石磊

摘 要： 完善參與權(quán)對社區(qū)治理中公民參與作用的發(fā)揮至關重要。社區(qū)參與權(quán)存在的問題主要包括參與權(quán)主體范圍不清晰，內(nèi)容模糊，客體不清等。社區(qū)參與權(quán)保障制度體系存在的問題主要包括多元主體身份有待法律完善，參與權(quán)實現(xiàn)的前提性制度處于初級階段，參與權(quán)實現(xiàn)的程序性制度、支持性制度、救濟性制度呈空白狀態(tài)等。完善社區(qū)參與權(quán)制度體系的路徑應從前提性制度、程序性制度、支持性制度和救濟性制度四方面著手，建立系統(tǒng)性參與權(quán)保障制度。

關鍵詞： 社區(qū)； 參與權(quán)； 體系

中圖分類號： D082文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)03-0035-04

On Path of the Realization of Citizens Participation Right in the Community

SHI Lei

(Politics and Law Department, Jinan Party School of CPC, Jinan 250014, China)

Abstract: Perfection of participation right is crucial for citizens participation in the community.The problems of community participation right lies in two domains,the community participation right and security system of the community participation right.The former one are subjects not clear, content fuzzy,objects not clear.The latter are multiple subjects need laws identity,the premise system for participation right be in primary stage,and the process syetem,supporting system,relief system for participation right are blank.The path of the realization of citizens participation right in the community are in the systematic security system for participation right including premise system, process syetem,supporting system,and relief system.

Key words: community; participation right; system

一、參與權(quán)與社區(qū)參與權(quán)制度體系

黨的十五屆五中全會通過的《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中,首次確認了“公民參與”概念,明確提出了“擴大公民有序的政治參與”的命題,這是我國法治觀念的一個進步。黨的十七大報告指出：“人民民主是社會主義的生命。發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標?！辈⑦M一步將參與權(quán)列為“公民四權(quán)”（知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)）之一。

參與權(quán)一般是指公民通過國家創(chuàng)造的各種合法途徑參與公共事務的權(quán)利，是一項基本人權(quán)。參與權(quán)首先是公民參與公共活動需求的法律供給，同時也構(gòu)成其法律依據(jù)。因此參與權(quán)依公民參與的不同而有所不同。公民參與一般分為三個層次，國家政治領域、政府決策和公共治理領域、基層治理領域。顯然前兩個領域?qū)儆趥鹘y(tǒng)的政治參與，社區(qū)參與屬于基層治理領域。

社區(qū)參與權(quán)主要是指社區(qū)居民通過合法方式去影響和參加那些影響他們社區(qū)生活決策和行為的權(quán)利。為了能真正實現(xiàn)社區(qū)參與權(quán)這一核心權(quán)利，保障社區(qū)居民對社區(qū)的自治，我們必須要完善相關的一系列保障社區(qū)參與權(quán)實現(xiàn)的制度，筆者稱之為社區(qū)參與權(quán)保障制度，與社區(qū)參與權(quán)共同構(gòu)成社區(qū)參與權(quán)制度體系。由于農(nóng)村和城市在社區(qū)治理方面的顯著差異，本文只涉及城市社區(qū)參與權(quán)問題。

二、社區(qū)參與權(quán)存在的問題

關于社區(qū)參與，自從上世紀80年代《城市居民委員會組織法》實施以來，我國社區(qū)自治一直是在政府推動下發(fā)展。有關社區(qū)參與權(quán)的法律目前只有《憲法》和《城市居民委員會組織法》。社區(qū)參與權(quán)建設其實一直是社區(qū)自治的重點，而且也已經(jīng)取得了顯著成績，但現(xiàn)實中仍然存在不少問題。

（一）社區(qū)參與權(quán)本身存在的問題

1. 參與權(quán)主體范圍不清晰。社區(qū)治理是一種多元治理模式，在我國目前階段，居委會、街道辦、社區(qū)黨團、政府職能部門的派駐機構(gòu)、業(yè)主委員會、社區(qū)中介組織、志愿團體、興趣小組、民間社團等，他們在社區(qū)參與中的地位是不清晰的。比如現(xiàn)實中最常遇到的居委會和業(yè)委會，二者在社區(qū)中是什么關系，就很難找到相應法律。

