許浩

摘要：高房?jī)r(jià)下的群租現(xiàn)象在大城市普遍存在，且?guī)?lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題。為了維護(hù)住戶利益，各大城市紛紛出臺(tái)新租賃規(guī)定。結(jié)合京、滬出臺(tái)引發(fā)爭(zhēng)議的租賃規(guī)定，從保障住房權(quán)的角度分析租賃規(guī)定合法性問(wèn)題，認(rèn)為其缺乏法律依據(jù)，損害了公民的住房權(quán)。為了解決大城市租賃引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題并保障公民的住房權(quán)，應(yīng)當(dāng)從立法保障、依法行政及司法救濟(jì)三個(gè)層面提出相應(yīng)對(duì)策，以期有所助益。

關(guān)鍵詞：租賃新規(guī)；住房權(quán)；合法性

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.31(21，251)文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004－0544(2012)03－0166－05

一、問(wèn)題的提出

隨著改革開(kāi)放的深入和城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)以京、滬為代表的大城市在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)也面臨外來(lái)人口源源涌入的巨大壓力。為滿足最基本的生存條件，買(mǎi)房租房二者必?fù)衿湟?。然而高居不下的房?jī)r(jià)，使得買(mǎi)房成為了擺在人們面前的現(xiàn)實(shí)難題；而大城市租房?jī)r(jià)格也頗高，亦超出一般外來(lái)人口所能承受的范圍?！拔伨?、蜂巢、膠囊宿舍”等新詞的出現(xiàn)便是無(wú)房者窘居生活的真實(shí)寫(xiě)照。為了節(jié)約生存成本，合租、群租現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。有人把這種生活形象地概括為“開(kāi)門(mén)上床、伸手碰墻、排隊(duì)如廁”。但是，這種群租房存在很大的安全隱患，且群租者由于人員混雜。也引發(fā)出來(lái)了一系列如擾民、侵犯業(yè)主相鄰權(quán)、財(cái)產(chǎn)安全、人身安全的隱患，加大物業(yè)管理的難度等問(wèn)題。于是，各地紛紛出臺(tái)了租賃房屋的相關(guān)限制規(guī)定，如北京規(guī)定五類(lèi)人不得租房、上海規(guī)定一間房只能租給一人或一家、深圳規(guī)定群租人均面積不低于3平米等。這些規(guī)定對(duì)租房的對(duì)象和人數(shù)提出種種限制。

二、京滬租賃新規(guī)的爭(zhēng)議性

2011年7月13日，北京和上海同時(shí)出臺(tái)地方法規(guī)，對(duì)房屋租賃市場(chǎng)加強(qiáng)管理。京、滬兩地出臺(tái)的租房規(guī)定頗受熱議。

北京市公安局發(fā)布的“五不租”規(guī)定：禁止房東將房屋租給無(wú)合法有效證件的人員，從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人員，從事非法宗教活動(dòng)的人員，所租房屋用于非法生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)易燃、易爆等危險(xiǎn)違禁物品的人員以及違背生活作息規(guī)律、有利用所租房屋進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的可疑人員。對(duì)于把房子租給這五類(lèi)人的房東，將被處以罰款，罰款上限將達(dá)到房屋月租金10倍或處以5日拘留。上海房管局出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定(試行)》以及后來(lái)公布的《關(guān)于抓緊完善管理規(guī)約，增補(bǔ)規(guī)范租賃行為相關(guān)條款的通知》通過(guò)行政規(guī)定和管理規(guī)約示范文本增補(bǔ)條款的形式明確：居住房屋租賃必須符合本市規(guī)定的房屋出租條件和人均承租面積標(biāo)準(zhǔn)；不得擅自改變房屋原設(shè)計(jì)功能和布局，對(duì)房屋進(jìn)行分割搭建，按問(wèn)或按床位出租或轉(zhuǎn)租：不得將廚房、衛(wèi)生間、不分門(mén)進(jìn)出的客廳改成臥室出租或轉(zhuǎn)租；授予物業(yè)公司對(duì)房屋裝修和租賃備案的管理權(quán)限；對(duì)違反公約出租或轉(zhuǎn)租的，業(yè)委會(huì)可書(shū)面責(zé)成業(yè)主或承租人立即終止租賃行為。

規(guī)定出臺(tái)后，北京的“五不租”以及上海的禁止“群租”都引發(fā)了各界的熱議。京滬兩地的新租賃規(guī)定主要為了群租現(xiàn)象的解決，而群租房的出現(xiàn)是有復(fù)雜原因的。其一，商品房?jī)r(jià)格和租房?jī)r(jià)格高于大多數(shù)人的承受范圍。其二，弱勢(shì)群體為了能獲得棲身之所，降低對(duì)住房衛(wèi)生、安全等環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)。弱勢(shì)群體的選擇說(shuō)明他們更為關(guān)心的是能否實(shí)現(xiàn)住房，至于住房環(huán)境如何，即能否達(dá)到國(guó)際人權(quán)法中規(guī)定的“適當(dāng)?shù)淖》繖?quán)”，是次要問(wèn)題。為了解決最基本的居住問(wèn)題，只好選擇群租。鑒于此，政府在進(jìn)行干預(yù)時(shí)就不能不考慮到這一弱勢(shì)群體的利益，在協(xié)調(diào)好這一群體和小區(qū)居民雙方利益的基礎(chǔ)上解決問(wèn)題。而京滬新規(guī)定則為了維護(hù)住戶的利益而一味地打壓弱勢(shì)承租者的利益，爭(zhēng)議便由此而生。支持反對(duì)兼有。

