王莉

［摘 要］本文對我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT融資中存在的主要問題進行分析,然后指出認識方面存在偏差、人才準備不足、BOT項目管理的法規(guī)和政策不健全是導(dǎo)致這些問題的原因,最后給出BOT融資方式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的建議和對策。

［關(guān)鍵詞］公共基礎(chǔ)設(shè)施；BOT融資；問題分析

［中圖分類號］F832［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）32-0029-02

1 引 言

在我國經(jīng)濟發(fā)展的進程中,公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的短缺一直是我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、高速增長的重要制約因素。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的長期不足,加上公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身所具有的投資周期長、投資強度高等特性,使公共基礎(chǔ)設(shè)施成為我國經(jīng)濟增長的“瓶頸”。在今后相當長的一段時間內(nèi),中國要保持經(jīng)濟的高速增長,就需要對公共基礎(chǔ)設(shè)施進行大量的投資。在國家財力有限的情況下,利用 BOT融資方式吸引私人資金參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),就成為加快我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑。

2 我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT融資中存在的主要問題

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT模式,近幾年在我國引起廣泛重視,并且在各地的許多大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中得到了運用,獲得了相當?shù)某煽?但是,也暴露出一些問題,主要有以下幾個方面：

2.1 項目運作程序不規(guī)范

其具體表現(xiàn)為：BOT項目特許權(quán)的授予普遍采用協(xié)商方式,僅一部分項目采用招標方式；BOT項目洽談的主體不明確或重疊,有的項目省級政府出面洽談,市級政府也出面洽談,造成一定的混亂和資源的浪費。

2.2 項目的確定缺乏系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)劃

其具體表現(xiàn)為：項目是否應(yīng)該采用BOT模式或?qū)椖坎捎肂OT模式運作的時機和條件是否成熟缺乏科學(xué)的判斷。如果盲目地建設(shè),由于BOT項目一般都帶有政府承諾收入補償有限擔保,將會使當?shù)卣黾迂斦摀OT項目的建設(shè)范圍界定不科學(xué)。

由于許多基礎(chǔ)設(shè)施的BOT項目是基礎(chǔ)設(shè)施大系統(tǒng)中的一部分,有些BOT項目由于項目建設(shè)范圍界定不科學(xué),使項目系統(tǒng)配套不完善,影響其效率的發(fā)揮。

2.3 缺乏標準的文本合同指導(dǎo)BOT項目特許權(quán)協(xié)議的簽訂

BOT項目特許權(quán)協(xié)議是政府與項目發(fā)起人簽訂的關(guān)于BOT項目的雙方責任、權(quán)利、義務(wù)的約定,政府在授予特許權(quán)的同時,也將體現(xiàn)政府關(guān)于項目的意圖和意志,是項目采用BOT方式能否成功的關(guān)鍵所在。由于我國許多地方政府在采用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的經(jīng)驗不足,許多BOT項目特許權(quán)協(xié)議的內(nèi)容過于簡單,造成了很多遺留問題,因而急需有關(guān)部門頒布標準的文本合同規(guī)范指導(dǎo)BOT項目特許權(quán)協(xié)議的簽訂。

2.4 BOT項目的擔保,目前尚無可依據(jù)的法律法規(guī)

BOT項目的實施涉及政府擔保的問題,但在我國無論是利用民營資本,還是利用外資方面都沒有政府如何對BOT項目進行擔保的法規(guī)文件。尤其是在利用外資的工作中,境內(nèi)機構(gòu)對外提供擔保一直是一個十分敏感的問題,其原因是對外擔保作為一種債務(wù),其風險性是很大的關(guān)于政府擔保的問題,中國人民銀行、財政部、最高人民法院都曾明文規(guī)定,禁止政府部門對外擔保應(yīng)該承認BOT項目的政府擔保同一般意義上的政府擔保有所不同,但是,BOT項目的政府擔保能否實施、如何實施,畢竟沒有可供依據(jù)的法律條文。

2.5 對BOT項目發(fā)起人的行為缺乏有效約束

由于缺少相關(guān)的管理法規(guī),政府對BOT項目發(fā)起人的入資方式和項目資本金比例、建設(shè)過程、運營、移交等方面缺乏監(jiān)管,而且也缺乏有效的監(jiān)管手段,出現(xiàn)了一些相應(yīng)問題。

