約瑟夫•莫瑟

［摘要］在對(duì)政府審計(jì)面臨的嶄新挑戰(zhàn)以及全球總體發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行描述的基礎(chǔ)上，從國(guó)際層面詮釋了世界審計(jì)組織應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)及作出的貢獻(xiàn)，并以?shī)W地利最高審計(jì)機(jī)關(guān)為例證，從國(guó)家層面闡述了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)作出的貢獻(xiàn)，最后概述了從國(guó)際及各國(guó)政府審計(jì)發(fā)展中所獲得的啟示。

［關(guān)鍵詞］世界審計(jì)組織；奧地利審計(jì)院；最高審計(jì)機(jī)關(guān)；審計(jì)目標(biāo)；審計(jì)職責(zé)；審計(jì)培訓(xùn)

［中圖分類號(hào)］F239.44［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］10044833(2012)03000306

一、 政府審計(jì)面臨的新挑戰(zhàn)

審計(jì)一詞源于3000多年前的中國(guó)，從審計(jì)發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，審計(jì)一直是在風(fēng)云變幻的形勢(shì)中不斷成長(zhǎng)發(fā)展的。審計(jì)權(quán)限被消減的時(shí)代總是和審計(jì)權(quán)限被拓展的時(shí)代交替出現(xiàn)，而最終審計(jì)還是日益強(qiáng)大起來(lái)了。

政府審計(jì)不僅歷史上多坎坷，今天同樣面臨著嶄新的全球化挑戰(zhàn)。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，人們對(duì)國(guó)家職能的理解日新月異，對(duì)政府提供服務(wù)的質(zhì)量、效率和效果也不斷地提出新的要求，這些都對(duì)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的工作產(chǎn)生了影響。隨著政府重新定位于以問(wèn)責(zé)制、責(zé)任感、透明度和公平性為四大支柱的公共治理部門，公共部門管理的變革出現(xiàn)了新的發(fā)展，也推動(dòng)了IT技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)催生了以政府產(chǎn)出和資源驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)的財(cái)務(wù)管理的新手段。在上述過(guò)程中，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)便顯得十分重要。要完成這樣的任務(wù)，我們可以分析公共部門提供服務(wù)所帶來(lái)的裨益和影響，可以制定權(quán)威指標(biāo)對(duì)上述服務(wù)的提供成本進(jìn)行評(píng)估，以供決策層參考，改善政府運(yùn)營(yíng)的效果。政府和公共部門會(huì)計(jì)制度所采用的這些新手段是政府審計(jì)所面臨的前所未有的新挑戰(zhàn)。政府審計(jì)在政府的變革過(guò)程中扮演著至關(guān)重要的角色，不僅規(guī)劃了政府未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程，還可以避免政府發(fā)展步入歧途。

在應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的過(guò)程中，政府審計(jì)機(jī)關(guān)如何在確保不喪失聲譽(yù)的前提下參與有關(guān)進(jìn)程便成為新的問(wèn)題。一方面，我們要求被審計(jì)單位的運(yùn)營(yíng)符合效率和效果原則，并佐以相關(guān)證明文件，同時(shí)通過(guò)成本會(huì)計(jì)和關(guān)鍵指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)其工作績(jī)效；另一方面，最高審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)自我檢查，評(píng)價(jià)自身工作是否符合上述原則。當(dāng)然，我們之所以提出最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)具備評(píng)估自身工作及其影響的明晰參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，原因遠(yuǎn)不止維系最高審計(jì)機(jī)關(guān)聲譽(yù)的需要。提供外部審計(jì)和咨詢服務(wù)絕非最高審計(jì)機(jī)關(guān)的天賦特權(quán)，其他類似機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)師事務(wù)所和私營(yíng)咨詢公司同樣可以提供上述服務(wù)。因此，最高審計(jì)機(jī)關(guān)置身于一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，需要主動(dòng)展示其工作所帶來(lái)的裨益并經(jīng)得住公眾挑剔的眼光。

全球化的態(tài)勢(shì)讓我們?nèi)找嬉庾R(shí)到，許多問(wèn)題和挑戰(zhàn)都需要我們以全面參與的方式來(lái)應(yīng)對(duì)。因此，為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，開(kāi)展國(guó)際合作、有效分享最佳實(shí)務(wù)和知識(shí)顯得格外重要。世界審計(jì)組織將“經(jīng)驗(yàn)分享，人人共惠”作為自己的座右銘，承諾致力于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。中華人民共和國(guó)審計(jì)署即將承辦下一屆世界審計(jì)組織大會(huì)，并將從2013年起領(lǐng)導(dǎo)世界審計(jì)組織，在應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。

