武迎春 楊梅菊

【摘 要】 文章在論述績(jī)效預(yù)算管理思想及其發(fā)展的基礎(chǔ)上，宏觀探討了高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算的過(guò)程，提出了現(xiàn)階段高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算的途徑，以期為高校順利實(shí)施績(jī)效預(yù)算提供有益借鑒。

【關(guān)鍵詞】 高校； 績(jī)效預(yù)算； 有效途徑

我國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算管理重在支出控制，通過(guò)對(duì)投入的逐項(xiàng)明細(xì)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金使用的合規(guī)性控制，預(yù)算執(zhí)行者的責(zé)任就是嚴(yán)格遵守這些規(guī)定及與其相關(guān)的規(guī)章制度。雖然這種預(yù)算模式在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)為我國(guó)高校的預(yù)算管理起到了積極的作用，但隨著社會(huì)和高校的發(fā)展，這種只重支出不問(wèn)結(jié)果的預(yù)算管理模式日益顯露出諸多弊端。

一、績(jī)效預(yù)算的管理思想

績(jī)效預(yù)算是在借鑒、吸收企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐漸形成的一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目成本衡量為基礎(chǔ)，以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心，以績(jī)效分配為依據(jù)的預(yù)算管理模式。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，它是以績(jī)效而不是以控制為管理核心，是以績(jī)效目標(biāo)而不是以各種規(guī)章制度為約束手段，是以“績(jī)效責(zé)任”換取“管理自由”，從而為管理系統(tǒng)注入新的活力，賦予了管理者更大的自由發(fā)揮空間。同時(shí)它將績(jī)效與資源分配聯(lián)系起來(lái)，把績(jī)效考核的結(jié)果作為資源分配的重要參考依據(jù)，在組織管理中形成了有效的激勵(lì)機(jī)制。

另外，績(jī)效預(yù)算還包括兩個(gè)非常重要的部分，即戰(zhàn)略計(jì)劃和績(jī)效評(píng)估。在制定績(jī)效預(yù)算時(shí)，首先要確定戰(zhàn)略計(jì)劃，并且在戰(zhàn)略計(jì)劃的基礎(chǔ)上制定業(yè)績(jī)目標(biāo)、設(shè)計(jì)衡量方法，為績(jī)效預(yù)算提供編制基礎(chǔ)?？?jī)效評(píng)估是在戰(zhàn)略計(jì)劃之后，主要包括三方面的內(nèi)容，一是對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)先評(píng)估，為確定預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算資金金額提供科學(xué)的參考依據(jù)；二是對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，保障預(yù)算的順利執(zhí)行；三是對(duì)預(yù)算最終的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，為下一輪的預(yù)算分配提供客觀科學(xué)的依據(jù)。

二、績(jī)效預(yù)算的發(fā)展階段

根據(jù)績(jī)效預(yù)算中“績(jī)效”不同層面的含義，可將績(jī)效預(yù)算改革分為四個(gè)發(fā)展階段：條目預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、產(chǎn)出預(yù)算和結(jié)果預(yù)算，同時(shí)這也是績(jī)效預(yù)算發(fā)展必經(jīng)的四個(gè)階段。

（一）條目預(yù)算階段

該階段追求節(jié)約績(jī)效，使用的方式是對(duì)預(yù)算實(shí)施條目控制，并輔之以完善的內(nèi)部管理和外部控制制度，評(píng)價(jià)重點(diǎn)是部門(mén)對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的遵從性。

（二）項(xiàng)目預(yù)算階段

該階段追求資金效率，主要任務(wù)是制定有效的政策并確保政策與預(yù)算之間有效聯(lián)系，達(dá)到有效控制資源，體現(xiàn)政策優(yōu)先的目的。

（三）產(chǎn)出預(yù)算階段

該階段關(guān)注資金的效率和有效性，主要任務(wù)是在項(xiàng)目預(yù)算完善的基礎(chǔ)上，通過(guò)適度放權(quán)、切塊預(yù)算、組織流程再造以及績(jī)效合同等措施激勵(lì)部門(mén)管理者發(fā)揮管理才能，更好地體現(xiàn)政策的導(dǎo)向性，建立部門(mén)績(jī)效管理體系。

