張靜 劉晗

【摘 要】 高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，對(duì)財(cái)務(wù)管理提出了新的要求。為保障資金安全，使高等教育健康有序發(fā)展，文章就如何完善高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制提出了設(shè)計(jì)思路。

【關(guān)鍵詞】 內(nèi)控機(jī)制； 控制環(huán)境； 控制程序

隨著我國高等教育事業(yè)的迅速發(fā)展，高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，高校財(cái)務(wù)管理的理念也發(fā)生了較大變化，由傳統(tǒng)的“重核算”，逐步向“預(yù)算管理與會(huì)計(jì)核算并重”的模式轉(zhuǎn)變。2011年，隨著財(cái)政預(yù)算體制改革的不斷深入，國庫集中支付改革、非稅收入收繳改革的推行，以及一系列政策的陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)高等學(xué)校財(cái)務(wù)的內(nèi)部管理又提出了新的要求。為適應(yīng)復(fù)雜多變的財(cái)務(wù)環(huán)境，保障高校的資金安全，使高等教育健康有序發(fā)展，建立一套行之有效的高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制顯得尤為重要。所謂高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制本文概括為：高校為保證教學(xué)、科研活動(dòng)的有序進(jìn)行，保護(hù)高校資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤及舞弊，確保會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整，而制定和實(shí)施的制度、措施及程序。

一、高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理面臨的新形勢(shì)

（一）經(jīng)費(fèi)來源多元化

教育經(jīng)費(fèi)的來源在過去單一財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)收入的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲阑I措經(jīng)費(fèi)的格局，增加了國內(nèi)外銀行貸款、校區(qū)置換和資產(chǎn)處置收入、校辦產(chǎn)業(yè)上繳利潤(rùn)、服務(wù)性收入、社會(huì)捐贈(zèng)及各種專項(xiàng)資金、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等等。經(jīng)費(fèi)來源的多樣化，經(jīng)費(fèi)數(shù)額的不斷增長(zhǎng)，給學(xué)校的財(cái)務(wù)管理提出了一系列的挑戰(zhàn)，如果高?？刂撇涣?，監(jiān)管不到位，極易產(chǎn)生巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至給學(xué)校造成損失。

（二）財(cái)務(wù)核算日益復(fù)雜

目前，高等學(xué)校在事業(yè)會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上，增加了企業(yè)會(huì)計(jì)、基建會(huì)計(jì)等等，使高校會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容日趨復(fù)雜。主要表現(xiàn)在：隨著高校后勤社會(huì)化改革的深化，具有獨(dú)立法人資格、執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度的后勤管理部門與學(xué)校財(cái)務(wù)之間的業(yè)務(wù)核算口徑難以統(tǒng)一；事業(yè)會(huì)計(jì)核算的框架下，如何正確反映基建財(cái)務(wù)核算的內(nèi)容及科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在會(huì)計(jì)核算中的比例和管理難度越來越大。

（三）經(jīng)費(fèi)監(jiān)管難度增加

近幾年，高等學(xué)校中央和地方的各類專項(xiàng)資金、基建與維修經(jīng)費(fèi)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)其管理和使用已經(jīng)成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在實(shí)際工作中，一些高校、科研院所不斷發(fā)生挪用、冒領(lǐng)、暗箱操作等違法違規(guī)行為。如：2009年武漢大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)陳昭方、黨委常務(wù)副書記龍小樂基建腐敗案；2011年南昌大學(xué)基建處原處長(zhǎng)周光文受賄案和中科院地質(zhì)與地球物理研究所段振豪挪用科研經(jīng)費(fèi)等等，在一定程度上凸顯了經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的缺失。在各類項(xiàng)目的實(shí)施過程中，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的責(zé)任部門與財(cái)務(wù)管理之間，存在著職責(zé)與權(quán)限界限不清晰等現(xiàn)象，若僅僅依靠財(cái)務(wù)部門在最后的支出環(huán)節(jié)去控制，難以對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的整體運(yùn)行實(shí)施有效的監(jiān)管。