二、 世界審計(jì)組織應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的職責(zé)及貢獻(xiàn)

（一） 世界審計(jì)組織及其戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)

世界審計(jì)組織成立于1953年，目前共有189個(gè)全權(quán)會(huì)員和4個(gè)準(zhǔn)會(huì)員（協(xié)會(huì)會(huì)員）。世界審計(jì)組織是一個(gè)自主、獨(dú)立、非政治性的組織，且作為非政府組織享有聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)社理事會(huì)）特別咨商地位。世界審計(jì)組織是一個(gè)代表外部政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的組織，也是最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際準(zhǔn)則（ISSAIs）和世界審計(jì)組織良治指南的制定機(jī)構(gòu)。同時(shí)，世界審計(jì)組織還與聯(lián)合國(guó)、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）、國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）及其他國(guó)際捐助機(jī)構(gòu)保持著國(guó)際合作關(guān)系，與非洲審計(jì)組織、阿拉伯審計(jì)組織、亞洲審計(jì)組織、拉美審計(jì)組織、太平洋審計(jì)組織、加勒比審計(jì)組織和歐洲審計(jì)組織開(kāi)展密切合作。成立50多年來(lái)，世界審計(jì)組織為各成員國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)提供了推動(dòng)知識(shí)開(kāi)發(fā)與知識(shí)分享、改進(jìn)世界范圍內(nèi)的政府審計(jì)、提高最高審計(jì)機(jī)關(guān)的職業(yè)能力、擴(kuò)大最高審計(jì)機(jī)關(guān)影響的組織平臺(tái)。自1962年后，世界審計(jì)組織秘書處將其總部遷至位于維也納的奧地利最高審計(jì)機(jī)關(guān)，繼續(xù)為建立一個(gè)高效的政府審計(jì)體系作貢獻(xiàn)。

根據(jù)其戰(zhàn)略規(guī)劃，世界審計(jì)組織從以下不同領(lǐng)域的四大目標(biāo)出發(fā)，在全球?qū)用嫔霞訌?qiáng)政府的外部審計(jì)。（1） 完善職業(yè)準(zhǔn)則。世界審計(jì)組織建立了職業(yè)準(zhǔn)則委員會(huì)，由丹麥最高審計(jì)機(jī)關(guān)擔(dān)任主席。該委員會(huì)通過(guò)制定并更新最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際準(zhǔn)則，促使各國(guó)建立強(qiáng)有力的、獨(dú)立的且具有多學(xué)科能力的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，并鼓勵(lì)最高審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)良好治理。該委員會(huì)通過(guò)7個(gè)地區(qū)組織開(kāi)展工作，特別關(guān)注與財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)和效益審計(jì)相關(guān)的準(zhǔn)則事宜。（2） 加強(qiáng)能力建設(shè)。世界審計(jì)組織建立了能力建設(shè)委員會(huì)，由摩洛哥最高審計(jì)機(jī)關(guān)擔(dān)任主席。該委員會(huì)旨在通過(guò)培訓(xùn)、技術(shù)援助、信息共享和其他能力建設(shè)活動(dòng)提高各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)水平。該委員會(huì)下設(shè)3個(gè)主要的分委員會(huì)，其中一個(gè)分委員會(huì)主要處理通過(guò)自愿同業(yè)檢查來(lái)促進(jìn)最佳實(shí)務(wù)和質(zhì)量保證事宜。由挪威最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的世界審計(jì)組織發(fā)展培訓(xùn)委員會(huì)（IDI）也在本目標(biāo)框架下運(yùn)作。（3） 促進(jìn)知識(shí)分享。世界審計(jì)組織建立了知識(shí)分享委員會(huì)，由印度最高審計(jì)機(jī)關(guān)擔(dān)任主席。該委員會(huì)通過(guò)經(jīng)驗(yàn)交流等方式促進(jìn)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)之間的協(xié)作。該委員會(huì)下設(shè)10個(gè)工作組，就各方共同感興趣和關(guān)心的問(wèn)題（公債、反腐敗、金融危機(jī)、最高審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和作用等）開(kāi)展研究?！秶?guó)際政府審計(jì)》雜志的編輯出版工作也設(shè)于該目標(biāo)框架下，承擔(dān)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的職責(zé)。（4） 建立國(guó)際組織典范。世界審計(jì)組織建立了財(cái)務(wù)與管理委員會(huì)，由沙特阿拉伯最高審計(jì)機(jī)關(guān)擔(dān)任主席。該委員會(huì)在適當(dāng)關(guān)注地區(qū)自主權(quán)、均衡性及各成員國(guó)所代表的不同審計(jì)模式和審計(jì)方法的同時(shí)，采取保證工作經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的方式組織和管理世界審計(jì)組織，以實(shí)現(xiàn)及時(shí)決策和有效治理。

