制定，有時(shí)甚至在起草程序之后——而在此之前，立法起草過程已經(jīng)結(jié)束了。

第四種情形涉及的是真實(shí)的比較法。其他國家的立法信息在制定和討論各項(xiàng)法律條款的過程中被運(yùn)用，這一點(diǎn)是極為重要的。真實(shí)地利用比較法事實(shí)上并不意味著本國法會被其他國家法律體系吸收和同化。恰恰相反，比較法的應(yīng)用更有助于保持芬蘭傳統(tǒng)法律體系的連貫和一致。

四、在立法起草的實(shí)踐中比較法分析如何實(shí)施？

有關(guān)立法準(zhǔn)備中的比較法的觀點(diǎn)在芬蘭莫衷一是。長期以來，比較法數(shù)據(jù)的獲取和使用越來越頻繁。人們對于比較法數(shù)據(jù)的態(tài)度也發(fā)生了變化。毫無疑問，數(shù)據(jù)的獲得也變得越來越容易，雖然新的問題已經(jīng)出現(xiàn)——立法起草速度加快導(dǎo)致詳細(xì)闡述國際比較的時(shí)間越來越少。

當(dāng)我們研究過去的40年間發(fā)布的政府議案及其支持性報(bào)告和陳述時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，比較數(shù)據(jù)的數(shù)量明顯在上升。例如，在1970年、1975年以及1980年，只有6—8個(gè)政府議案中包含國際比較數(shù)據(jù)。而1990年和1994年分別共有41個(gè)和75個(gè)議案當(dāng)中包含著國際比較的內(nèi)容。比較2000年和2009年的政府議案可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有稍微全面一些的政府議案都包含著國際比較。數(shù)量上的這種變化當(dāng)然與全球化等因素相關(guān)，比如芬蘭加入歐洲理事會（1989年），歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)議的簽訂（1994年），特別是成為歐盟成員國（1995年）。無疑，還有一部分原因是，獲取國際信息變得更容易以及立法起草者的語言技能的提升。

比較法數(shù)據(jù)的更新和獲取構(gòu)成了良好法律起草實(shí)踐的一部分。在有條理的立法起草實(shí)踐中，每一位立法起草者都有責(zé)任不斷關(guān)注涉及他們自己領(lǐng)域的國外立法動(dòng)向以及其他的國際法律發(fā)展?fàn)顩r。芬蘭國家立法也應(yīng)當(dāng)關(guān)注其他國家立法的革新。這些革新或者已暴露的缺點(diǎn)可能會成為啟動(dòng)芬蘭改革方案的外部刺激因素。當(dāng)國家的立法起草計(jì)劃啟動(dòng)時(shí)，國際數(shù)據(jù)采集變得更系統(tǒng)、更詳細(xì)，然而至關(guān)重要的一點(diǎn)是，在啟動(dòng)立法起草規(guī)劃階段，立法起草者至少已經(jīng)對國外立法有一個(gè)基本認(rèn)識了。

那么，比較法應(yīng)當(dāng)從哪些國家中獲得呢？在20世紀(jì)70年代早期，比較的視野首先審視的是其他北歐國家，特別是和芬蘭有著長達(dá)數(shù)個(gè)世紀(jì)久遠(yuǎn)關(guān)系的瑞典。由于語言上的障礙，冰島法律通常在審視范圍之外。第二類主要的審視對象是聯(lián)邦德國、法國或者小一些的國家，例如奧地利或者瑞士，這些都是羅馬—日耳曼法律體系的國家。第三類是大一些的立法項(xiàng)目同樣會把普通法體系國家作為審視對象，例如英國、美國、加拿大和澳大利亞。另外，審視前社會主義國家的法律也十分重要，如蘇聯(lián)、東德和波蘭。

如今，研究北歐國家，特別是瑞典的法律體系仍然是很自然的事情。而對于東歐和中歐國家法律體系的研究顯然要少一些，盡管其在民主化和法治化上有長足發(fā)展。發(fā)生的另一個(gè)顯著的變化是，作為相似國家，歐盟成員國的重要性比過去增加。地中海國家法律體系的信息開始從無到有。而且從20世紀(jì)90年代直至21世紀(jì)，許多立法起草項(xiàng)目中都特別關(guān)注荷蘭立法。

由誰來起草比較法報(bào)告？原則上，這項(xiàng)任務(wù)屬于立法起草者或者立法起草機(jī)構(gòu)，在此情況下，委員會秘書處會準(zhǔn)備報(bào)告。有時(shí)，委員會或其秘書處會到其他國家實(shí)地調(diào)查研究，收集資料。此外，比較法報(bào)告也可能會由其他人來寫，通常是由大學(xué)研究人員以立法部門或委員會的名義撰寫。