2. 參與權(quán)內(nèi)容模糊。作為社區(qū)自治的最重要法律《城市居民委員會組織法》中，關于社區(qū)居民參與，只有一個極其籠統(tǒng)的“自我管理、自我教育、自我服務”的精神，而具體權(quán)利則只有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，其他一概空白。參與權(quán)的實現(xiàn)形式、保障制度、相關法律責任等還有待完善。

3. 參與權(quán)的客體不清。參與權(quán)的客體也就是參與權(quán)指向的對象，即參與的事項或領域。除了參與居委會主任、副主任和委員的選舉外，《城市居民委員會組織法》并未規(guī)定其他參與事項。

鑒于《憲法》的宏觀性和《城市居民委員會組織法》只是有關居委會的一部法律，所以在社區(qū)參與權(quán)方面少有涉及也屬正常，而不正常的是時至今日也沒有關于社區(qū)參與權(quán)的詳細的法律規(guī)范頒布。各地方有關社區(qū)參與方面的探索只能以部門精神、地方文件等為指導，既不符合法治化的要求，也沒有穩(wěn)定性，往往只跟主要領導的關注度有關?？梢岳斫獾氖俏覈谏鐓^(qū)參與、社區(qū)治理方面還沒有形成成熟的理論和實踐模式，因此國家出臺有關社區(qū)參與權(quán)的法律時機還不成熟。這也從一個方面說明有關社區(qū)參與權(quán)制度體系建設的研究目前還處于空白。

（二）社區(qū)參與權(quán)保障制度存在的問題

1. 多元主體身份有待法律完善。社區(qū)參與中的多方參與主體在社區(qū)治理中本應是伙伴關系，共同推動居民自治的實現(xiàn)，但現(xiàn)實中這些主體卻成了社區(qū)建設的體制性障礙，成了互相掣肘的羈絆。比如業(yè)主委員會。就是因為相關法律法規(guī)對其地位的含糊其詞，導致其在成立之初就面臨身份尷尬。它既非企業(yè)法人，不在工商登記，亦非民間社團，不歸民政局管，連去銀行開立賬戶都被拒絕，更不消說在為業(yè)主維權(quán)中常常敗下陣來。再比如民間社團進社區(qū)，我國已經(jīng)出臺《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》等全國性法律法規(guī)，以及各種行政法規(guī)和地方性法規(guī)都對民間的社團、基金會等進行了規(guī)范，但是其登記門檻高，年檢手續(xù)繁，準入成本高，早已為業(yè)界詬病多年，由此導致很多民間團體或者注冊為企業(yè)，或者干脆不要身份，呈現(xiàn)一種普遍違法狀態(tài)。社區(qū)內(nèi)的社團也同樣面臨這樣的身份難題。

而這些法律主體的地位問題有待于《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》、《社會團體登記管理條例》等外圍法律制度的進一步完善。

2. 社區(qū)參與權(quán)實現(xiàn)的前提性制度處于初級階段。信息公開制度目前有法規(guī)依據(jù)，但缺乏可操作性，執(zhí)行難以兌現(xiàn)。利益組織化制度需要有關民間社團、基金等相關法律法規(guī)的改善。

3. 社區(qū)參與權(quán)實現(xiàn)的程序性制度呈空白狀態(tài)。《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》對業(yè)主成立業(yè)委會都有所規(guī)范，但都過于原則性，沒有操作價值，給基層政府留下很多干預空間?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》同樣沒有任何社區(qū)參與的操作性規(guī)定，居委會選舉的規(guī)定也是極其粗陋的。這種空白狀態(tài)使得所有社區(qū)參與不得不首先自定程序，而很多程序的制定都是掌握在基層政府手中，其不僅缺乏專業(yè)性，從管理角度出發(fā)更是不利于居民積極有效地參與社區(qū)事務。比如居民代表的選擇程序，就是直接關系居民參與熱情和對參與程序認同的重要部分。如果只是追求表面上的平衡，代表選取似乎來自各個領域，但因其自身對居民意愿、利益的冷漠和自身身份的限制，其代表性是難以獲得居民認可的。

4. 社區(qū)參與權(quán)實現(xiàn)的支持性制度呈空白狀態(tài)。這主要是指居民在參與社區(qū)事務中的信息獲取、知識武裝，參與途徑保障等。這部分制度是保障居民在參與中不會因為信息、知識的欠缺而使參與效果打折。目前我國在這方面也呈現(xiàn)法律真空狀態(tài)。