另外，世界審計(jì)組織還確定了6個(gè)優(yōu)先考慮的工作戰(zhàn)略重點(diǎn)：（1） 保證最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性；（2） 執(zhí)行最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際準(zhǔn)則；（3） 加強(qiáng)最高審計(jì)機(jī)關(guān)能力建設(shè)；（4） 展示最高審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和作用；（5） 深化打擊腐??；（6） 增進(jìn)有關(guān)政府的外部審計(jì)所關(guān)心事宜的溝通。

隨著中華人民共和國(guó)審計(jì)署國(guó)際事務(wù)參與度的逐步提升，其在實(shí)施上述戰(zhàn)略目標(biāo)及工作重點(diǎn)方面發(fā)揮著極為重要的作用。2013年中華人民共和國(guó)審計(jì)署將在北京組織承辦各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的全球盛會(huì)。屆時(shí)，我們將有機(jī)會(huì)實(shí)踐世界審計(jì)組織的座右銘“經(jīng)驗(yàn)分享，人人共惠”，并對(duì)以下兩項(xiàng)大會(huì)議題進(jìn)行討論：（1） 國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)；（2） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)政政策的長(zhǎng)期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用。

（二） 世界審計(jì)組織捍衛(wèi)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

對(duì)世界審計(jì)組織而言，捍衛(wèi)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是關(guān)注的焦點(diǎn)之一。世界審計(jì)組織的兩項(xiàng)里程碑式的文件——《利馬宣言》和《墨西哥宣言》闡述了最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性原則，確立了最高審計(jì)機(jī)關(guān)高效、獨(dú)立地履行其職責(zé)所必須實(shí)現(xiàn)的八項(xiàng)基本要求：（1） 法律詳細(xì)闡述了最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的程度；（2） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人和成員享有獨(dú)立性，包括任期保障和正常履行其職責(zé)時(shí)的法律豁免權(quán)；（3） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行其職能時(shí)，享有充分、廣泛的授權(quán)以及自主決定權(quán)；（4） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)不受任何限制獲取相關(guān)信息；（5） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)享有對(duì)其工作進(jìn)行報(bào)告的權(quán)利和義務(wù)；（6） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)享有決定審計(jì)報(bào)告內(nèi)容和時(shí)間的自由，享有公布及分發(fā)報(bào)告的自由；（7） 針對(duì)最高審計(jì)機(jī)關(guān)提出的建議，建立有效的后續(xù)跟蹤機(jī)制；（8） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)享有財(cái)務(wù)和管理自主權(quán)，并能獲得足夠的人力、物力和財(cái)政資源。當(dāng)然，沒(méi)有一個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)能夠100% 地滿足上述所有要求，但每一個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)都應(yīng)該做到——世界審計(jì)組織更應(yīng)該做到——盡我們的全力滿足有關(guān)要求，成為高效的、可信賴的政府的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)。