3 我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT融資中存在問題的原因

上述這些問題,究其根源是政府對于BOT項目的管理職責缺失造成的,而導(dǎo)致政府對于BOT項目的管理職責缺失的原因有三個方面。

3.1 認識方面存在偏差

一種認識是認為基礎(chǔ)設(shè)施采用BOT模式會對國家主權(quán)產(chǎn)生影響,BOT項目的投資者從政府和公眾方面獲取利益,因而對BOT項目的投資者要求收益擔保和政策上提供優(yōu)惠不太理解；另一種認識是將BOT模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用絕對化,許多地方政府認為BOT模式是解決基礎(chǔ)設(shè)施落后的靈丹妙藥,是體制改革的標志。應(yīng)該清醒地認識到,盡管BOT融資方式可以作為彌補我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的一種融資方式,它并不能代替政府投資,更不能喧賓奪主成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主要方式,而只能是一種輔助性的融資方式，這兩種認識對于BOT模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣發(fā)展都是不利的,要予以糾正。

3.2 人才準備不足

BOT模式作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的一種新興的融資方式,在許多方面都有一套獨特的運行規(guī)則和方法,需要專業(yè)人員來實施,以確保項目的順利進行。而我國引入BOT的時間不長,BOT的專業(yè)人員也比較匱乏。

3.3 BOT項目管理的法規(guī)和政策不健全

采用BOT方式融資,涉及許多具體問題,如國家的產(chǎn)業(yè)政策、外匯政策和投資政策、監(jiān)管政策及其相應(yīng)的法律文件等。而目前我國既沒有專門的政府機構(gòu)對BOT融資項目進行管理,也沒有相應(yīng)的政策和法規(guī)來規(guī)范和指導(dǎo)BOT項目的實施。

4 BOT融資方式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的建議和對策

4.1 政府要為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT項目實施提供法律保障

政府要從以前對項目全包全管的總管家角色轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康陌l(fā)起者和監(jiān)督者,為BOT融資方式的應(yīng)用和推廣建立良好的平臺和環(huán)境。

首先,政府要制定相關(guān)的法律政策來配合推進BOT融資方式在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的應(yīng)用,從我國當前國情來看,相關(guān)法律主要有以下幾點亟待解決：

(1)建立適當?shù)膿Ａ⒎?/p>

BOT項目的擔保安排通常在項目協(xié)定和信貸協(xié)定中加以談判。這種擔保安排可能包括境外收入和留存賬戶、政府對公共機構(gòu)履行項目協(xié)議義務(wù)的履約保證、向貸款人轉(zhuǎn)讓各種合同和在違約情況下貸款人接管BOT項目的權(quán)力等。通常情況下,通過適當?shù)膿Ａ⒎▽τ诒Ｕ螧OT項目的成功實施往往至關(guān)重要。例如,國家的現(xiàn)有立法框架中應(yīng)設(shè)置防止其他債權(quán)人從中爭奪利益的強制補救辦法和立法的規(guī)定。

一個國家的法律制度中如果缺少關(guān)于對擔保安排的規(guī)定,會使得銀行不愿意向BOT項目貸款。因此,一個支持BOT項目的法律框架應(yīng)該規(guī)定起碼的、可實施的擔保安排。

(2)促進外國投資的立法

大多數(shù)發(fā)展中國家已經(jīng)頒布了鼓勵外國直接投資的外國投資促進法。雖然各國外國投資法的目的、范圍和做法有很大不同,但所有外國投資法均給予外國投資者廣泛的鼓勵和優(yōu)惠。政府應(yīng)該使外國投資法適用于對BOT基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資。

(3）一般性商業(yè)立法

一個國家的一般性商業(yè)立法雖然與BOT基礎(chǔ)設(shè)施項目沒有直接關(guān)系,但對BOT項目的執(zhí)行卻可能有著深遠的影響。如果產(chǎn)權(quán)不明確,實施合同權(quán)利無保障,沒有對知識產(chǎn)權(quán)的保護,并存在著對商業(yè)活動和基礎(chǔ)設(shè)施項目運營的其他法律障礙,沒有對知識產(chǎn)權(quán)的保護,并存在著對商業(yè)活動和基礎(chǔ)設(shè)施項目運營的其他法律障礙,BOT項目將是難以取得成功的。