對(duì)于支持方而言，代表性群體多是小區(qū)居民及小區(qū)物業(yè)管理機(jī)構(gòu)。他們認(rèn)為，群租現(xiàn)象引發(fā)的一系列擾民、治安等問(wèn)題，嚴(yán)重影響到居民的生活。其中“上海綠城群租案”及“北京第一群租案”的發(fā)生正是群租問(wèn)題的典型。而北京及上海政府機(jī)構(gòu)的介入，很大程度上是以維護(hù)這一方的利益為前提而進(jìn)行的，因此，“五不租”和禁止“群租”的規(guī)定對(duì)于此方利益是有利的維護(hù)。

而對(duì)于反對(duì)方而言。代表性群體自然就是沒(méi)有住所的外來(lái)低收入人員。這一群體因?yàn)槭杖胼^低無(wú)法承受起昂貴的租金，因此選擇了群租，這完全是迫于生存的現(xiàn)實(shí)而進(jìn)行的選擇。選擇群租本身就是意味著選擇了惡劣的生活條件，而政府“五不租”與取締“群租”的規(guī)定對(duì)于這類(lèi)群體而言，無(wú)疑是雪上加霜。如，北京“五不租”中有一限定條件是“違背生活作息規(guī)律”者不租，這一規(guī)定引發(fā)了“三班倒”族群的不滿。對(duì)于這些無(wú)固定上班時(shí)間的出租車(chē)司機(jī)、餐飲服務(wù)行業(yè)的從業(yè)人員、部分IT工作人員等等而言，連選擇惡劣生活條件的權(quán)利都予以剝奪。

此外，部分專(zhuān)家學(xué)者也批評(píng)租賃新規(guī)，認(rèn)為這些規(guī)定有歧視外來(lái)人員之嫌，限制外來(lái)人口自由進(jìn)城，這可能涉嫌侵犯公民天然的遷徙權(quán)，行政管理的使用不能以損害公民自由遷徙權(quán)為代價(jià)。所以，京滬租賃新規(guī)定在維護(hù)了住戶利益的同時(shí)，損害了弱勢(shì)承租者的利益，因而引發(fā)了一系列的爭(zhēng)議與質(zhì)疑。本文基于租房新規(guī)定的合法性以及公民住房權(quán)考量，對(duì)于京滬兩地的租賃新規(guī)定持質(zhì)疑態(tài)度，認(rèn)為這些新規(guī)定存在合法性的問(wèn)題。

三、京滬租賃新規(guī)的合法性質(zhì)疑

京滬兩地出臺(tái)租賃規(guī)定，無(wú)可否認(rèn)有政府顧全社會(huì)穩(wěn)定大局的考慮，但也不排除他們無(wú)視弱勢(shì)群體權(quán)益。政府出臺(tái)這種犧牲弱者利益的規(guī)定，通常打著維護(hù)公共利益的旗號(hào)，認(rèn)為群租現(xiàn)象的蔓延會(huì)損害到“公共”的住房環(huán)境，甚至是社會(huì)管理秩序。然而，這些租賃規(guī)定是否具有充分的法律依據(jù)?是否真正維護(hù)了公共利益?這種行政規(guī)章的制定是否過(guò)多地干預(yù)了私人的領(lǐng)域，是否干預(yù)了私法的自由?在崇尚人權(quán)的當(dāng)今，過(guò)分的行政干預(yù)，是否限制或克減公民基本權(quán)利?如果進(jìn)一步從憲政的角度進(jìn)行審視，租賃新規(guī)的合法性讓人質(zhì)疑。在現(xiàn)代社會(huì)中，任何公民的行為和國(guó)家機(jī)關(guān)的管理行為都得在法治之下進(jìn)行，是否合法是判斷其行為是否正當(dāng)?shù)氖滓獦?biāo)準(zhǔn)。

(一)公權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，缺乏充分的法律依據(jù)

1侵犯了承租者的利益，未起到維護(hù)公共利益的作用。一般認(rèn)為，公權(quán)是為保護(hù)國(guó)家和公共利益而設(shè)定的權(quán)利。也被稱(chēng)作權(quán)力；而私權(quán)則是為保護(hù)私人利益而設(shè)定的權(quán)利，常被用于泛指非公共權(quán)利性質(zhì)的私人權(quán)利?！霸跈?quán)利與權(quán)力的關(guān)系中，權(quán)利本位的法律精神意味著：公民的權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的源泉，也是國(guó)家權(quán)力配置和運(yùn)作的目的和界限，即國(guó)家權(quán)力的配置和運(yùn)作，只有為了保障主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突、制止權(quán)利之間的相互侵犯、維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡，才是合法的和正當(dāng)?shù)摹?。公?quán)力的價(jià)值在于協(xié)調(diào)私權(quán)利之間的沖突、維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡，且其只有在促進(jìn)私權(quán)利的更好實(shí)現(xiàn)的前提下才有價(jià)值。作為公權(quán)力的行政權(quán)卻很容易且經(jīng)常侵犯私權(quán)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其作為公權(quán)力的價(jià)值，是不合法且不正當(dāng)?shù)?。即使我們主張?jiān)谌鹤鈫?wèn)題上行政權(quán)應(yīng)當(dāng)介入，但條件是“公權(quán)力機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，對(duì)私權(quán)利可以進(jìn)行一定范圍和一定程度的干