為了確保最高審計(jì)機(jī)關(guān)的工作做到客觀、公正，達(dá)到職業(yè)水平，世界審計(jì)組織致力于將《利馬宣言》和《墨西哥宣言》所闡述的獨(dú)立性原則納入國(guó)際法，以期每一個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在和國(guó)家決策者互動(dòng)交流時(shí)，可以援引聯(lián)合國(guó)所批準(zhǔn)的獨(dú)立性國(guó)際準(zhǔn)則。世界審計(jì)組織的努力在2011年4月26日得到了圓滿的回報(bào)，當(dāng)天聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)決議指出：“經(jīng)社理事會(huì)欣見(jiàn)世界審計(jì)組織在維護(hù)公民利益，推動(dòng)以更加透明、負(fù)責(zé)和有效的方式獲取和使用公共資源方面所做的努力，欣見(jiàn)1977年的《利馬宣言——審計(jì)核心原則指南》和2007年的《墨西哥宣言——最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性》確定的政府審計(jì)獨(dú)立性原則，并鼓勵(lì)廣泛宣傳這些原則。”隨著該決議的通過(guò)，世界審計(jì)組織的努力以及適用于政府的外部審計(jì)的獨(dú)立性基本原則第一次為聯(lián)合國(guó)主要機(jī)構(gòu)所正式認(rèn)可。這對(duì)世界審計(jì)組織而言是一個(gè)巨大的成功，也充分展示了世界審計(jì)組織各成員團(tuán)結(jié)一致所能實(shí)現(xiàn)的成就。2011年秋天，世界審計(jì)組織還在紐約與聯(lián)合國(guó)成員國(guó)代表及聯(lián)合國(guó)再次進(jìn)行磋商，以期在聯(lián)合國(guó)層面上推動(dòng)上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。目前，奧地利發(fā)起動(dòng)議，期望將《利馬宣言》和《墨西哥宣言》的有關(guān)內(nèi)容以聯(lián)合國(guó)決議形式通過(guò)，這項(xiàng)動(dòng)議已經(jīng)獲得了決議之友小組的支持。

（三） 世界審計(jì)組織在提高透明度、推動(dòng)問(wèn)責(zé)制領(lǐng)域的努力

2011年7月13日至15日在奧地利維也納召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)—世界審計(jì)組織第21屆研討會(huì)，會(huì)議主題為“在推動(dòng)公共問(wèn)責(zé)領(lǐng)域，最高審計(jì)機(jī)關(guān)與公民的合作實(shí)踐”。研討會(huì)旨在推動(dòng)公共問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的最佳實(shí)務(wù)，并支持最高審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)與公民合作來(lái)改善審計(jì)工作。最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作有助于確保公共治理領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)制和透明度。在執(zhí)行審計(jì)職能時(shí)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)不僅是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)的伙伴，而且最重要的是，它已經(jīng)成為公民的合伙人和代理人。要有效履行作為公民的合伙人和代理人這一職責(zé)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)需要在工作中關(guān)注公民所關(guān)心的事宜，與公眾就審計(jì)工作及審計(jì)發(fā)現(xiàn)進(jìn)行充分溝通，并授權(quán)公民可以對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的落實(shí)情況進(jìn)行追蹤。

研討會(huì)的核心目標(biāo)是確認(rèn)最高審計(jì)機(jī)關(guān)與公民之間的成功合作實(shí)踐，突出合作所采用的革新性方法，從而加強(qiáng)政府審計(jì)工作，更好地致力于實(shí)現(xiàn)造福于民的目標(biāo)。此次研討會(huì)共有來(lái)自66個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)（超過(guò)世界審計(jì)組織所有成員數(shù)的1/3）的約140名代表以及多個(gè)國(guó)際組織，包括聯(lián)合國(guó)、國(guó)際議會(huì)聯(lián)盟（IPU）、國(guó)際預(yù)算促進(jìn)會(huì)（IBP）以及德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）的代表。來(lái)自最高審計(jì)機(jī)關(guān)以及聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部（UNDESA）、聯(lián)合國(guó)公共行政專家委員會(huì)（UNCEPA）、聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問(wèn)題辦公室（UNODC）的26名代表向大會(huì)作了報(bào)告。聯(lián)合國(guó)主管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的副秘書長(zhǎng)沙祖康、領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合國(guó)內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳的副秘書長(zhǎng)卡曼·拉普安特也出席了研討會(huì)。