（四）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大

隨著信息技術(shù)在高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)中的深入運(yùn)用，如數(shù)字化校園的建設(shè)、會(huì)計(jì)核算電子化、校區(qū)之間的財(cái)務(wù)聯(lián)網(wǎng)、學(xué)費(fèi)收入系統(tǒng)、學(xué)校與電子銀行之間的資金往來等，使高校的財(cái)務(wù)管理環(huán)境、會(huì)計(jì)核算方式等都發(fā)生了變化，在享受信息技術(shù)為高校財(cái)務(wù)管理帶來便利的同時(shí)，學(xué)校資金和財(cái)務(wù)信息的安全性、可靠性等問題也顯得尤為突出，所以，傳統(tǒng)的高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制必須向風(fēng)險(xiǎn)控制方向轉(zhuǎn)變。

二、高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的主要內(nèi)容

內(nèi)控機(jī)制只能依附于具體的單位、組織而發(fā)揮作用和效果，其形式和內(nèi)容因單位、組織的差異而不同。對(duì)于高校來說，其財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制主要是為保護(hù)學(xué)校資產(chǎn)的安全完整、確保會(huì)計(jì)資料的真實(shí)合法而設(shè)置的一系列控制措施。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置與崗位職責(zé)

高校涉及財(cái)務(wù)工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置及崗位職責(zé)權(quán)限的劃分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不相容職務(wù)相分離的原則，它要求每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門或人員的處理，使得單個(gè)人或部門的工作必須與其他人或部門的工作相一致或相聯(lián)系，并受其監(jiān)督和制約。其內(nèi)容包括：對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)不能完全由一人經(jīng)辦；錢、賬、物分管；有健全嚴(yán)格的憑證制度等。因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位職責(zé)的內(nèi)容，要在充分考慮財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)程序的清晰、有序、流暢、安全的基點(diǎn)上去確定。

（二）制度的完善與監(jiān)督

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制是否有效、可行，取決于相關(guān)制度的完善。高校應(yīng)根據(jù)國家法律法規(guī)的要求，結(jié)合自身的特點(diǎn)，在組織結(jié)構(gòu)、崗位責(zé)任、業(yè)務(wù)處理程序、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督等方面制定科學(xué)的制度規(guī)范，做到高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)均有章可循、有法可依，從而達(dá)到財(cái)務(wù)管理的有序運(yùn)行，保護(hù)高校資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤及舞弊，確保會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整的目的。

（三）科學(xué)的經(jīng)費(fèi)分配與管理

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的核心環(huán)節(jié)是預(yù)算控制，而預(yù)算的核心就是經(jīng)費(fèi)分配。首先在統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的前提下，建立科學(xué)的經(jīng)費(fèi)分配體制，妥善處理各種利益關(guān)系，為學(xué)校的持續(xù)發(fā)展提供財(cái)力保障。其次，做到預(yù)算經(jīng)費(fèi)的科學(xué)化、精細(xì)化管理。最后，建立有效的預(yù)算經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（四）先進(jìn)的信息技術(shù)手段

隨著信息技術(shù)在財(cái)務(wù)管理中的深入運(yùn)用，高校傳統(tǒng)的內(nèi)部控制環(huán)境發(fā)生了變化，需要運(yùn)用信息技術(shù)手段建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制系統(tǒng)，來減少和消除人為操縱所帶來的不利影響，確保內(nèi)控機(jī)制作用的有效發(fā)揮。同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)本身的控制，在系統(tǒng)的組織與管理、程序開發(fā)與維護(hù)、數(shù)據(jù)輸入與輸出、資料儲(chǔ)存與備份、網(wǎng)絡(luò)設(shè)置與安全等方面不斷作出更新及升級(jí)，適應(yīng)不斷變化的環(huán)境要求。

（五）人員素質(zhì)與培訓(xùn)

不管是在傳統(tǒng)環(huán)境還是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的運(yùn)行始終無法脫離人這個(gè)關(guān)鍵要素。所以，高校應(yīng)注重從校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人到相關(guān)人員素質(zhì)的提高。一方面，積極組織人員認(rèn)真學(xué)習(xí)國家、地方、高校的財(cái)經(jīng)政策法律法規(guī)和業(yè)務(wù)執(zhí)行規(guī)范辦法等，提高業(yè)務(wù)能力及水平；另一方面，進(jìn)行道德、職業(yè)素質(zhì)教育和培訓(xùn)，樹立愛崗敬業(yè)、廉潔奉公的理念，增強(qiáng)執(zhí)行自覺性。