5. 社區(qū)參與權(quán)實現(xiàn)的救濟性制度呈空白狀態(tài)。這里包括監(jiān)督制度、司法救濟制度和少數(shù)利益保護制度。社區(qū)參與權(quán)包括政治性和非政治性兩類。政治性的主要是選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在選舉過程中的救濟制度目前只有很簡單的規(guī)定，比如依據(jù)《城市居民委員會組織法》第十條規(guī)定，“居民會議有權(quán)撤換和補選居民委員會成員”，但沒有相關具體程序，各地方往往自己出臺實施辦法。以北京市為例，《北京市居民委員會選舉辦法》第二十八條規(guī)定：“有10名以上居民代表或者十分之一的戶代表聯(lián)名，可以要求罷免居民委員會成員。罷免要求應當以書面形式向居民委員會和所在街道（地區(qū)）辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出，并寫明罷免理由。居民委員會應當及時召開居民會議，進行投票表決。必要時，街道（地區(qū)）辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府可以召集居民會議，進行投票表決。”罷免程序中的主動權(quán)幾乎都掌握在居委會手中，這對居民是很不利的。而對于非政治性的參與權(quán)則幾乎沒有任何救濟性制度。

三、完善社區(qū)參與權(quán)制度體系的思考

肖世杰在其博士后論文《公眾參與：法理分析與權(quán)利實現(xiàn)》中認為參與權(quán)的有效實現(xiàn),并不能通過簡單的“賦權(quán)”或“激能”就能完成,它需要一套健全的配套機制方可達到真正的效果，并進而提出了前提性制度、程序性制度、支持性制度和救濟性制度的系統(tǒng)性參與權(quán)保障制度。筆者將借鑒這一理論成果，結(jié)合我國現(xiàn)有社區(qū)研究中的已有成果對完善社區(qū)參與權(quán)制度體系作進一步探討。

（一）前提性制度

前提性制度是實現(xiàn)社區(qū)居民有效參與的基本前提，沒有這一制度保證，參與權(quán)就如空中樓閣，即使有法律條文的依據(jù)，卻難有實際的作用。前提性制度中主要包括信息公開制度和利益組織化制度。

1. 信息公開制度。列寧曾指出:“沒有公開性而來談民主制是很可笑的?！盵1]公開是民主的前提，這一點已成為基本常識。而恰恰是這樣的常識，對于我們的制度設計者而言是常常忽略的。社區(qū)內(nèi)的信息公開主要是利用社區(qū)內(nèi)的報欄，專門的信息墻，社區(qū)網(wǎng)站等方式將與社區(qū)居民有關的各種信息及時公布。最主要的是確認社區(qū)居民對相關機構(gòu)的公開權(quán)利請求，比如對于居委會，街道辦等。當相關機構(gòu)以各種理由拒絕時，居民有充分的權(quán)利依據(jù)。從法律依據(jù)上，主要是明確《保密法》與《信息公開條例》的關系，不能使很多部門以《保密法》來對抗居民依據(jù)《條例》行使其知情權(quán)。

現(xiàn)有成功的案例也提示我們信息公開在社區(qū)參與權(quán)建設中的重要性。[2]25而且其具體做法除了上述一般渠道外，還有居務公開專題座談會，社區(qū)聽證會等形式。這些成功案例顯示，有效的信息公開不僅增進了社區(qū)內(nèi)的信息交流溝通，同時也促進了社區(qū)內(nèi)的情感交流，化解了矛盾。

在具體實踐中，主要從以下三個方面完善信息公開制度。一是信息公開的制度化。不管是什么形式的信息公開，首先是制度化。通過制度使信息公開能夠持久落實，不因領導人的更迭而發(fā)生變化。二是規(guī)范化。信息公開的形式、內(nèi)容、范圍等，都直接關系到公開的實效，如果不規(guī)范，居民難以對信息公開形成穩(wěn)定預期，也就不可能及時獲知。三是經(jīng)?；Ｊ构_信息成為慣例，成為日常工作的一個重要部分，干部和居民都能習慣于經(jīng)常接受信息的公開，這樣就能初步形成社區(qū)內(nèi)文化和社區(qū)精神。

2. 利益組織化制度。這是一個更具有挑戰(zhàn)性和需要長期培育的領域。公民社會的成長具有多元的輻射效應，尤其對于民主化、自治、法治化而言更是基礎中的基礎。因此，相對于社區(qū)參與權(quán)這樣一個次級的問題，如何使得社區(qū)居民充分行使參與權(quán)，公民社會也許顯得稍有些大，但卻是無法回避的現(xiàn)實。在這里，我們將它置換為更容易操作的利益組織化。