芬蘭的某項(xiàng)制度和其他國家有何不同，芬蘭國會很少對此進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查研究。比如，法國國會能夠制定比較全面的針對其他國家的相關(guān)制度的比較法報(bào)告。在芬蘭，除了委員會秘書，芬蘭國會沒有應(yīng)對立法起草準(zhǔn)備工作的合適的體制，這是為什么在芬蘭不可能準(zhǔn)備完整的比較法報(bào)告的原因所在。不過，國會委員會也會開展一些學(xué)習(xí)考察，旨在讓報(bào)告制定者熟悉國外相應(yīng)的法律規(guī)制框架。這是當(dāng)前委員會開展工作的重心。

在獲取比較法材料方面有一系列的難題。這些難題通常與法律研究遇到的困難一樣。在圖書館和其固有的封閉信息系統(tǒng)中并不總能找到問題的答案。網(wǎng)絡(luò)的使用極大扭轉(zhuǎn)了這種情況，在網(wǎng)絡(luò)上可以便捷地找到使用本國語言翻譯出來的不同國家立法的文本。但是僅僅查找法律文本通常是不夠的，因?yàn)橥瑫r(shí)還需要立法實(shí)施方面的信息。

有時(shí)候，為了得到比較數(shù)據(jù)，有必要進(jìn)行相關(guān)的查詢工作。這些可以直接從相關(guān)議會、部委、機(jī)構(gòu)、高?；蜓芯克抢铽@得。查詢的困難在于，怎樣使用各種外國語言確切地表達(dá)出我們想獲取什么信息。在某些情況下，芬蘭駐外使館也專注于收集信息。結(jié)果有好有壞。有時(shí)，可以獲得深層次的信息；而有時(shí)候可能會需要數(shù)月之久，比如在查找波蘭或荷蘭法律文本時(shí)，翻譯本身就是個(gè)問題。

在任何地方，立法變革的步伐都是頻繁的。為了跟得上變化，其他國家的法律書籍、法律文獻(xiàn)和法律期刊都是不夠用的。每天閱讀國外報(bào)刊非常必要。同時(shí)，人們還需要和國外同行保持聯(lián)絡(luò)才行。

五、兩個(gè)例子：芬蘭憲法和《行政程序法》

越重要的立法改革，就越需要全面的國際比較數(shù)據(jù)。這一直是芬蘭立法起草實(shí)踐的目標(biāo)。舉兩個(gè)例子：2000年芬蘭憲法和生效于2004年的新《行政程序法》。

芬蘭憲法的立法起草持續(xù)了30年之久。由于20世紀(jì)70年代全面變革的失敗，20世紀(jì)80年代后期的法律改革只能部分和緩慢推進(jìn)。真正為立法起草作準(zhǔn)備的法律匯編工作是在1995年至1999年議會任期期間開展的。法律變革并不是革命性的改革，盡管結(jié)果看起來出乎意料。進(jìn)行一場根植于芬蘭自身歷史傳統(tǒng)的改革是目標(biāo)，而改革的目的是加強(qiáng)議會制度。

盡管憲法改革是從國內(nèi)視角開展的，然而其他國家的憲法對于改革的成果有著顯著影響。在芬蘭，1919年到1928年制定了四個(gè)生效的憲法法案。但是轉(zhuǎn)變成為只有一個(gè)獨(dú)立的憲法文本的憲法體系勢在必行，盡管鄰國瑞典有幾部法規(guī)作為憲法法案在生效。大多數(shù)國家的現(xiàn)行憲法模式是由單一憲法案構(gòu)成。研究憲法結(jié)構(gòu)和體系，需要探討幾個(gè)國家的憲法：瑞典、挪威、丹麥、德國、法國和荷蘭。芬蘭憲法大致借鑒1974年瑞典憲法作為章節(jié)體例劃分的主要模式。

早在1995年，公民基本權(quán)利改革作為改革的一部分在芬蘭就已經(jīng)實(shí)施。其模式特別借鑒了《歐洲人權(quán)公約》和《聯(lián)合國人權(quán)條約》的規(guī)定。而一些國家優(yōu)先項(xiàng)目，例如環(huán)境條款和善意行政（善治）條款則是借鑒了《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》（第41條）。