三、完善高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的設(shè)計(jì)思路

借鑒1992年美國COSO委員會(huì)頒布的指導(dǎo)內(nèi)部控制實(shí)踐的綱領(lǐng)性文件——《內(nèi)部控制——整體框架》的精神，參考國外高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，按照合法性、全面性、嚴(yán)密性和適應(yīng)性的原則，結(jié)合我國高校的特點(diǎn)，將高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制劃分為控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制程序、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)部分。

（一）完善的控制環(huán)境

控制環(huán)境是整個(gè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的基石，決定和影響著其他內(nèi)部控制環(huán)節(jié)。

1.內(nèi)控管理制度的完善

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控管理制度的構(gòu)建必須以國家法律法規(guī)為依據(jù)，深入研究高校實(shí)際情況，制定或修訂各種校內(nèi)財(cái)務(wù)管理制度，如：崗位責(zé)任制度、會(huì)計(jì)報(bào)銷制度、票據(jù)使用制度、財(cái)務(wù)審批制度、預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)制度、內(nèi)部審計(jì)制度等，形成完整的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系。

2.不相容機(jī)構(gòu)、崗位的設(shè)置

按照不相容職務(wù)相分離的原則，圍繞權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，保證在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行中，必須經(jīng)過不同的部門、崗位，且部門、崗位之間相互獨(dú)立，不存在領(lǐng)導(dǎo)及利益關(guān)系。另外，對(duì)關(guān)鍵部門的關(guān)鍵崗位實(shí)行定期考核、崗位輪換，避免舞弊行為的存在。

3.總會(huì)計(jì)師制度的落實(shí)

總會(huì)計(jì)師制度是高校內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。2011年4月，教育部、財(cái)政部出臺(tái)了《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》，一年多以來，教育部直屬部分高校、陜西省等相繼落實(shí)。雖然其他省份正在推進(jìn)此項(xiàng)工作，但在實(shí)際工作中存在一定的難度。如：組織級(jí)別難以到位、權(quán)責(zé)范圍定位不準(zhǔn)、入選條件相爭(zhēng)不下等等，在一定程度上影響了總會(huì)計(jì)師制度的推行。要發(fā)揮總會(huì)計(jì)師的優(yōu)勢(shì)，避免政策流于形式，就要從政策、思想上充分認(rèn)識(shí)總會(huì)計(jì)師的必要性，將總會(huì)計(jì)師制度作為優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容來落實(shí)。

4.人員素質(zhì)的提高

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，計(jì)算機(jī)軟硬件的更新越來越快，作為掌握財(cái)務(wù)內(nèi)控工作的人員，除了不斷學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，保持業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬外，職業(yè)道德建設(shè)也尤為重要，要培養(yǎng)員工愛崗敬業(yè)精神，保證財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制中的各個(gè)環(huán)節(jié)能夠按章執(zhí)行。

（二）準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、識(shí)別，并采取必要措施降低風(fēng)險(xiǎn)。高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括：籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)及其他因違法違規(guī)操作產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。為實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)有效預(yù)警和控制，應(yīng)建立一套有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警運(yùn)行機(jī)制。首先，合理控制債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，綜合考慮高校收支狀況和償債能力等因素，評(píng)估確定債務(wù)規(guī)模及債務(wù)結(jié)構(gòu)，制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃，科學(xué)合理使用資金。其次，成立獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門，明確職責(zé)范圍，減少外界對(duì)其作出獨(dú)立評(píng)估的影響。再次，建立風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制，通過高效的信息收集、傳遞系統(tǒng)，對(duì)資料、數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀、公正的分析，找出可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因，并評(píng)估可能造成的損失，將結(jié)果及時(shí)傳遞給相關(guān)負(fù)責(zé)人，采取預(yù)防和降低風(fēng)險(xiǎn)的措施。最后，建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任，使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警出現(xiàn)時(shí)能夠責(zé)任到人。