預(yù)。但是，這種干預(yù)只能以維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益的必要為限。且不能侵犯公民最低限度的權(quán)利。

京滬租賃新規(guī)的出臺(tái)，在一定程度上而言是為了維護(hù)小區(qū)住戶的公共利益，但是，這個(gè)所謂的“公共利益”是否就是真正意義上的“公共利益”呢?政府在保護(hù)這一群體的“公共利益”時(shí)是否考慮到了大量無(wú)處可居的流動(dòng)人口的“公共利益”?這一群體由于缺乏住所無(wú)法正常工作，由此而引發(fā)出租車(chē)行業(yè)、餐飲服務(wù)行業(yè)、部分IT行業(yè)等相關(guān)行業(yè)的癱瘓，導(dǎo)致人們無(wú)處打的、無(wú)處吃飯、電廠停電等等一系列社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)。對(duì)此，政府又如何界定所謂的“公共利益”?是否有舍本逐末之嫌?所以，政府在進(jìn)行行政干預(yù)的過(guò)程中，在禁止群租或者說(shuō)給群租制定管理規(guī)則時(shí)，僅一味地打壓群租現(xiàn)象，而沒(méi)有全面地考量這一現(xiàn)象的另一個(gè)“受害方”，并沒(méi)有給弱勢(shì)承租群體解決住所問(wèn)題。其做法損害了弱勢(shì)承租群體的利益，違背了公權(quán)力在干預(yù)私權(quán)時(shí)不能侵犯公民最低限度的權(quán)利的這一條件，既不正義也不正當(dāng)。

2過(guò)度干預(yù)管理規(guī)約。管理規(guī)約是物業(yè)管理區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主就建筑物的管理、使用、維護(hù)與所有權(quán)關(guān)系等各方面達(dá)成的書(shū)面形式的自治規(guī)則。關(guān)于管理規(guī)約的性質(zhì)，主要有三種：“契約說(shuō)”、“協(xié)約說(shuō)”、“自治說(shuō)”。“契約說(shuō)”認(rèn)為，管理規(guī)約是業(yè)主通過(guò)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)的方式自主制定的，是業(yè)主意思自治的反映，“合意”是管理規(guī)約的一個(gè)基本內(nèi)涵。“協(xié)約說(shuō)”認(rèn)為從管理規(guī)約效力擴(kuò)張和業(yè)主具有的身份性權(quán)利角度出發(fā)，提出管理規(guī)約是類(lèi)似于勞動(dòng)協(xié)議和合伙協(xié)議的協(xié)約?！白灾握f(shuō)”針對(duì)業(yè)主自治管理的特點(diǎn)，提出管理規(guī)約具有自治法的本性，是全體業(yè)主共同的自治規(guī)則。無(wú)論是哪種說(shuō)法，都認(rèn)為制定管理規(guī)約的制定過(guò)程體現(xiàn)了業(yè)主之間的合意，是一個(gè)平等協(xié)商的過(guò)程。

雖然上海市房管局增補(bǔ)示范文本的內(nèi)容沒(méi)有任何法律效力，僅僅具有行政指導(dǎo)性，各物業(yè)小區(qū)可以根據(jù)自身的情況決定是否采納。可是在我國(guó)目前的國(guó)情下，即使是有條件地變更示范文本，也必須在該文本要求的范圍內(nèi)，不可以超越示范文本中的禁止性規(guī)定。再加上現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)物業(yè)除了在具體的條款下根據(jù)自身的情況進(jìn)行細(xì)化以外，都會(huì)將該示范文本作為正式管理規(guī)約。因此，示范文本的內(nèi)容仍然會(huì)成為管理規(guī)約的一部分約束著業(yè)主。這樣一來(lái)，行政機(jī)關(guān)變相成為管理規(guī)約的制定主體，管理規(guī)約不僅體現(xiàn)著業(yè)主的意志，還體現(xiàn)著行政方的意志，會(huì)導(dǎo)致以下后果。

首先。管理規(guī)約本該有的合意過(guò)程形同虛設(shè)。業(yè)主訂立公約的目的是為了解決住居中的管理問(wèn)題，使居住環(huán)境更加和諧，業(yè)主們必須要達(dá)成多數(shù)一致，才能實(shí)施管理方案。實(shí)踐中，管理規(guī)約往往是由開(kāi)發(fā)商制定，業(yè)主可以通過(guò)是否購(gòu)買(mǎi)該物業(yè)行使其對(duì)該管理規(guī)約的選擇權(quán)，如果業(yè)主購(gòu)買(mǎi)了該物業(yè)，即表明它愿意加入該協(xié)約，也是一種合意的表現(xiàn)。如果加入后對(duì)公約不滿，也可以在業(yè)主大會(huì)上對(duì)公約進(jìn)行修改。然而，上海房管局的示范公約會(huì)被該地區(qū)所有物業(yè)采納，業(yè)主為了購(gòu)買(mǎi)物業(yè)只能加入。由于目前法律對(duì)業(yè)主的權(quán)利規(guī)定不清，這種具有行政指導(dǎo)性的條款，是很難在后期業(yè)主大會(huì)上修改的。實(shí)際上，公權(quán)力已經(jīng)滲入了私人的合意過(guò)程，合意已喪失，剩下的只是對(duì)行政規(guī)定的遵循。