（四）結(jié)果預(yù)算階段

該階段關(guān)注預(yù)算支出的效果和影響，并發(fā)展為全面績(jī)效預(yù)算管理，即實(shí)現(xiàn)從成本到結(jié)果的全程管理，對(duì)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一輪預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以“結(jié)果”為中心的節(jié)約、效率和有效性。

但必須說(shuō)明的是，績(jī)效預(yù)算改革雖是按照上述四個(gè)階段順序進(jìn)行，但這四個(gè)發(fā)展階段也不是離散存在、跳躍發(fā)展的，在預(yù)算發(fā)展的某個(gè)階段，可能同時(shí)存在幾種績(jī)效預(yù)算特征和形態(tài)，這與高校和政府的改革步驟和進(jìn)程密切相關(guān)。

三、高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算的過(guò)程

績(jī)效預(yù)算是建立在績(jī)效管理基礎(chǔ)上的新的預(yù)算管理方式，高校要實(shí)施績(jī)效預(yù)算，其過(guò)程必定是循序漸進(jìn)的，不可能一蹴而就，筆者認(rèn)為需經(jīng)過(guò)以下三個(gè)過(guò)渡階段。

（一）從傳統(tǒng)預(yù)算到項(xiàng)目預(yù)算階段

在這個(gè)階段，傳統(tǒng)預(yù)算中對(duì)部門(mén)明細(xì)科目的支出規(guī)定被打破。高校在制定績(jī)效預(yù)算時(shí)，首先要考慮該部門(mén)在整個(gè)高校發(fā)展戰(zhàn)略中所處的位置、明確各個(gè)部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)；其次是要思考為完成這項(xiàng)任務(wù)，該部門(mén)主要應(yīng)提供哪些項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)又是什么；最后為了審核這些項(xiàng)目的完成質(zhì)量和效率，必須對(duì)其進(jìn)行核算和績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，在這種模式下，現(xiàn)階段高校傳統(tǒng)預(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)以及其他投入都逐步歸結(jié)到各個(gè)項(xiàng)目中。

隨著上述幾個(gè)步驟的實(shí)現(xiàn)，傳統(tǒng)預(yù)算逐步過(guò)渡到了項(xiàng)目預(yù)算，各個(gè)部門(mén)也建立起了對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)框架。

（二）從項(xiàng)目預(yù)算到產(chǎn)出預(yù)算階段，將績(jī)效預(yù)算推進(jìn)到整個(gè)部門(mén)

在這個(gè)階段，在確立部門(mén)項(xiàng)目和對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和報(bào)告的基礎(chǔ)上，將績(jī)效評(píng)估推進(jìn)到高校的各個(gè)部門(mén)以致整個(gè)高校，以整個(gè)部門(mén)的產(chǎn)出績(jī)效作為衡量部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)。

（三）從產(chǎn)出預(yù)算階段到結(jié)果預(yù)算階段，將績(jī)效與預(yù)算分配緊密聯(lián)系起來(lái)

這個(gè)階段在實(shí)際操作中是最難的。因?yàn)轭A(yù)算的分配實(shí)際上是高校政策確定的過(guò)程，而只有那些獲得批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目才得以推行。由于這個(gè)過(guò)程很大程度上受高校管理層主觀因素的影響，以及高校內(nèi)部各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，因此很難按照項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的先后順序進(jìn)行預(yù)算的分配。也就是說(shuō)理想化的績(jī)效預(yù)算很難在現(xiàn)實(shí)中存在。這并不代表績(jī)效預(yù)算的推行缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，高?？?jī)效預(yù)算的實(shí)施雖然不能達(dá)到理想狀態(tài)，但它的實(shí)施使管理者對(duì)高校資源的配置有了更科學(xué)、更客觀的參考依據(jù)，這與傳統(tǒng)預(yù)算相比，已經(jīng)是一個(gè)很大的進(jìn)步。