（4）稅收獎勵和退讓

政府的稅收制度對BOT項目的融資有著巨大的影響,雖然稅收減讓并非直接注入資本,但通過減少運營費用所需要的現(xiàn)金流量,稅收減讓可起到同樣的作用。

4.2 提高政府對BOT項目的管理水平

政府對BOT項目的管理中有可能存在的復(fù)雜的官僚主義程序和缺乏行政決定權(quán),會嚴重阻礙BOT項目的運作。因此政府對BOT項目的有效管理可在很大程度上促進私營部門對BOT項目的投資。政府為促進BOT項目融資所建立的行政框架包含以下幾個方面：

（1）行政規(guī)劃和協(xié)調(diào)

因為BOT融資方式多運用于涉及國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施項目,比其他一般項目政府在其中更應(yīng)發(fā)揮宏觀管理的作用。而且BOT融資涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、外資政策和投資政策,對于BOT項目的采用條件和審批程序、指導(dǎo)原則等更需要加強管理。不同政府機構(gòu)之間執(zhí)行政策的不統(tǒng)一可能給BOT項目的實施帶來許多不確定性和延誤。政府通過協(xié)調(diào)有關(guān)部門和機構(gòu)的政策和責任,形成一個行政規(guī)劃和協(xié)調(diào)框架,以簡化BOT項目的審批環(huán)節(jié)和縮短審批時間,為BOT項目融資創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。在機構(gòu)方面,政府通常指定一個內(nèi)部主管機構(gòu)負責制定和協(xié)調(diào)政府的BOT政策。

在行政方面,最有效的方法是政府采用“一個窗口制度”來克服項目在行政上的延誤。政府指定一個專門的部門或機構(gòu)來處理項目公司辦理其建設(shè)和運營BOT項目所必要的審批程序,這個部門通常擁有確保迅速辦理項目公司申請的決定權(quán)。

（2）行政人員BOT培訓(xùn)

政府通過對行政人員的BOT培訓(xùn),建立起一個處理BOT項目融資和私營部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政程序。

在BOT談判的實踐中,由于公務(wù)人員缺乏經(jīng)驗或由于公務(wù)人員對BOT的極端立場會對BOT項目的實施造成極大的障礙。因此,凡在決定采用BOT做法進行基礎(chǔ)設(shè)施項目的國家,政府往往實施一項教育方案,通過培訓(xùn)使其行政人員了解和評估BOT項目安排,并有效地談判符合政府目標的項目條件。

在選擇發(fā)起人和在同潛在私人發(fā)起人談判中,政府通常聘請富有經(jīng)驗的金融、法律和技術(shù)顧問對政府談判代表予以協(xié)助。政府通過培訓(xùn)提高談判人員素質(zhì),聘請外部顧問的必要性將會減少。

（3）談判人員的挑選

許多BOT項目的特點是開發(fā)和談判階段的時間長,并且談判工作是復(fù)雜而艱難的,因此,談判團人員的談判水平直接關(guān)系到當事人在協(xié)議中的利益和談判工作的成敗。政府通常指定一名項目管理人或一個項目工作組,明確授權(quán)其談判并執(zhí)行BOT項目以及辦理核準和許可事宜。同時政府應(yīng)確保談判團或項目工作組人員留在項目中,直到融資結(jié)束,以確保政府的立場前后一致。有些東道國政府定期向同一項目指派不同的談判人員,而前任又未充分介紹情況,這顯然不利于項目的實施。實踐證明,談判團中途換人不利于雙方建立起充分相互信任的關(guān)系,會給一些BOT項目的實施造成一定的損害。

5 結(jié) 論

在財政資金有限的情況下,BOT方式是一種較理想的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式。BOT方式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施較其他方式具有明顯的優(yōu)越性。隨著中國市場化程度的提高和公共基礎(chǔ)設(shè)施體制改革,BOT方式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施會越來越多,在建設(shè)外資BOT項目的同時,內(nèi)資BOT項目和中外合資BOT項目都會有較快發(fā)展。

參考文獻：

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［2］沈永康.項目融資的基本規(guī)則與操作步驟［J］.上海投資,2001.