其次，管理規(guī)約的管理性指的是業(yè)主的自我管理，而不是行政機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主的管理。管理規(guī)約是小區(qū)內(nèi)部自治性管理規(guī)則的合意，這是它與一般的商事契約的不同之處。然而，此處的管理又區(qū)別于行政機(jī)關(guān)的管理，是業(yè)主把自主管理權(quán)授予業(yè)主大會(huì)行使業(yè)主的共同意志，不是行政機(jī)關(guān)委托某個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。上海房管局在增補(bǔ)條款中規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)有權(quán)勸阻制止業(yè)主的違規(guī)行為，把其部分公共管理職能授予物業(yè)違反了管理規(guī)約業(yè)主授權(quán)的本意，把自治管理權(quán)變相為行政管理權(quán)，是對(duì)業(yè)主自治權(quán)的踐踏。

3違背私人合約的合意性。租賃新規(guī)主要限制了當(dāng)事人訂立合同的自由。合同自由是《合同法》的基本原則之一。是貫穿《合同法》始終的靈魂，具體包括訂約主體選擇的自由、形式自由、內(nèi)容自由等方面。《合同法》對(duì)訂立合同的禁止性條款主要體現(xiàn)在第52條合同無(wú)效的五種情形中。只要合同的內(nèi)容不違反第52條的規(guī)定，當(dāng)事人可以自由訂立合同。滬規(guī)定承租最低面積、京“五不租”規(guī)定出租人在出租之前要核查承租人的身份等實(shí)際上是限定了出租人與誰(shuí)訂約的自由，這并不在《合同法》禁止的范圍之內(nèi)。合同自由之所以出現(xiàn)在新《合同法》中，就是要減少政府對(duì)合同的行政干預(yù)，而“五不租”恰恰違反了這一基本原則，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心價(jià)值。

此外，上海管理規(guī)約示范文本增補(bǔ)條款第四條“居住房屋租賃，應(yīng)將本公約作為租賃合同的附件，要求承租人嚴(yán)格遵守公約”的規(guī)定，強(qiáng)制性要求把上述規(guī)定作為租賃合同的附件，其性質(zhì)已經(jīng)超越了指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)合同附件的方式規(guī)定當(dāng)事人之間的權(quán)利與義務(wù)，并在當(dāng)事人之間產(chǎn)生法律效力。這意味著合同相對(duì)方一旦違反增補(bǔ)條款，將承擔(dān)法律責(zé)任，違反了合同雙方當(dāng)事人的合意，破壞了合同意思自治的本質(zhì)屬性。

上述規(guī)定不僅違反了法律規(guī)定，也違背了法律基本原則。與此同時(shí)，其可操作性也令人質(zhì)疑。上?！蛾P(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定(試行)》雖然規(guī)定了承租的最低面積，但是現(xiàn)實(shí)中一般情況下群租的條件都能夠達(dá)到甚至超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)，所以難以依據(jù)該規(guī)定認(rèn)定群租。而“五不租”規(guī)定要求出租人檢查監(jiān)視承租人更是不可能。出租人作為普通公民既要有偵查能力，又要具備法律知識(shí)，而且大部分出租人并不與承租人住在一起，卻需時(shí)時(shí)留意承租人的一舉一動(dòng)，監(jiān)督的可能性極小?？梢?jiàn)，京、滬整治租賃的相關(guān)規(guī)定既缺乏合法性又缺乏可操作性。

(二)損害了公民的住房權(quán)，違背了保障人權(quán)的理念

京滬租賃新規(guī)的出臺(tái)，針對(duì)群租現(xiàn)象進(jìn)行了整治，最為直觀的結(jié)果就是使得一大批群租者無(wú)處可居。這一群體由于收入過(guò)低，無(wú)法承擔(dān)起昂貴的租金，政府的“五不租”和禁止“群租”剝奪了這一弱勢(shì)群體的住房權(quán)，侵犯了他們的基本人權(quán)。住房權(quán)對(duì)于一個(gè)社會(huì)，一個(gè)國(guó)家的安定繁榮是至關(guān)重要的。人的生存與衣食住行等密切相關(guān)，住房是人類(lèi)脫離原始野外生活后產(chǎn)生的生存場(chǎng)所。因此，住房是人必需的生存資料，享有適足的住房權(quán)是人的基本人權(quán)。目前，被普遍認(rèn)可的“三代人權(quán)理論”中認(rèn)為，第一代人權(quán)主要指近代憲法中的人身自由、精神自由等方面的權(quán)利；第二代人權(quán)則主要是指社會(huì)權(quán)；而第三代人權(quán)則主要是指在反對(duì)殖民主義壓迫的民族解放運(yùn)動(dòng)中獨(dú)立民族國(guó)家所提倡的各種權(quán)利。而住房權(quán)正是伴隨著第二代人權(quán)——社會(huì)權(quán)理論和實(shí)踐的發(fā)展而被提出的，住房權(quán)內(nèi)容包括住房確保權(quán)、住房公平權(quán)、住房舒適權(quán)。