四、現(xiàn)階段高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算的有效途徑

目前，高校預(yù)算管理已對(duì)某些專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施了績(jī)效預(yù)算，但從整體來(lái)看仍處于條目預(yù)算階段，在高校全面推行績(jī)效預(yù)算、實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的編制制度還需一個(gè)過(guò)程。因?yàn)楝F(xiàn)階段還存在諸多障礙，主要有以下兩個(gè)方面：一是高校原制度環(huán)境的障礙，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，集權(quán)與分權(quán)關(guān)系難以協(xié)調(diào)，現(xiàn)有人事管理制度的限制等方面；二是高校目前實(shí)行的是對(duì)資源投入的控制功能較強(qiáng)的收付實(shí)現(xiàn)制，而績(jī)效預(yù)算的真正實(shí)現(xiàn)需以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，這是因?yàn)橄鄬?duì)于收付實(shí)現(xiàn)制而言，權(quán)責(zé)發(fā)生制通過(guò)計(jì)提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長(zhǎng)期項(xiàng)目和或有債務(wù)信息，能夠準(zhǔn)確、全面地反映高校在一個(gè)時(shí)期內(nèi)提供的產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)資源的成本，從而更好地將財(cái)務(wù)確認(rèn)的成本與預(yù)期的績(jī)效成果進(jìn)行配比，實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。

但是，并不是因?yàn)榇嬖谶@些障礙，績(jī)效預(yù)算在高校就寸步難行。在逐步掃清障礙的同時(shí)，高校真正可以做到的就是在完善現(xiàn)有預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，采取恰當(dāng)有力的措施將績(jī)效預(yù)算中績(jī)效管理的思想逐步運(yùn)用到高校管理的各個(gè)方面，為更高層次的績(jī)效預(yù)算在高校實(shí)施奠定基礎(chǔ)，鋪平道路，主要從以下幾個(gè)方面考慮：

（一）完善條目預(yù)算管理

現(xiàn)階段高?；旧先蕴幱跅l目預(yù)算階段，預(yù)算管理仍存在諸多問(wèn)題，如預(yù)算內(nèi)容不完整、預(yù)算編制細(xì)化程度不高、控制程度有限、透明度不夠、預(yù)算收支科目劃分不科學(xué)等等。因此要積極采取相應(yīng)的措施強(qiáng)化條目預(yù)算的管理。

（二）重點(diǎn)施行專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步擴(kuò)展到基本支出范圍

完整的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包括項(xiàng)目、部門(mén)和單位三個(gè)層次的績(jī)效評(píng)價(jià)，而項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的一個(gè)合適的突破口。因?yàn)楦咝?zhuān)項(xiàng)資金用于高校特定項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施，其所涉資金的金額一般都比較大，因此從專(zhuān)項(xiàng)資金管理環(huán)節(jié)下手，是探索高?？?jī)效預(yù)算管理的重要途徑；然后再逐步擴(kuò)展到基本支出范圍，但評(píng)價(jià)的重點(diǎn)還是資金的節(jié)約和提高資金的支出效率。因此，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)由易到難、由簡(jiǎn)到繁，從中取得經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)數(shù)據(jù)，再由點(diǎn)到面，積累并擴(kuò)大數(shù)據(jù)信息，逐步形成適合各類(lèi)不同支出的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)所需要的指標(biāo)體系并在工作中把握好改革推行的節(jié)奏，不斷加以完善。相對(duì)完善的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的形成則意味著該類(lèi)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作已提升到了一個(gè)較高的層次，這就為部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）探索構(gòu)建以責(zé)任中心為基本單位的績(jī)效預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制管理

高校的目標(biāo)責(zé)任制管理就是將高校的教學(xué)、科研、行政等各項(xiàng)工作目標(biāo)責(zé)任分解到院（系、所）、機(jī)關(guān)等校內(nèi)各二級(jí)單位，通過(guò)一定的考核和激勵(lì)措施，充分調(diào)動(dòng)各二級(jí)單位完成工作目標(biāo)的積極性，以保證高校整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

