劉欽

摘要：隨著洗錢的犯罪形式的不斷發(fā)展，反洗錢立法已經(jīng)成為在我國(guó)法律體系中的一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。在反洗錢的行政執(zhí)法中，出現(xiàn)了一些問(wèn)題，本文就反洗錢行政執(zhí)法中的一些法律問(wèn)題以及對(duì)策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：反洗錢 法律問(wèn)題 行政執(zhí)法

在我國(guó)《反洗錢法》以法律的形式明確了洗錢犯罪的概念，同時(shí)也明確了人民銀行作為反洗錢的行政管理部門，但是在管理的過(guò)程中對(duì)于出現(xiàn)的一些問(wèn)題還需要加以改進(jìn)。

一、洗錢概述

（一）洗錢的含義與特點(diǎn)

洗錢即隱瞞非法所得來(lái)源，通過(guò)一定的手段將黑錢洗白，進(jìn)而以一種合法的面目進(jìn)入到流通領(lǐng)域。洗錢活動(dòng)問(wèn)題很嚴(yán)重，在當(dāng)前可以說(shuō)是愈演愈烈，在世界上沒(méi)有哪幾個(gè)國(guó)家能夠避免洗錢行為的侵?jǐn)_，我國(guó)也一樣。其最大特點(diǎn)就是，通過(guò)利用金融領(lǐng)域中的一些漏洞，以銀行或者是地下錢莊的方式，為一些非法利益的合法獲得消弭犯罪的資金與來(lái)源，由此，來(lái)把黑錢洗白。洗錢活動(dòng)主要有以下發(fā)展趨勢(shì)：第一，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員進(jìn)行收買，再利用這些人員來(lái)實(shí)施。第二，利用金融機(jī)構(gòu)的高科技手段來(lái)實(shí)施。第三，該活動(dòng)逐漸向新興市場(chǎng)國(guó)家擴(kuò)展其生存空間。第四，該活動(dòng)逐漸與金融腐敗現(xiàn)象結(jié)合在一起。

（二）洗錢的方式

洗錢活動(dòng)的方式有很多，比如說(shuō)最常見的一種就是賭博。對(duì)于洗錢組織來(lái)說(shuō)，賭博就是一種非法收入進(jìn)行合法化的一種手段，其中一種就是賭馬。曾經(jīng)有一個(gè)倫敦的黑幫團(tuán)伙，將大量的黑錢用來(lái)賭馬，這樣，違法分子就可以將持有的黑錢拿來(lái)賭博，在獲勝之后，就可以用贏得的支票使黑錢變得合法化。另外還有一些方式，如地下錢莊，即由一家地下錢莊操控，例如在廈門的“遠(yuǎn)華”走私案中，九華山由一家地下錢莊操縱，然后將境外合伙人支付“遠(yuǎn)華”的機(jī)構(gòu)，就達(dá)到了境外的非法占有。另外還有空殼公司以及互聯(lián)網(wǎng)，這些方式都為洗錢活動(dòng)提供了一種途徑。因此也才使得洗錢活動(dòng)現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。

二、反洗錢在行政執(zhí)法中的一些問(wèn)題

（一）執(zhí)法的主體以及范圍不明確

在行政執(zhí)法中，行政執(zhí)法必須要有兩個(gè)證件，一個(gè)是執(zhí)法主體資格證書，另一個(gè)是執(zhí)法人員身份證件。而《人民銀行法》中對(duì)于人民銀行的分支機(jī)構(gòu)是不是屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有進(jìn)行明確。因此，基層人民銀行能否成為行政主體，來(lái)開展反洗錢工作，還不是很明確，而銀行沒(méi)有行政執(zhí)法的主體資格證書就不能在法制部門進(jìn)行登記備案，因此也就不能夠被納入地方的政府的法制部門，這就意味著當(dāng)銀行需要聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、申請(qǐng)法律的強(qiáng)制性執(zhí)行時(shí)，就存在障礙，有一定的難度。

此外，反洗錢工作中會(huì)涉及到很多方面，比如說(shuō)，公安、海關(guān)、還有金融機(jī)構(gòu)、檢察院、證監(jiān)等很多部門都有關(guān)系，人民銀行能否把彼此間的協(xié)作關(guān)系處理好，這是很重要的，但是在反洗錢的法規(guī)中并沒(méi)有做好界定，因此，人民銀行作為行政主管部門，其工作也沒(méi)有明確。例如，在一個(gè)案例中，出現(xiàn)了挪用單位資金購(gòu)買彩票，反洗錢行政主管部門應(yīng)該怎樣界入到這些工作，這就是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。目前，還有一些非金融機(jī)構(gòu)，有機(jī)會(huì)接觸大量的現(xiàn)金，比如說(shuō)律師事務(wù)所、房地產(chǎn)公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、珠寶行等等，對(duì)于這些機(jī)構(gòu)，相關(guān)法規(guī)也沒(méi)有界定反洗錢行政主管部門如何開展，這就使得主管部門無(wú)從介入。