大量的國(guó)際公約和文件承認(rèn)住房權(quán)：1948年《世界人權(quán)宣言》第二十五條第一款，1996年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第十條第一款，1996年《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第十七條第一款，1979年《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》第十四條第二款，1989年《兒童權(quán)利公約》第十六條第一款。目前也有30多個(gè)國(guó)家以具體立法或者憲法條文的方

式對(duì)住房權(quán)做了規(guī)定?？梢?jiàn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)住房權(quán)的重視，住房權(quán)對(duì)于人類(lèi)個(gè)人而言是不可或缺的基本人權(quán)，對(duì)于社會(huì)安定、世界和平更是舉足輕重。難以想象。大量的居無(wú)定所或者流離失所人員存在，是對(duì)任何社會(huì)秩序的潛在威脅和沖擊。

在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)1991年第6屆會(huì)議的第4號(hào)一般性意見(jiàn)中有這一條款：認(rèn)為住房權(quán)應(yīng)該包括使用權(quán)的法律保障。指?jìng)€(gè)人不論居住于租賃的房屋、應(yīng)急房屋、自己的房屋，還是居住于其他任何形式的住所，都應(yīng)享有一定程度的使用保障，以確保個(gè)人不被強(qiáng)制逐出他們的住所，亦不受騷擾和威脅。該委員會(huì)還強(qiáng)調(diào)，禁止強(qiáng)制逐出住房的權(quán)利是公約所載的可以立即實(shí)施的權(quán)利之一。而公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，除了要有法律的保障外。國(guó)家亦是其最主要的義務(wù)主體。在憲法學(xué)理論上一般認(rèn)為'國(guó)家負(fù)有積極義務(wù)，需要采取一定的措施確保公民社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如前所述，住房權(quán)屬于“第二代人權(quán)”中的一項(xiàng)基本人權(quán)。屬于“積極自由”。所以，國(guó)家無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)的最主要的義務(wù)主體。此外之所以把國(guó)家定位為住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的最主要義務(wù)主體，還有經(jīng)濟(jì)層面和現(xiàn)實(shí)層面原因的考量。一般地，對(duì)于社會(huì)當(dāng)中那一少部分富人而言，其住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)自然沒(méi)有什么大問(wèn)題；然而對(duì)于社會(huì)中經(jīng)濟(jì)條件一般甚至處于劣勢(shì)的大部分群體，特別是社會(huì)當(dāng)中的“弱勢(shì)群體”而言。其住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)就變得尤為困難。因此，國(guó)家需要采取相應(yīng)的有力措施，以切實(shí)保障公民基本的住房要求就顯得尤為重要。

而京滬租賃新規(guī)則反其道而行之，損害了弱勢(shì)承租群體的住房權(quán)，侵害了他們的基本人權(quán)，因此，租賃新規(guī)定本身就缺乏合法性。

四、租賃市場(chǎng)的法律完善

通過(guò)前文對(duì)于京滬租賃新規(guī)定的爭(zhēng)議性及其存在的合法性分析，可見(jiàn)，京滬租賃新規(guī)定確實(shí)存在很大的問(wèn)題。不僅沒(méi)有法律依據(jù)，而且違背了基本人權(quán)。公權(quán)力過(guò)分干預(yù)私人領(lǐng)域的過(guò)程中并未維護(hù)所謂的“公共利益”，使得弱勢(shì)承租者在其住房權(quán)受到侵害時(shí)沒(méi)有合適的法律途徑可以救濟(jì)。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府的干預(yù)既要保障住戶合法利益，亦要保障弱勢(shì)群體的住房權(quán)。為了能夠保障公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要有明確的立法，必須在高位階法律如憲法等相關(guān)法律中明確提出保障公民的住房權(quán)。與此同時(shí)，還需要政府的適當(dāng)介入，政府在堅(jiān)持依法行政的前提下，積極作為以實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)。此外，司法救濟(jì)也尤為重要，這可確保公民在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)可以合法的途徑得到保障。因此，解決公民的住房權(quán)問(wèn)題，不能只依賴(lài)行政權(quán)力的干預(yù)，必須在立法保障、依法行政以及司法救濟(jì)三方面的通力合作才能得以實(shí)現(xiàn)。

(一)完善法律體系，保障公民住房權(quán)

在前文的分析中，京滬新租賃規(guī)定的出臺(tái)損害了弱勢(shì)承租者的住房權(quán)，而弱勢(shì)承租者面對(duì)這一問(wèn)題只能被動(dòng)接受，究其原因：目前我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的高位階法律把住房權(quán)載入如其中，使得公民在面對(duì)這一問(wèn)題時(shí)無(wú)法得到有效的司法救濟(jì)。