高校應(yīng)成立由高校決策小組領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效管理委員會(huì)，根據(jù)工作目標(biāo)任務(wù)下設(shè)若干個(gè)責(zé)任中心：比如可以根據(jù)高校業(yè)務(wù)性質(zhì)不同設(shè)置教學(xué)科研型責(zé)任中心、職能管理型責(zé)任中心、后勤保障型責(zé)任中心和經(jīng)營(yíng)型責(zé)任中心，這些責(zé)任中心還可以進(jìn)一步細(xì)分，以保證它們各自所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)。各責(zé)任中心管理者對(duì)內(nèi)部預(yù)算享有充分自由，對(duì)各責(zé)任中心責(zé)任履行情況的績(jī)效評(píng)價(jià)作為確定各中心下一輪預(yù)算分配的重要依據(jù)。

對(duì)責(zé)任中心的績(jī)效預(yù)算管理同樣需要一個(gè)由點(diǎn)到線再到面的過(guò)程，即將高校專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理作為突破口，從某類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)到全部專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，再到責(zé)任中心，最后發(fā)展到整個(gè)高校。

（四）廣泛引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為績(jī)效預(yù)算逐步實(shí)施奠定基礎(chǔ)

績(jī)效管理的一個(gè)很重要方面就是通過(guò)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)效率。例如：高?；üこ掏ㄟ^(guò)競(jìng)爭(zhēng)承包、招標(biāo)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，所有的部門(mén)包括私人部門(mén)均能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取承辦的權(quán)利，這樣就為學(xué)校節(jié)約了大量建設(shè)資金，提高了基建項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效。

同時(shí)應(yīng)該注意到績(jī)效預(yù)算中的績(jī)效管理思想不僅體現(xiàn)在財(cái)務(wù)上，它更體現(xiàn)在高校管理的各個(gè)方面，如目前市場(chǎng)導(dǎo)向的高校畢業(yè)生就業(yè)機(jī)制已初步形成，這就要求高校要用市場(chǎng)的機(jī)制和眼光、用改革和發(fā)展的思維來(lái)解決高校畢業(yè)生的就業(yè)問(wèn)題，要充分借鑒企業(yè)“以銷(xiāo)定產(chǎn)、以銷(xiāo)促管”的管理理念，開(kāi)拓高校招生和就業(yè)工作的新局面。

值得注意的是，近幾年國(guó)內(nèi)一些高校在本科生招生培養(yǎng)計(jì)劃中引入了一個(gè)做法，即先按大類(lèi)招生；然后再分專(zhuān)業(yè)。該做法在一定程度上提高了考生對(duì)自己人生規(guī)劃的認(rèn)知把握能力，同時(shí)也意味著高校中不受考生青睞的專(zhuān)業(yè)今后將面臨淘汰。這種做法通過(guò)引入市場(chǎng)因素在培養(yǎng)實(shí)用型人才上是一種非常有益的嘗試，值得推廣。

（五）遵循“績(jī)效”發(fā)展規(guī)律，適時(shí)引入相應(yīng)績(jī)效層次上的績(jī)效預(yù)算，擴(kuò)展績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施范圍

根據(jù)績(jī)效預(yù)算的發(fā)展規(guī)律，高校的績(jī)效預(yù)算改革必然是將按照條目預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、產(chǎn)出預(yù)算、結(jié)果預(yù)算的形式順序?qū)嵤?、漸進(jìn)改革，逐步獲取預(yù)算支出的節(jié)約、效率、有效性和資金價(jià)值收益。

因此，高校應(yīng)綜合考慮所處外部和內(nèi)部環(huán)境的變化，根據(jù)高校自身的實(shí)際情況適時(shí)引入相應(yīng)績(jī)效層次的績(jī)效評(píng)價(jià)信息，同時(shí)適時(shí)擴(kuò)大績(jī)效預(yù)算的實(shí)施范圍，以促進(jìn)高校績(jī)效預(yù)算向更高層次發(fā)展。

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