單薄的個人不要說依法維權(quán)，就連社區(qū)里的物業(yè)都可以對業(yè)主權(quán)利置之不理。因此，在實現(xiàn)參與權(quán)過程中，如何使得分散的個人通過有效機制聯(lián)合成強大的組織化力量是基本前提。同時，分散的利益訴求也可以通過這種過程被匯聚和表達，完成它的博弈過程。

社區(qū)內(nèi)的利益組織化主要表現(xiàn)為各種利益相同的群體能夠形成一定的組織同盟，這種組織同盟在參與社區(qū)活動時能夠行動協(xié)調(diào)一致，較好表達他們的主要利益訴求，并能具備與其他利益群體博弈的能力。其在制度上的表現(xiàn)主要是各種社區(qū)內(nèi)民間社團的存在。這種社團是居民們依據(jù)個人的各種利益取向不同而在日常交往中逐步形成的小團體。從法律依據(jù)上主要是《社團登記條例》，《基金會條例》等。這些法律顯然無法適應社區(qū)的發(fā)展特點?！渡鐖F登記》規(guī)定：主管部門，相同機構(gòu)不得重復設立。這難以適應社區(qū)小而靈活的現(xiàn)實，且其成立成本必須低。這就要求地方政府在可能的立法空間內(nèi)降低社區(qū)內(nèi)社團成立成本，促使其有序發(fā)展?？刹扇∫欢l件的備案制，而非審批制?，F(xiàn)在北京中關村，深圳等地方立法對于社團成立的門檻已經(jīng)大大降低。我國應及時吸收先進的立法理念以適應迅速壯大的我國公民社會，滿足居民社區(qū)參與需要。

（二）程序性制度

“利益集團”（InterestGroup）一詞本是政治學中的一個術語，它是以影響政府政策或行動為目標的組織化社團，[3]它是民主政治發(fā)展中不可或缺的關鍵性因素。因為在市場經(jīng)濟下分裂的各種利益訴求，只能通過各種有組織化的社團，通過各種正式非正式的方式向政府和社會充分表達后，決策者才能從中獲得大量可供決策參考的信息，增強決策的科學性。同時，當政府為各種利益集團所包圍時，其行政權(quán)力必將受到來自各方的壓力和影響，從而在事實上構(gòu)成對政府活動的制約作用。因此，在社區(qū)政治中，如何有效均衡各利益群體，必須通過一個公平性受到廣泛接受的程序來協(xié)調(diào)。在利益組織化的前提下，這一程序首先要解決各個利益社團表達利益訴求的途徑、方式。其次，在有效表達的基礎上，為各個利益群體進行利益博弈創(chuàng)造一個協(xié)商機制進行利益博弈。這一機制的首要原則是公平，代表政府的基層政權(quán)必須保證各方獲得公平待遇。這里要引進程序公平的理念，來完善現(xiàn)在失衡的利益博弈機制。最后，在政策的形成階段，政策制定者必須始終貫徹理性原則，切忌不顧某一群體的利益訴求，一味追求所謂的政績、效率或者穩(wěn)定等單一目標。

（三）支持性制度

參與權(quán)的支持性制度，實質(zhì)上是在賦予社區(qū)公民參與權(quán)的同時必須為其提供實現(xiàn)權(quán)利的參與條件。從許柏揚的《城市居民社區(qū)參與行為的個案分析——基于深圳三個社區(qū)的實證分析》來看，社區(qū)居民社區(qū)參與的影響因素包括三個方面，傳統(tǒng)的“臣民”文化，使得居民普遍缺乏民主意識和參政議政能力；居民鄰里資本的逐漸消亡和參與技能的低下，使居民社區(qū)參與積極性不高；保證居民自治、維護居民權(quán)益的社區(qū)居委會功能的虛化和弱化，最終造成城市居民社區(qū)參與不足的局面。居民參與意愿和能力主要取決于文化和制度，而現(xiàn)實的制度更具有影響力。支持性制度設計主要應從意識喚醒、知識增進、采取行動等多層面入手。[4]