住房權(quán)是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定的一項(xiàng)重要權(quán)利，我國(guó)于1997年10月27日簽署了該公約，并于2001年2月28日獲得了批準(zhǔn)。《公約》第2條第1款規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)“最大限度地利用現(xiàn)有可得資源”采取立法和其他步驟，“逐漸”實(shí)現(xiàn)公約所承認(rèn)的各種權(quán)利，這里自然也包括住房權(quán)。目前，大多數(shù)國(guó)家已通過(guò)高位階法律明確保障住房權(quán)，如新加坡的《住房與發(fā)展法》，美國(guó)的《合眾國(guó)住房法》、《國(guó)民住宅法》、《開(kāi)放住房法案》，日本的《住房金融公庫(kù)法》、《公營(yíng)住宅法》、《城市住房計(jì)劃法》等40余部法律。而我國(guó)雖屬締約國(guó)，但在住房權(quán)以及住房方面的相關(guān)法律仍有所缺失并未建立起一套完整的住房保障法律體系。在我國(guó)，目前各地執(zhí)行的住房法律依據(jù)大多是國(guó)務(wù)院、建設(shè)部以及省級(jí)人民政府頒布的行政法規(guī)或政府規(guī)章，立法層次較低。對(duì)于實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的惠民目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。所以說(shuō)。在憲政和法治建設(shè)成為國(guó)家的奮斗目標(biāo)的當(dāng)今，住房權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，也只有在法治化的保障下才能得以實(shí)現(xiàn)。

1憲法立法保障?！霸谌藱?quán)的保障體系中，憲法保障是首要的也是最富有成效的。因?yàn)閼椃ㄊ且粋€(gè)國(guó)家的根本大法，具有最高權(quán)威和最高的法律效力。沒(méi)有憲法保障'任何人權(quán)保障將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木”。聯(lián)合國(guó)住房特別報(bào)告員也強(qiáng)調(diào)：“一切對(duì)本國(guó)憲法進(jìn)行修訂或擬定新憲法的國(guó)家，應(yīng)充分注意把住房權(quán)條款列入條文，以期澄清、改進(jìn)并加強(qiáng)適足住房這項(xiàng)人權(quán)。”目前，住房權(quán)被許多國(guó)家載入了憲法，使其獲得至高無(wú)上的保障。反觀我國(guó)，雖然《憲法》也規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的義務(wù)以及“人格尊嚴(yán)”條款(第38條、但其不足之處在于沒(méi)有把住房權(quán)明確載入其中。當(dāng)然，在學(xué)界中亦有很多學(xué)者極力從各種角度去搜尋住房權(quán)在我國(guó)憲法中的依據(jù)，甚至有部分學(xué)者主張從人權(quán)條款或其他社會(huì)權(quán)條款中推導(dǎo)出公民住房權(quán)，然而憲法對(duì)住房權(quán)保障不到位的事實(shí)卻客觀存在，無(wú)從掩蓋。而無(wú)論是人權(quán)抑或是社會(huì)權(quán)，它們本身就是一項(xiàng)概括性權(quán)利，如果只要強(qiáng)調(diào)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”就可以代替所有權(quán)利的話，那么具體權(quán)利就失去了其本身的具體性與特殊性。

況且，把公民住房權(quán)規(guī)定為憲法的一項(xiàng)基本權(quán)利也是國(guó)際社會(huì)的一種趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在2005年就有76個(gè)國(guó)家在其憲法中表達(dá)了住房權(quán)的內(nèi)容；有33個(gè)國(guó)家制定了有關(guān)貧困群體取得可負(fù)擔(dān)得起的住房的法律或法案，其中南非共和國(guó)1996年通過(guò)的憲法堪稱(chēng)是將住房權(quán)融入憲法的典范。其第26條承認(rèn)人們擁有適當(dāng)住房的權(quán)利。根據(jù)此條規(guī)定作出保護(hù)南非住房權(quán)的格魯特布姆案判決更是舉世矚目。綜上，筆者認(rèn)為，為使公民的住房權(quán)獲得切實(shí)而有效的立法保障，應(yīng)把住房權(quán)明確寫(xiě)入憲法文本。并將其納入基本權(quán)利體系，賦予其應(yīng)有的憲法地位。

2專(zhuān)門(mén)法立法保障。在住房權(quán)入憲的同時(shí)。還需要制定一部單行的、專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)保障公民的住房權(quán)。事實(shí)上，我國(guó)的《住宅法》早在1983年就被全國(guó)人大法制委員會(huì)納入國(guó)家的立法規(guī)劃當(dāng)中，甚至還曾一度醞釀形成《住宅法(草案)》'但卻由于種種原因未能實(shí)行。而今，我國(guó)制定《住宅法》，出臺(tái)住房保障專(zhuān)門(mén)法的時(shí)機(jī)已然成熟，應(yīng)盡快著手制定。

除憲法及專(zhuān)門(mén)法對(duì)住房權(quán)作出明確保障外，還要完善與住房問(wèn)題息息相關(guān)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等，從而形成一套完善的住房保障法律體系，以期從各個(gè)層面確實(shí)保障公民的住房權(quán)。例如《住房社會(huì)保障法》、《經(jīng)濟(jì)適用房管理法》、《廉租房管理法》、《住房補(bǔ)貼管理法》、《城鎮(zhèn)房屋租賃管理法》、《住房金融業(yè)管理法》、《城鎮(zhèn)房屋質(zhì)量監(jiān)督管理法》、《小產(chǎn)權(quán)房管理法》、《住宅市場(chǎng)管理法》等等。