研討會(huì)上還介紹了許多令人感興趣的關(guān)于最高審計(jì)機(jī)關(guān)與公民之間有效合作的例證。（1） 許多最高審計(jì)機(jī)關(guān)公開(kāi)出版了各類相關(guān)信息，或?qū)⒂嘘P(guān)其工作任務(wù)及審計(jì)活動(dòng)的學(xué)習(xí)材料及報(bào)告分發(fā)至學(xué)校（大學(xué)），以提升公民對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)知度。（2） 一些最高審計(jì)機(jī)關(guān)使用社交網(wǎng)絡(luò)（Youtube網(wǎng)等）向公民宣傳自身工作的價(jià)值和裨益。（3） 許多最高審計(jì)機(jī)關(guān)利用自己的網(wǎng)站或通過(guò)媒體向公眾宣傳其審計(jì)發(fā)現(xiàn)及特定審計(jì)信息。（4） 一些最高審計(jì)機(jī)關(guān)建立了舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)公民參與政府審計(jì)，或在審計(jì)開(kāi)展前，通過(guò)公開(kāi)討論或?qū)＜以L談，從審計(jì)第三方獲取相關(guān)信息和專門技能并運(yùn)用到審計(jì)工作中。參加研討會(huì)的代表最后達(dá)成了若干關(guān)于確保最高審計(jì)機(jī)關(guān)和公民間有效合作的一致建議和結(jié)論，進(jìn)一步強(qiáng)化了世界審計(jì)組織與聯(lián)合國(guó)的合作伙伴關(guān)系，并承諾支持國(guó)際議會(huì)聯(lián)盟（IPU）采取措施，強(qiáng)化各國(guó)議會(huì)在實(shí)施監(jiān)督、履行預(yù)算和審計(jì)職能領(lǐng)域的能力。

（四） 世界審計(jì)組織致力于打擊腐敗

只有協(xié)同作戰(zhàn)，才能有效地打擊腐敗，因此開(kāi)展反腐敗國(guó)際合作同樣具有實(shí)際意義，這對(duì)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)也同樣適用。世界審計(jì)組織一直致力于打擊腐敗，早在1996年，世界審計(jì)組織就將“最高審計(jì)機(jī)關(guān)在打擊腐敗和防止管理不善過(guò)程中的作用”作為與聯(lián)合國(guó)共同召開(kāi)的研討會(huì)主題。

1998年在蒙得維的亞舉行的世界審計(jì)組織大會(huì)指出，政府工作的下列領(lǐng)域容易出現(xiàn)腐?。赫魇斩惪睿ㄊ紫仁顷P(guān)稅）、采購(gòu)過(guò)程、民營(yíng)化過(guò)程、發(fā)放補(bǔ)貼以及公共部門雇員的招錄。最高審計(jì)機(jī)關(guān)一致認(rèn)為，全面綜合的問(wèn)責(zé)制和可靠的政府會(huì)計(jì)制度可以最大限度地確保政府運(yùn)作的透明度，并有助于防范腐敗。最終通過(guò)的蒙得維的亞共識(shí)著重提出了下述建議，即最高審計(jì)機(jī)關(guān)如何通過(guò)以下手段，為打擊腐敗作出卓有成效的貢獻(xiàn)。（1） 保持財(cái)務(wù)、職能和運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立性；（2） 獲取盡可能廣泛的審計(jì)授權(quán)；（3） 在對(duì)財(cái)務(wù)和內(nèi)部控制制度的效率和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)方面發(fā)揮積極的作用（特別是內(nèi)部審計(jì)）；（4） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)戰(zhàn)略應(yīng)關(guān)注特別容易孳生腐敗的領(lǐng)域和會(huì)計(jì)事項(xiàng)；（5） 公布審計(jì)報(bào)告，同媒體建立有效的聯(lián)系；（6） 最高審計(jì)機(jī)關(guān)同其他參與反腐敗斗爭(zhēng)的國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作；（7） 推動(dòng)制定公共部門道德準(zhǔn)則。

世界審計(jì)組織國(guó)際反洗錢和反腐敗特別工作組成立于2007年墨西哥世界審計(jì)組織大會(huì)期間。工作組致力于制定有關(guān)指南，交流防范腐敗的經(jīng)驗(yàn)以及為全球性、綜合性反腐敗策略制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施手段。2009年，聯(lián)合國(guó)——世界審計(jì)組織第20屆研討會(huì)的主題為 “世界審計(jì)組織——國(guó)際反腐敗網(wǎng)絡(luò)中的積極合作伙伴：保障透明度，以提升社會(huì)保障、消除貧困”。此次研討會(huì)再次闡述了各國(guó)在反腐敗斗爭(zhēng)中所面臨的挑戰(zhàn)，著重指出了世界審計(jì)組織及其成員國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中作出的貢獻(xiàn)，并將下列事宜列為審計(jì)工作優(yōu)先考慮的事項(xiàng)：拓展審計(jì)授權(quán)，彌合審計(jì)差異，國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的相關(guān)性，關(guān)注特別容易孳生腐敗的領(lǐng)域（采購(gòu)、內(nèi)部控制等）。一些最高審計(jì)機(jī)關(guān)還向研討會(huì)提交了可以作為衡量基準(zhǔn)的國(guó)家案例研究，如開(kāi)發(fā)反腐敗審計(jì)的方法以及腐敗矩陣。在國(guó)際層面，研討會(huì)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)國(guó)際合作、加強(qiáng)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)分享、共同制定反腐敗指南的重要性。研討會(huì)最終達(dá)成了有效打擊腐敗的一致結(jié)論和建議，并特別指出，為在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮有效的、可信賴的作用，最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)不斷強(qiáng)化其獨(dú)立性，并提高自身能力。