（二）信息舉報(bào)中出現(xiàn)的問(wèn)題

按照法律規(guī)定，人們銀行如果是地市級(jí)以下，就應(yīng)該接受群眾對(duì)洗錢信息的舉報(bào)，并且要對(duì)舉報(bào)人以及信息內(nèi)容進(jìn)行保密。但是，法律并沒(méi)有規(guī)定，對(duì)舉報(bào)的信息如何進(jìn)行處理，怎樣證實(shí)群眾舉報(bào)信息的真實(shí)性等都沒(méi)有明確。然而明確的卻是關(guān)于調(diào)查權(quán)的問(wèn)題，調(diào)查權(quán)屬于人民銀行總行與省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，而地市中心支行以下的機(jī)構(gòu)并沒(méi)有這項(xiàng)權(quán)限。正是由于這項(xiàng)限制，使得地市級(jí)以下的人民銀行不能對(duì)舉報(bào)的信息及時(shí)處理，而是先必須向省級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，通過(guò)之后才開始調(diào)查，這就嚴(yán)重影響了調(diào)查洗錢信息的效率。

（三）反洗錢與可疑交易活動(dòng)

在《反洗錢法》中，反洗錢與可疑交易活動(dòng)存在著混淆的問(wèn)題。反洗錢調(diào)查是人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在進(jìn)行反洗錢工作中，進(jìn)行收集材料或者是核實(shí)信息，以實(shí)現(xiàn)行政的目的。一般是有三種形式：第一，一般性調(diào)查行為。主要是指，通過(guò)向不特定的人收集資料來(lái)了解情況。比如說(shuō)，為了了解某一個(gè)領(lǐng)域中的洗錢風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行專題調(diào)研的開展。第二，反洗錢的檢查行為。即對(duì)行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行核實(shí)情況，進(jìn)行了解，比如說(shuō)，對(duì)一些金融機(jī)構(gòu)在處罰之前先對(duì)其調(diào)查取證。第三就是可疑性的交易調(diào)查行為。通過(guò)向相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行核實(shí)信息，收集一些資料，這樣來(lái)進(jìn)一步確定可疑性的交易活動(dòng)是否真實(shí)，例如，發(fā)現(xiàn)某人進(jìn)行交易活動(dòng)時(shí)，可以通過(guò)其開戶銀行獲得開戶資料或者是交易信息。因此可見，反洗錢調(diào)查包括可疑性的調(diào)查活動(dòng)，即后者是屬于前者的一種形式。在實(shí)際的工作中，這種混淆可能會(huì)引起調(diào)查取證行為的爭(zhēng)執(zhí)，比如說(shuō)行政主體與行政相對(duì)人員的爭(zhēng)執(zhí)。在反洗錢的檢查中，會(huì)涉及到一些查閱或者是復(fù)制一些交易記錄、賬簿等資料，但是反洗錢調(diào)查權(quán)卻僅僅限制在省會(huì)中心以上的支行才有，這就使得地市中心支行與縣支行在進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)會(huì)受到一定的限制。

此外，可疑交易的調(diào)查對(duì)象范圍也存在問(wèn)題。當(dāng)人民銀行在發(fā)現(xiàn)可疑交易時(shí)，可能是其表面符合了可疑交易的一些特征，但是還有待深入調(diào)查。而調(diào)查中就會(huì)涉及到對(duì)資金的來(lái)源以及去向都應(yīng)該調(diào)查清楚，而法律中的規(guī)定卻是銀行只有對(duì)金融機(jī)構(gòu)洗錢這一環(huán)節(jié)的調(diào)查權(quán)，這樣造成的結(jié)果就是銀行的權(quán)利受到了嚴(yán)重束縛。而在《反洗錢法》中，還明確規(guī)定了銀行報(bào)告即可免責(zé)的條款，這樣一來(lái)，一些金融機(jī)構(gòu)就有可能僅僅是報(bào)送，而不進(jìn)行調(diào)查分析。因此，這就需要人民銀行要對(duì)報(bào)告進(jìn)行深入分析，確定可疑性的大小以及程度，然后再向偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)案。