以聽證為例。社區(qū)聽證是實現(xiàn)社區(qū)居民知情權(quán)的重要途徑，但是如果無法保障社區(qū)居民對聽證內(nèi)容的完全了解，并同時在聽證前能有充分準備，那么社區(qū)聽證將像現(xiàn)在的價格聽證一樣，陷入走秀過場的尷尬，而且失去基層政權(quán)在居民中的信譽。因此嚴格遵循聽證原則是保證社區(qū)聽證效果的必須要求。為此在聽證程序上必須做到以下四點。（1）應根據(jù)討論的具體實際保證聽證人范圍，使所有利益相關者都能參與到聽證中去；（2）關于聽證主持人，必須使其與作出相關決策的機關分離開來，作到真正的獨立；（3）聽證過程體現(xiàn)公開原則，只有當整個聽證從準備到召開全部透明后，才能真正成為民主科學決策的程序，獲得居民們的支持與理解；（4）關于案卷排他原則，決策機關只能根據(jù)公開的資料和聽證的結(jié)果作出決策，聽證結(jié)果要具有相當?shù)募s束力?，F(xiàn)實中成功的案例都是較好貫徹這些原則的實踐。[2]292

（四）救濟性制度

“無救濟即無權(quán)利”，救濟性制度是整個權(quán)利保障體系正常運轉(zhuǎn)的重要前提，主要包括監(jiān)督保障制度、司法救濟制度和少數(shù)利益保護制度。

監(jiān)督保障制度應該自始至終保持其有效存在，這是社區(qū)民主最有力的體現(xiàn)。監(jiān)督主要體現(xiàn)在三個方面，財務、人事和社區(qū)事務。對于社區(qū)財務，重點是將與居民民生密切相關的財務信息公開，如低保等。這一點對于那些“村轉(zhuǎn)居”的社區(qū)尤為重要。原先的村集體財產(chǎn)一夜之間變?yōu)樯鐓^(qū)財產(chǎn)，對于其的使用是一個很敏感的事項，而且這些新居民還是延續(xù)原先村民的生活方式，所以對于這些社區(qū)的財務監(jiān)督顯得更為必要。對于人事方面，首先是居委會選舉中監(jiān)督程序的完善和落實，使居民通過切身經(jīng)歷感受到社區(qū)民主的真實。從前些年社區(qū)直選的情況來看，搞得好的社區(qū)都是嚴格按照選舉原則規(guī)律來操作的。[2]83其次是在日常居務中，通過評議干部等形式，將居民監(jiān)督權(quán)落到實處，通過各種形式將居民對社區(qū)干部的意見建議表達出來。最后，對于那些無法得到大多數(shù)居民信任，不適合繼續(xù)在社區(qū)工作的人員，如果是居民選舉上來的，則同樣可由居民罷免，如果是其他人員則應通過相應程序予以解決?？傊?，要讓居民能夠?qū)λ麄儾徽J可的社區(qū)干部說“不”。對于社區(qū)事務方面，在貫徹前面所說信息公開制度的前提下，所有與居民有關的公共事務都應隨時接受監(jiān)督。社區(qū)監(jiān)督的這三個方面是連貫的，監(jiān)督中首先碰到的是對某些事務的監(jiān)督，或是公共設施或是社區(qū)財務，如果監(jiān)督效果總是不理想，就涉及到對人員的監(jiān)督了，哪些干部不適合社區(qū)工作則會被居民“炒魷魚”。在這一過程中，對人事的監(jiān)督是關鍵，但最終體現(xiàn)監(jiān)督效果的是通過各個具體事務對居民意志的體現(xiàn)。因此，只有把整個監(jiān)督體系打造好才能實際上取得良好效果。

司法救濟在社區(qū)的體現(xiàn)與前述監(jiān)督的三個方面相同，但它是要以個人權(quán)利被侵害為前提出現(xiàn)的。這一領域的完善更多地是依賴外部大的司法環(huán)境的改善。

參考文獻：

[1]列寧選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：34.

[2]全國干部培訓教材編審指導委員會.基層民主建設[M].北京：人民出版社，黨建讀物出版社，2011.

[3]〔英〕安德魯·海伍德.政治學（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2006：320.

[4]許柏揚.城市居民社區(qū)參與行為的個案分析——基于深圳三個社區(qū)的實證分析[DB/OL].中國社會學網(wǎng)，（2009-07-02）[2012-06-15].http://www.sociology2010.cass.cn/news/132836.htm.

[責任編輯、校對：任山慶]