三、 奧地利審計(jì)院（ACA）應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的職責(zé)及貢獻(xiàn)

（一） 奧地利審計(jì)院及其職責(zé)

根據(jù)奧地利憲法規(guī)定，奧地利審計(jì)院作為獨(dú)立的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)國(guó)家財(cái)政的所有運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行審計(jì)。在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)，它享有機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不受任何指令約束；享有人員、預(yù)算方面的獨(dú)立性；享有審計(jì)計(jì)劃決定權(quán)，可以自由選擇審計(jì)項(xiàng)目、方法及報(bào)告形式。

作為向奧地利國(guó)民議會(huì)和聯(lián)邦議會(huì)進(jìn)行報(bào)告的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，奧地利審計(jì)院負(fù)責(zé)對(duì)公共財(cái)政管理進(jìn)行評(píng)估，其審計(jì)對(duì)象涵及公共行政管理部門和國(guó)有企業(yè)。作為最高審計(jì)機(jī)關(guān)，奧地利審計(jì)院擁有最高的審計(jì)勝任能力，可以對(duì)聯(lián)邦、州及地方市政當(dāng)局（市政聯(lián)合會(huì)）的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行審計(jì)，因而可以通過(guò)平行審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位的合規(guī)性進(jìn)行比較。平行審計(jì)可以全面反映所有行政區(qū)域機(jī)構(gòu)和團(tuán)體的情況，并因此創(chuàng)造了附加價(jià)值。在審計(jì)工作中，奧地利審計(jì)院根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注優(yōu)先考慮事項(xiàng)，以確保為以下對(duì)象創(chuàng)造附加值。一是被審計(jì)對(duì)象。通過(guò)審計(jì)，被審計(jì)對(duì)象可以確認(rèn)其潛在的收益和進(jìn)項(xiàng)，改善質(zhì)量，避免損失以及實(shí)現(xiàn)獲利。二是民意代表機(jī)構(gòu)（議會(huì)）。通過(guò)審計(jì)，民意代表可以提供經(jīng)過(guò)透徹分析的事實(shí)，提出言之有理的建議，協(xié)助建立有價(jià)值的決策基礎(chǔ)和行動(dòng)方案。三是公眾。通過(guò)審計(jì)，公眾可以提供稅收征集和開(kāi)支的信息。

奧地利審計(jì)院致力于確保公共資金盡可能妥善使用，所開(kāi)展的核心任務(wù)包括：對(duì)行政區(qū)域機(jī)構(gòu)、公共部門、基金會(huì)、基金、機(jī)構(gòu)、公共部門持有超過(guò)50%股份或控股的公司進(jìn)行審計(jì)和咨詢服務(wù)。法定的利益相關(guān)方代表也屬于審計(jì)院的審計(jì)范圍。奧地利審計(jì)院通過(guò)以下手段履行咨詢服務(wù)職能：第一，在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中提供建議；第二，就政府審計(jì)的綜合事宜發(fā)表報(bào)告；第三，發(fā)布綜合建議和意見(jiàn)書；第四，對(duì)法律草案發(fā)表意見(jiàn)；第五，參與有關(guān)改革及工作組，如參與政府改革動(dòng)議等；第六，發(fā)布核心審計(jì)發(fā)現(xiàn)；第七，提交（經(jīng)審計(jì)的）聯(lián)邦財(cái)務(wù)報(bào)表。

（二） 奧地利審計(jì)院應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)所作的貢獻(xiàn)

在2004年，奧地利審計(jì)院開(kāi)始實(shí)施意義深遠(yuǎn)的改革，以便應(yīng)對(duì)前文所述的挑戰(zhàn)，并有利于幫助奧地利審計(jì)院獲取可以滿足未來(lái)需求的必要條件。