(二)堅(jiān)持依法行政，促進(jìn)租賃市場(chǎng)規(guī)范化

公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要求政府責(zé)任的積極擔(dān)當(dāng)。政府應(yīng)在不違反法律的前提下，主動(dòng)為實(shí)現(xiàn)和保障公民的住房權(quán)而制定政策方針及完善相關(guān)配套設(shè)施。

1著力建設(shè)公共租賃住房，完善租賃體系。要從根本上解決“群租”問(wèn)題，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是要有足夠多的廉價(jià)

租賃房，即要大力增加租賃房源。為此，首先政府應(yīng)加強(qiáng)公共租賃住房的建設(shè)。一是國(guó)家可加大資金投入，開(kāi)發(fā)建設(shè)更多的廉租住房。這種廉租住房的規(guī)格可仿照學(xué)生宿舍來(lái)規(guī)劃，根據(jù)需求合理規(guī)劃建設(shè)專(zhuān)門(mén)性的“打工者公寓”。這些公寓事實(shí)上是“群租”房的合法轉(zhuǎn)化，既能避免因“群租”而帶來(lái)的一系列擾民問(wèn)題，又能有效地解決低收入人群的居住問(wèn)題。政府的這種行政干預(yù)才是合法的行政干預(yù)，既保障了普通小區(qū)住戶的利益，也確保了弱勢(shì)承租者的住房權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的保障公共利益。二是建設(shè)公共租賃住房資金的保障?？梢越⒁怨藏?cái)政為主的、多渠道的廉租房建設(shè)保障資金，形成公共預(yù)算安排、住房公積金增值收益提取、社會(huì)捐贈(zèng)等多路徑的資金供應(yīng)協(xié)作局面。三是完善廉租房制度的核準(zhǔn)、進(jìn)入和退出機(jī)制。另外，政府可鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)租賃住房。政府可出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策如利用金融、稅收等手段鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)廉價(jià)租賃住房。以私人為主的租賃市場(chǎng)存在租賃關(guān)系不穩(wěn)定、不規(guī)范等問(wèn)題，而機(jī)構(gòu)相對(duì)而言更為穩(wěn)定、規(guī)范，由此，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)租賃住房是非常必要的，而且一般應(yīng)是事業(yè)單位或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為主。

2實(shí)行行政程序公開(kāi)，促進(jìn)租賃管理合法化。根據(jù)正當(dāng)程序原則，政府的行政決策、行政執(zhí)行等一系列行政程序均應(yīng)做到公開(kāi)化、民主化，以保障公民人權(quán)不受公權(quán)力主體恣意行為的侵犯。政府在行使其行政權(quán)力干預(yù)租賃市場(chǎng)時(shí)，也應(yīng)遵照此原則，公開(kāi)租賃信息，實(shí)現(xiàn)透明行政，做到于法有據(jù)、程序正當(dāng)。

首先，政府應(yīng)建立一個(gè)有關(guān)租賃住房的信息公開(kāi)平臺(tái)，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)性網(wǎng)站或咨詢(xún)服務(wù)處，將廉租住房、公共租賃住房、人才公寓、職工宿舍、農(nóng)民工公寓等等各類(lèi)租賃信息納入其中，以便公民有房可租的同時(shí)，推動(dòng)政府在保障租賃房源方面行政作為的公開(kāi)化。其次，借助此平臺(tái)，公開(kāi)宣傳政府在選擇公共租賃房源的有關(guān)規(guī)定及依據(jù)，鼓勵(lì)市場(chǎng)化社會(huì)房源用于公共租賃，增加公共租賃房源。更好地服務(wù)于解決居民住房困難問(wèn)題。再次，相關(guān)租賃信息的公開(kāi)也給予承租方監(jiān)督之便，當(dāng)其利益受損時(shí)可根據(jù)相關(guān)規(guī)定尋求利益維護(hù)，實(shí)現(xiàn)政府行政民主化。復(fù)次，公共租賃信息平臺(tái)還可以建立相關(guān)的互動(dòng)聯(lián)系，從住戶或者說(shuō)需求市場(chǎng)那里得到相應(yīng)的反饋信息，以便政府及時(shí)做出改進(jìn)。而政府也可根據(jù)相關(guān)信息分析租賃供求關(guān)系的變化，通過(guò)增加和減少公共租賃住房的供應(yīng)，來(lái)穩(wěn)定租賃市場(chǎng)，且政府對(duì)租賃住房供應(yīng)的調(diào)整信息亦在平臺(tái)上進(jìn)行公布，徹底實(shí)現(xiàn)透明行政。此外，除了建立租賃信息平臺(tái)，加強(qiáng)信息化管理外，租賃市場(chǎng)的管理還有賴(lài)于政府相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的管理。房管局作為房屋保障的專(zhuān)門(mén)性管理機(jī)關(guān)，公安局作為負(fù)有加強(qiáng)租賃房屋的治安管理的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，兩者應(yīng)在不違背法律的前提下，聯(lián)合制定相關(guān)制度，對(duì)租賃市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范管理。解決“群租”問(wèn)題引發(fā)的治安問(wèn)題，保障公民的住房權(quán)。

(三)加強(qiáng)司法救濟(jì)，務(wù)實(shí)公民住房權(quán)