共和國總統(tǒng)的地位問題是改革爭論中的中心議題。芬蘭政權(quán)體制的特點(diǎn)是，共和國總統(tǒng)擁有強(qiáng)大的內(nèi)政外交的權(quán)力。在20世紀(jì)90年代初的選舉改革借鑒并實(shí)施了法國模式。根據(jù)這一模式，總統(tǒng)由人民直接投票選舉產(chǎn)生。同時(shí)，總統(tǒng)的任期為六年，連任不能超過兩屆。這一限制是鑒于總統(tǒng)UrhoKekkonen已經(jīng)執(zhí)政25年的現(xiàn)實(shí)情況。總統(tǒng)的對外事務(wù)權(quán)力也被限制，這樣，總統(tǒng)就不能單方執(zhí)掌外事權(quán)，而必須和國家政府共同決策。在歐盟事項(xiàng)上，最重要的參與者應(yīng)當(dāng)是政府，特別是總理。同樣，共和國總統(tǒng)的內(nèi)政權(quán)也被削弱，特別是組建政府、通過法案和人事任免的權(quán)力?？傊?，其目的是建立一個(gè)西歐式的國家體制。在這種體制下，行政權(quán)力的核心并不是共和國總統(tǒng)，而是受到議會信任的政府。

歐洲憲法傳統(tǒng)中包括憲法法院的設(shè)置。在新憲法中，議會憲法委員會保留了憲政審查，盡管在芬蘭目前還沒有憲法法院。

新的芬蘭《行政程序法》在2003年2月通過，2004年初開始生效。新法廢除了1982年《行政程序法》。行政程序立法的改革始于20世紀(jì)80年代末，在此過程中一直在對1982年《行政程序法》的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測。20世紀(jì)90年代初，芬蘭司法部還組織了一場同北歐各國司法部門之間的關(guān)于行政程序法的討論。與會者一致認(rèn)為，北歐行政程序法是行之有效的。

那么，為什么我們要改革行政程序呢？主要原因是，在行政和社會領(lǐng)域有了如下發(fā)展：（1）人權(quán)改革以及新的芬蘭憲法誕生；（2）由于私有化和業(yè)務(wù)外包引起的公共部門的結(jié)構(gòu)性變化；（3）智能化（計(jì)算機(jī)化）服務(wù)的蓬勃興起；（4）歐洲法律面臨的新挑戰(zhàn)；（5）行政法的編纂和改革。

歐洲共同體法律對于行政程序法案的起草準(zhǔn)備工作有一定影響。同時(shí)，歐洲申訴專員制度也提供了許多思路。當(dāng)然，歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章，特別是其第41條（享受善治的權(quán)利）是一項(xiàng)非常具體的因素，必須加以考慮。此外，歐洲委員會在這一法律領(lǐng)域通過了許多議案。特別是手冊《行政與你我》為改革行政程序立法提供了新思路?！?〕

1997年，芬蘭司法部出版了1982年《〈行政程序法〉問題及其改革目標(biāo)的綜合報(bào)告》?！?〕報(bào)告的附件中列上了所有北歐行政程序法律文本。瑞典《管理法》已經(jīng)代替了之前曾作為1982年法案藍(lán)本的《行政程序法》。

在《行政程序法》起草準(zhǔn)備工作中，許多其他歐洲國家的立法也被作為借鑒。在政府送交議會的提案中有關(guān)其他所有北歐國家、德國、法國、瑞士、挪威、西班牙和葡萄牙的立法信息。

《芬蘭行政程序法》在通過時(shí)僅包括71節(jié)。篇幅雖比其他北歐國家的行政程序法要長，但是顯然比其他歐洲國家（如德國、西班牙和葡萄牙）的同類法律篇幅要短。芬蘭法律并非革命性的改革。另外，改革不是化妝品，也不需要定期開展。特別強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，關(guān)于善意行政（善治）的原則（第二章）的規(guī)定應(yīng)該加以突出。

六、結(jié)束語

在芬蘭一般的立法實(shí)踐中，立法起草階段選用的國際比較法藍(lán)本通常來源于其他北歐國家，特別是瑞典。有趣的是，進(jìn)入21世紀(jì)，其他北歐國家對芬蘭法律體系也產(chǎn)生了興趣。例如，在21世紀(jì)前十年的后半期，瑞典憲法的修改進(jìn)入起草階段，委員會及其秘書處曾三次到訪芬蘭，考察芬蘭憲法的準(zhǔn)備工作?！?〕另外，挪威國會下屬的人權(quán)委員會是負(fù)責(zé)對憲法中關(guān)于公民基本權(quán)利和人權(quán)的規(guī)定進(jìn)行改革的機(jī)構(gòu)，委員會成員于2010年4月會見了議會憲法委員會和其他參與芬蘭憲法準(zhǔn)備工作的人員代表。這一舉動(dòng)的目的是要為2014年，即挪威憲法實(shí)施200周年之際將進(jìn)行的修改作準(zhǔn)備。