1. 奧地利審計(jì)院通過(guò)了奠定改革基礎(chǔ)的若干項(xiàng)目

第一，奧地利審計(jì)院通過(guò)《任務(wù)宣言》、《戰(zhàn)略書》和《道德準(zhǔn)則》，確立了自我定位和發(fā)展戰(zhàn)略方向。第二，奧地利審計(jì)院開(kāi)發(fā)了核心數(shù)據(jù)指標(biāo)，用以量化評(píng)估工作績(jī)效及對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的影響。第三，奧地利審計(jì)院引入成本會(huì)計(jì)制度，計(jì)劃加強(qiáng)其運(yùn)營(yíng)成本的透明度。第四，奧地利審計(jì)院在2010-2016年中期計(jì)劃中確定了“審計(jì)和咨詢服務(wù)”以及“機(jī)構(gòu)和溝通”領(lǐng)域中的相關(guān)目標(biāo)。第五，奧地利審計(jì)院引入和開(kāi)展了后續(xù)事項(xiàng)審計(jì)、樣本測(cè)試和質(zhì)詢程序，以加強(qiáng)審計(jì)和咨詢服務(wù)的效果。在此進(jìn)程中，奧地利審計(jì)院特別重視對(duì)審計(jì)工作效果的驗(yàn)證，主要包括以下兩個(gè)階段：第一個(gè)階段，向被審計(jì)對(duì)象直接詢問(wèn)前一年度公布的審計(jì)建議的實(shí)施情況（質(zhì)詢程序）。第二個(gè)階段，開(kāi)展后續(xù)事項(xiàng)審計(jì)，即目標(biāo)指向明確的簡(jiǎn)要型審計(jì)，對(duì)被審計(jì)對(duì)象是否履行承諾執(zhí)行審計(jì)建議進(jìn)行驗(yàn)證。這可以理解為在質(zhì)詢程序的基礎(chǔ)上開(kāi)展后續(xù)事項(xiàng)審計(jì)。

評(píng)判奧地利審計(jì)院工作成效的首要標(biāo)準(zhǔn)和主要指標(biāo)是審計(jì)建議的實(shí)施情況。2009年度83.9%的審計(jì)建議得到落實(shí)，其中54.3%的審計(jì)建議落實(shí)完畢，29.6%的審計(jì)建議得到了被審計(jì)對(duì)象的落實(shí)承諾。此外，奧地利審計(jì)院特別重視審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量及公布情況，關(guān)注對(duì)報(bào)告的討論情況。

2. 奧地利審計(jì)院開(kāi)展了提高業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)質(zhì)量的活動(dòng)

奧地利審計(jì)院重新設(shè)計(jì)了員工初任培訓(xùn)和在職培訓(xùn)制度，并將IT部門由硬件服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為軟件和服務(wù)主導(dǎo)型機(jī)構(gòu)。此外，奧地利審計(jì)院還與維也納經(jīng)濟(jì)大學(xué)合作，引入了針對(duì)政府審計(jì)的MBA培訓(xùn)項(xiàng)目。此項(xiàng)政府審計(jì)的MBA項(xiàng)目是由維也納經(jīng)濟(jì)大學(xué)行政學(xué)院負(fù)責(zé)的四學(xué)期研究生課程，其設(shè)計(jì)理念是將學(xué)術(shù)研究成果同實(shí)際的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，把審計(jì)同科學(xué)和商業(yè)加以整合。MBA項(xiàng)目的目標(biāo)及課程設(shè)計(jì)由維也納經(jīng)濟(jì)大學(xué)行政學(xué)院和奧地利審計(jì)院合作完成。這樣的合作確保了最大限度地將學(xué)術(shù)專家的頂尖專業(yè)素養(yǎng)同實(shí)際的審計(jì)操作需求結(jié)合在一起。該項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)是就世界審計(jì)組織、國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）、歐盟和國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）制定的國(guó)際審計(jì)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行全面討論。在18個(gè)月的在職培訓(xùn)項(xiàng)目中，審計(jì)師需要在接受涵蓋管理學(xué)、數(shù)據(jù)分析、控制、管理和倫理學(xué)等基礎(chǔ)課程學(xué)習(xí)后，掌握財(cái)政、會(huì)計(jì)、公共部門經(jīng)濟(jì)、法律和審計(jì)流程等專門模塊。參加MBA項(xiàng)目，最后須提交自選主題的學(xué)術(shù)論文，可獲得“工商管理碩士”文憑。