（三）嚴(yán)密的控制程序

嚴(yán)密的控制活動(dòng)可以有效降低各類違規(guī)、違法事件的發(fā)生，避免風(fēng)險(xiǎn)和損失的產(chǎn)生。主要包括：授權(quán)控制、預(yù)算控制、技術(shù)手段控制等方面。

1.授權(quán)控制

按照“誰主管、誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確崗位職責(zé)、授權(quán)審批范圍及審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，確保學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入授權(quán)審批范圍，杜絕超越職權(quán)、違規(guī)辦事。

2.預(yù)算控制

第一，將學(xué)校全部收支活動(dòng)納入學(xué)校預(yù)算管理，確保預(yù)算全面、準(zhǔn)確，同時(shí)按照部門進(jìn)行精細(xì)化管理。第二，建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫制度，保證入庫項(xiàng)目符合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃論證周密充分，切實(shí)可行。第三，實(shí)行校院二級(jí)分配，測(cè)算公用經(jīng)費(fèi)生均綜合定額基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同學(xué)院按專業(yè)性質(zhì)確定不同的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)不同專業(yè)辦學(xué)成本的差異。第四，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。第五，建立預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目資金的使用效益進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果影響以后年度預(yù)算資金的申請(qǐng)。

3.技術(shù)手段控制

在財(cái)務(wù)軟件中按照預(yù)算的部門、項(xiàng)目進(jìn)行指標(biāo)分配，實(shí)行指標(biāo)控制，一旦超出指標(biāo)，則系統(tǒng)自動(dòng)報(bào)警，不予通過。同時(shí)，通過軟件設(shè)定操作人員權(quán)限，各自在自己的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行操作，無法超權(quán)限操作或修改后臺(tái)數(shù)據(jù)。

（四）良好的信息與溝通

良好的信息與溝通系統(tǒng)不僅能夠協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部部門、人員之間的信息，而且能夠處理與外界主管部門、銀行、學(xué)生等方面的有效溝通。

當(dāng)前，高校會(huì)計(jì)核算已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電算化，為財(cái)務(wù)信息的流動(dòng)奠定了良好基礎(chǔ)。在此條件下，建立高校財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息安全準(zhǔn)確的網(wǎng)絡(luò)化傳輸，是財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的重要組成部分。第一步，實(shí)現(xiàn)高校各校區(qū)財(cái)務(wù)信息聯(lián)網(wǎng)。通過財(cái)務(wù)軟件的開發(fā)、利用和更新，使各校區(qū)的會(huì)計(jì)核算及管理執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，借助專用光纖技術(shù)，使各校區(qū)財(cái)務(wù)系統(tǒng)并行連接到主服務(wù)器，形成獨(dú)立的財(cái)務(wù)專網(wǎng)。第二步，根據(jù)崗位職責(zé)與管理權(quán)限開放信息溝通渠道。一方面查詢個(gè)人財(cái)務(wù)信息，使個(gè)人及時(shí)了解學(xué)校財(cái)務(wù)政策與個(gè)人收入、借款等財(cái)務(wù)狀況；另一方面，查詢部門財(cái)務(wù)信息，使管理層及時(shí)了解經(jīng)費(fèi)收支情況及項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，以滿足各類財(cái)務(wù)管理的信息需要。第三步，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)一體化辦公。逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)傳遞方式，形成與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)并行的動(dòng)態(tài)核算方式。

（五）有效的監(jiān)督

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制的有效運(yùn)行，離不開獨(dú)立、權(quán)威性的監(jiān)督。高校內(nèi)部審計(jì)作為高校內(nèi)部控制系統(tǒng)中一個(gè)重要組成部分，發(fā)揮著不可替代的作用。

第一，積極開展事前審計(jì)，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)節(jié)的合法、合規(guī)性進(jìn)行評(píng)估，以保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和數(shù)據(jù)處理結(jié)果的準(zhǔn)確性。第二，制定審計(jì)計(jì)劃，根據(jù)設(shè)定的審計(jì)目標(biāo)，確定采取日常審計(jì)或連續(xù)審計(jì)、重點(diǎn)審計(jì)或全面審計(jì)、單獨(dú)審計(jì)或合并審計(jì)等形式，對(duì)實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)控措施。第三，通過事后審計(jì)，對(duì)財(cái)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，調(diào)整、更新控制措施，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。

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