（四）缺乏妥當(dāng)?shù)膱?bào)案方式

在《反洗錢法》中明確規(guī)定，如果在調(diào)查之后仍然還有洗錢嫌疑，這是就應(yīng)該向偵查機(jī)關(guān)報(bào)案。這樣，人民銀行就以報(bào)案這一形式，由之前的行政領(lǐng)域就上升為刑事領(lǐng)域。目前，這種過(guò)渡的程序主要有兩種：第一種是報(bào)案，另外一種是移送。要進(jìn)行報(bào)案，必須要在發(fā)現(xiàn)了有犯罪的嫌疑人或者是發(fā)現(xiàn)其犯罪事實(shí)。有關(guān)人士認(rèn)為，人民銀行如果是向偵查機(jī)關(guān)報(bào)案的話，其實(shí)并不是合理性的，不是很妥當(dāng)。主要是因?yàn)橐韵略颍旱谝?，銀行所調(diào)查的范圍僅僅是在金融機(jī)構(gòu)之內(nèi)，很多的線索還很不清晰，因此就很難定論，很難發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)。第二，銀行作為反洗錢主管行政部門，如果是還沒(méi)有確定是否有犯罪事實(shí)就已經(jīng)報(bào)案，這樣就會(huì)造成自己不負(fù)責(zé)的形象。第三，報(bào)案的過(guò)程也太過(guò)簡(jiǎn)單，報(bào)案方式一般是兩種，即口頭和書面，但這兩種方式偵查機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都不用再履行其他的手續(xù)。第四，對(duì)于可疑性調(diào)查信息，在銀行報(bào)案之后，偵查機(jī)關(guān)需要重新的調(diào)查核實(shí)，而偵查機(jī)關(guān)不予立案的話，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)利監(jiān)督。因此，在行政部門進(jìn)行報(bào)案時(shí)，只能是以普通單位進(jìn)行報(bào)案，沒(méi)有特殊的權(quán)利，這就意味著其作為行政主管部門的作用與地位并沒(méi)有體現(xiàn)。反洗錢主管部門應(yīng)該確保在把可疑信息進(jìn)行移交之后，偵查機(jī)關(guān)予立案，切實(shí)履行好責(zé)任等。

三、反洗錢在行政執(zhí)法中存在問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）執(zhí)法的主體及范圍要確定

《人民銀行法》應(yīng)該進(jìn)一步完善，要確保銀行作為行政主管部門的合法性及其主體地位。人民銀行總行應(yīng)該向基層人民銀行授予證書，對(duì)其執(zhí)法的依據(jù)要加以完善，為基層人民銀行開展工作創(chuàng)造條件，不斷完善執(zhí)法的程序。

此外，對(duì)于反洗錢工作的具體范圍要明確，根據(jù)法律確定的一些犯罪，比如黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪、毒品犯罪、走私犯罪、破壞金融管理秩序、恐怖活動(dòng)、貪污、金融詐騙等這七類犯罪，另外還有窩贓罪，要根據(jù)這些范圍來(lái)做好反洗錢的工作的范圍。要對(duì)涉及到的一些單位、部門、領(lǐng)域等要明確其職責(zé)，這樣，才能夠在反洗錢的工作中，對(duì)各個(gè)部門的職責(zé)進(jìn)行分工，才能夠更好的落實(shí)。

（二）反洗錢行政執(zhí)法要順利開展

反洗錢的一些相關(guān)的法律法規(guī)，是基層的人民銀行開展工作的依據(jù)，因此，應(yīng)該要不斷地完善，這樣才能確保行政執(zhí)法的效力，對(duì)于過(guò)去已經(jīng)制定的一些法律、法規(guī)、制度要進(jìn)行不斷地梳理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)相互之間的矛盾，并要及時(shí)的進(jìn)行修改與完善，來(lái)形成一個(gè)系統(tǒng)、完整的行政規(guī)章，以便于基層銀行在進(jìn)行反洗錢工作時(shí)順利開展與執(zhí)行。要把條款之間的關(guān)系理順，例如，在涉及到兩個(gè)以上的部門來(lái)一起負(fù)責(zé)一個(gè)違規(guī)性案件時(shí)，就應(yīng)該對(duì)參與方的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)等要明確進(jìn)行界定。這樣才能避免了司法腐敗性問(wèn)題或者是造成“法律白條”的現(xiàn)象。對(duì)于在反洗錢行政處罰中的一些障礙要及時(shí)的理清，使得工作更好的進(jìn)行。另外，還要將反洗錢行政處罰與行政執(zhí)法分開，將兩者關(guān)系理順，對(duì)行政執(zhí)法的流程應(yīng)該要進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查與客戶保密要做到協(xié)調(diào)

有關(guān)規(guī)定中指出，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)還是非金融機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該建立一種客戶的身份識(shí)別的制度，要對(duì)客戶、受益人或者是代理人的身份進(jìn)行識(shí)別、核實(shí)、還有登記。但這種調(diào)查可能會(huì)涉及到客戶的私人信息，甚至是涉及到一些財(cái)產(chǎn)的私有權(quán)的問(wèn)題等。這時(shí)，根據(jù)《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)必須對(duì)客戶的信息進(jìn)行保密，做好調(diào)查與保密的協(xié)調(diào)。

總結(jié)： 洗錢犯罪現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，反洗錢已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的工作，針對(duì)反洗錢行政執(zhí)法中的一些問(wèn)題，有關(guān)部門應(yīng)該采取正確的措施，促進(jìn)反洗錢工作順利開展。

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