為了更加有效地完成任務(wù)，奧地利審計(jì)院一直不斷努力，力求做到更好。目前奧地利審計(jì)院正在嘗試將關(guān)鍵的被審計(jì)對(duì)象參數(shù)輸入處理審計(jì)計(jì)劃的IT工具中，希望在審計(jì)計(jì)劃中使用以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的方法。

四、 從國(guó)際和各國(guó)政府審計(jì)發(fā)展經(jīng)歷中得到的啟示

國(guó)際和各國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的經(jīng)歷清晰地說(shuō)明：如果沒(méi)有相應(yīng)的審計(jì)控制，政府就無(wú)信任可言、公共資金就無(wú)法有效使用、改革就喪失了存在的依據(jù)、公共財(cái)政和公債就失去了監(jiān)督、透明度就蕩然無(wú)存、問(wèn)責(zé)制就只余旁枝末節(jié)、金融市場(chǎng)就信譽(yù)掃地。最高審計(jì)機(jī)關(guān)要從容應(yīng)對(duì)周邊挑戰(zhàn)必須滿足以下要求：第一，最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)盡力捍衛(wèi)和加強(qiáng)自身獨(dú)立性，以便客觀地執(zhí)行審計(jì)任務(wù)，并為被審計(jì)對(duì)象和公民所尊重和接受；第二，最高審計(jì)機(jī)關(guān)工作的價(jià)值和裨益為民所見(jiàn)，為民所充分理解，以便被公民視為卓有成效的合作伙伴；第三，最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)為提高透明度作出貢獻(xiàn)，從而為打擊腐敗助力；第四，最高審計(jì)機(jī)關(guān)絕不能躺在功勞簿上睡覺(jué)，而應(yīng)及時(shí)了解當(dāng)前形勢(shì)并適應(yīng)新的要求。

要完成上述任務(wù)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)需要那些經(jīng)過(guò)充分培訓(xùn)的審計(jì)師，在面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)堅(jiān)持己見(jiàn)，具備大局觀，運(yùn)用聯(lián)系的觀點(diǎn)分析和評(píng)估有關(guān)環(huán)境，從而能夠從容面對(duì)挑戰(zhàn)，幫助政府改進(jìn)績(jī)效，提高透明度，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制，維系信譽(yù)，打擊腐敗，增強(qiáng)公眾信心，確保從人民的福祉出發(fā)，以符合效率和效果原則的方式征收和使用公共資源。因此，最高審計(jì)機(jī)關(guān)要獲得卓越表現(xiàn)，先決要素就是要實(shí)現(xiàn)成就卓越的培訓(xùn)。就培訓(xùn)而言，南京審計(jì)學(xué)院可稱得上是先行一步的典范，其培訓(xùn)項(xiàng)目在世界范圍內(nèi)都稱得上最佳實(shí)務(wù)。而通過(guò)MBA項(xiàng)目及同維也納經(jīng)濟(jì)大學(xué)所開(kāi)展的培訓(xùn)合作，奧地利審計(jì)院也走上了一條在審計(jì)師培訓(xùn)領(lǐng)域追求至臻至善的道路。

我們的星球上最偉大的思想家之一孔子在2500多年前所說(shuō)的一句話被當(dāng)今社會(huì)引喻為“良治”：“邦有道，貧且賤焉，恥也；邦無(wú)道，富且貴焉，恥也”（論語(yǔ)-泰伯篇）。讓我們浸染在孔子的精神中，擔(dān)當(dāng)起政府的外部審計(jì)師的職責(zé)，施以援手，提高透明度，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制，從人民的福祉出發(fā)促進(jìn)國(guó)家良治。

［責(zé)任編輯：王麗愛(ài)，許成安］

The Responsibility and Contribution of World Audit Organization

and the Supreme Audit Institution

Joseph Morese(Austria)

Tranalated by LUO Quan

（Audit Institute of Austria，Viena,Austria）

（Department of International Cooperation, Audit Office, People餾 Republic of China, Beijing 100037, China）

Abstract: By describing the global challenges, responsibility and its development trend that the government audit is now facing, the author first interprets the measures to be taken and the tasks that must be fulfilled by the world audit organization in order to meet the challenges abovementioned at the international level; then, by taking the audit institute of Austria as an example, the author expounds the tasks that can be fulfilled at the national level; and finally puts forward some urgent requirements for the international audit organization and the supreme audit agency of every state.

Key Words: world audit organization; Audit Institute of Austria; supreme audit agency; audit objectives; audit responsibility; audit training