住房權(quán)的入憲和立法，僅僅是實(shí)現(xiàn)了公民基本人權(quán)從“應(yīng)有權(quán)利”向“法定權(quán)利”的轉(zhuǎn)化，這種“法定權(quán)利”要最終轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦摹皩?shí)有權(quán)利”還需要相配套的救濟(jì)機(jī)制。只有賦予公民以司法救濟(jì)權(quán)，才能使公民其他基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)獲得強(qiáng)有力的法律保障。換言之，要真正保障公民的住房權(quán)，就不能缺乏司法救濟(jì)。住房權(quán)作為一項(xiàng)可以向國(guó)家要求積極作為的權(quán)利，國(guó)家負(fù)有尊重、保障、促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。雖受經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的制約，但資源的限制并不能否定住房權(quán)具有可訴性，住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)獲得司法救濟(jì)。在一些國(guó)家的憲政實(shí)踐中，其憲法法院或其他法院通過(guò)直接援用憲法條款而對(duì)住房權(quán)進(jìn)行救濟(jì)。在住房權(quán)的司法保障上，法國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒。2007年1月法國(guó)政府部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了“可抗辯住房權(quán)”法案，即符合規(guī)定的無(wú)房者可通過(guò)法律手段向政府提出住房需求，實(shí)現(xiàn)有房居住的權(quán)利。從2008年12月1日起'在住房申請(qǐng)沒(méi)有收到滿意答復(fù)的情況下，5類(lèi)住房困難戶(無(wú)房戶、將被逐出現(xiàn)住房且無(wú)法重新安頓者、僅擁有臨時(shí)住房者、居住在惡劣或危險(xiǎn)環(huán)境中的人、與未成年子女同住且住房面積不達(dá)標(biāo)的人)可向主管部門(mén)要求解決住房問(wèn)題，如得不到解決，可向行政法院提起訴訟。此法案的出臺(tái)，實(shí)際上意味著保障公民住房權(quán)成為政府的一項(xiàng)法定義務(wù)，無(wú)房者可通過(guò)法律手段維護(hù)自己的住房權(quán)，從而使作為社會(huì)權(quán)的住房權(quán)不再停留在“自然權(quán)利”層面，而具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和可操作性，使得住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)最終能得到司法保障。相比之下，由于我國(guó)沒(méi)有建立起真正的違憲審查制度；筆者以為，比較現(xiàn)實(shí)且可行的辦法是在我國(guó)嘗試規(guī)定類(lèi)似于法國(guó)等“可抗辯住房權(quán)”的法律條款，賦予公民住房權(quán)的司法救濟(jì)的可能性，使公民住房權(quán)能夠通過(guò)司法救濟(jì)得到保障，促使政府積極作為，加大廉租房建設(shè)，促成社會(huì)與民生的發(fā)展。

此外，香港的經(jīng)驗(yàn)也可以效仿，香港特別行政區(qū)的住房分為商品房和廉租房，通過(guò)市場(chǎng)和政府不同的途徑提供。兩者的比例大致1：1，富者住商品房，貧者住廉租房，在寸土寸金的香港實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”。如果域外的治標(biāo)經(jīng)驗(yàn)一時(shí)難以效仿，貴州的“租賃銀行”模式不失為較好的權(quán)宜之計(jì)。根據(jù)這個(gè)模式，房東可以自由地將房屋存入政府房屋置換中心租賃部。通過(guò)政府行為收儲(chǔ)社會(huì)閑置房源，再以準(zhǔn)成本價(jià)租賃給城市中低收入家庭。低收入者、弱勢(shì)承租者可以通過(guò)政府搭建的“房屋銀行”平臺(tái)，滿足他們迫切的住房需求；此舉還可以激活社會(huì)閑置住房資源。緩解政府住房建設(shè)方面供給不足的壓力。

參考文獻(xiàn)：

[1]何增科，市民社會(huì)概念的歷史演變[J]，中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1994(05)

[2]姜明安，公權(quán)與私權(quán)需要平衡[J]，人民論壇，2006，(16)

[3]錢(qián)小平，業(yè)主規(guī)約法律性質(zhì)之探討[J]，北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，200 4，(12)

[4]林來(lái)梵，從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法[M]，北京：法律出版社，2007

[5]李步云，法理探索[M]長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2003

[6]徐顯明，人權(quán)研究(第7卷)[M]，濟(jì)南：山東人民出版社，2008

[7]United Nation Housing Rights Programme,Report No,3,2ndEdition,2005

[8]林曉軒，法國(guó)通過(guò)住房權(quán)新法案百姓無(wú)房可告官[N]，中國(guó)改革報(bào)，2007-01-19(6)

[9]沈瑞，法與理的違背：透視上?！叭鹤狻焙捅本拔宀蛔狻笔录J]，江西公安專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2008，(02)

[10]王雪琴，對(duì)“群租”問(wèn)題的民法思考[J]，政治與法律，2007，(03)

[11]徐洪軍，薛東琦，私法公法化視野下的公權(quán)干預(yù)私權(quán)——從上海市政府介入“群租房”現(xiàn)象考察[J]，長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008，(02)

[12]梁慧星中國(guó)物權(quán)法研究[M]，北京：法律出版社，1999

責(zé)任編輯王友海