同樣的，2010年春天，在芬蘭政府通過的修改憲法的議案中，描述了瑞典憲法改革的最新信息。〔7〕在針對芬蘭憲法的修正意見中，包含了一系列旨在削弱總統(tǒng)權(quán)力的提案。在這方面，曾有過關(guān)于一些歐洲國家的總統(tǒng)權(quán)力的獨(dú)立研究?！?〕在2008年，威尼斯委員會也曾對修訂憲法的必要性進(jìn)行了評估。威尼斯委員會認(rèn)為，芬蘭憲法十分符合歐洲標(biāo)準(zhǔn)，在委員會看來，并不存在改革的迫切需要。關(guān)于共和國總統(tǒng)，委員會陳述說：“威尼斯委員會將不會建議對有關(guān)共和國總統(tǒng)權(quán)力和選舉的規(guī)定進(jìn)行修正。”〔9〕

在瑞典，新的行政程序法議案于2010年4月完成?！?0〕新的法提案總共涵蓋了47個(gè)條文，因此，在一定意義上較現(xiàn)行法律完善。正如芬蘭法律那樣，這項(xiàng)議案提出了善意行政（善治）的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，合法性、客觀性和適度性的原則應(yīng)當(dāng)固定化，并且可以應(yīng)用在政府間的磋商、合作和接觸中。

瑞典的這項(xiàng)議案是在全面研究歐盟法律的基礎(chǔ)上完成的。通過認(rèn)真分析其他北歐國家的立法，其中很多最重要的條款都列入了考慮的范圍。報(bào)告包括一項(xiàng)十分全面的國際比較，涉及政府的被動(dòng)性問題（“這是一項(xiàng)應(yīng)該毫不遲疑加以考慮的問題”）。這份報(bào)告不僅研究了歐洲人權(quán)公約以及歐盟法，也考察了丹麥、挪威、芬蘭、冰島、德國、奧地利、法國、葡萄牙和荷蘭等國的國內(nèi)方案。在國際比較中，唯一令人吃驚的是，報(bào)告并沒有涉及任何關(guān)于歐洲委員會在推動(dòng)善意行政（善治）過程中付出的努力。很多政府和組織已經(jīng)應(yīng)瑞典政府要求提供了關(guān)于這一項(xiàng)提案的建議，并且最后期限不久將要來臨。

在挪威教授EivindSmith最近的一本書中，有一個(gè)有趣的表格，它展示了各個(gè)不同國家對憲法的重大修改。表格中，第一個(gè)國際里程碑是英屬北美殖民地獨(dú)立宣言（1776年）以及美國聯(lián)邦憲法（1787年）?！?1〕觀察當(dāng)今憲法辯論，會發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的細(xì)節(jié)，那就是，美國憲法專家在探索這部根據(jù)歐洲思路起草的美國憲法的未來時(shí)，他們似乎對作為藍(lán)本的歐洲法不再感興趣?！?2〕

總之，以上分析是為了證明國際比較在法律起草中的重要性。然而，關(guān)鍵信息和有效信息的可用性是主要的問題。問題不僅僅局限于知識的獲取，知識的解釋也同樣重要。這可以從以下對20世紀(jì)90年代的一場科學(xué)會議的敘述中得到證明。

LiisaKeltikangas-J?rvinen是赫爾辛基大學(xué)心理學(xué)教授，在描述一場國際會議時(shí)，她作了十分中肯的評價(jià)。會議上，一位年輕的美國研究員——他并沒有去過芬蘭，也不了解芬蘭文化和歷史——作了關(guān)于精神對身體疾病影響的調(diào)查結(jié)果報(bào)告。這位調(diào)查員認(rèn)為，芬蘭人憤世嫉俗、悲觀、不友好、偏執(zhí)，因此，芬蘭人有患心血管疾病的風(fēng)險(xiǎn)。這些結(jié)論經(jīng)不起嚴(yán)格的科學(xué)評估，因?yàn)檫@位研究員僅僅從其本國即美國的社會意識形態(tài)的觀點(diǎn)出發(fā)來理解研究對象。正如Keltikangas-J?rvinen所指出的那樣：“關(guān)心明天，對未來合理的預(yù)期，準(zhǔn)備好應(yīng)對逆境和挫折，對人際關(guān)系小心處理，而不是對于人生中不順的事情僅僅一聲嘆息，表明了一種現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度，是一個(gè)慎重且謹(jǐn)慎的人的標(biāo)志?！绷硗?，“無論一個(gè)人感到如何滿足，都不應(yīng)該跑到屋頂大喊大叫。只有幼稚且簡單的人才總是開心、樂觀、不會擔(dān)心明天。這是芬蘭文化的一部分”〔13〕。

希望這個(gè)事例能夠證明，了解歷史和文化是多么的重要。比較法研究的對象，不僅僅是一國的法律規(guī)定。如果對于文化背景沒有更廣闊的理解，我們就會發(fā)覺自己的理論是站不住腳的。要想對我們自己熟悉的法律體系有越深入的研究和更廣泛的拓展，在對待國外法律的解釋問題時(shí)就應(yīng)當(dāng)越謹(jǐn)慎。