劉靜 梁畢明

【摘要】 曲靖“鉻渣致污”事件、蓬萊19-3油田漏油事件……近年來，我國的環(huán)境治理速度遠遠趕不上破壞速度，我們面臨著嚴峻的環(huán)境形勢。要保持我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須高度重視環(huán)境保護，完善我國的環(huán)境審計是根治環(huán)境污染的重要手段之一。

【關(guān)鍵詞】 “鉻渣致污”事件；環(huán)境審計；問責

云南省陸良化工實業(yè)有限公司的5 000余噸鉻渣被非法傾倒在曲靖市麒麟?yún)^(qū)農(nóng)村的路邊和山坡上，造成附近農(nóng)家牲畜死亡，農(nóng)田污染，而在南盤江邊，露天堆放的28.84萬噸鉻渣至少在10年以上，與廠區(qū)相鄰的興隆村村民30多人得了癌癥，水庫的水變黑，569噸魚死亡…… 在國際上，六價鉻被列為對人體危害最大的8種化學物質(zhì)之一，是公認的致癌物質(zhì)，含鉻廢物被列入我國《國家危險廢物名錄》，鉻渣因為富含六價鉻而毒性超強，且水溶性很好，在雨水的沖刷下，極易流淌至河中，嚴重污染水源和土壤。如此嚴重的污染誰之責？各級監(jiān)管漏洞有多大？震驚、質(zhì)疑之后，我們更需反思。而完善我國的環(huán)境審計是根治環(huán)境污染的重要手段之一。

一、我國環(huán)境審計的主體問題

審計主體是指審計活動的執(zhí)行者。明確環(huán)境審計的主體，便于工作分工，區(qū)分責任，強化我國環(huán)境審計的實踐，促進我國環(huán)境審計工作的開展。關(guān)于環(huán)境審計主體的問題，國內(nèi)尚無定論，主要觀點有三種：一是認為“環(huán)境產(chǎn)品”屬于公共產(chǎn)品，環(huán)境審計應(yīng)以政府審計為主導(dǎo) ；二是主張借鑒國外研究成果，環(huán)境審計應(yīng)以內(nèi)部審計為主導(dǎo)；三是認為政府審計、民間審計和內(nèi)部審計都是主體，不分主次。

筆者認為我國環(huán)境審計應(yīng)以政府審計為主導(dǎo)，發(fā)展方向上逐步側(cè)重于民間審計，調(diào)動企業(yè)內(nèi)部審計積極參與，即依托現(xiàn)有政府審計、民間審計和內(nèi)部審計三者共存的框架體系，分清職責，從環(huán)保資金的受托經(jīng)濟責任和環(huán)境審計的具體目的來考慮，結(jié)合審計的權(quán)威性和審計主體力量，在相當長的一段時間內(nèi)，環(huán)境審計以政府審計為主導(dǎo)，重點發(fā)展民間審計，啟動企業(yè)內(nèi)部審計，并加強各主體之間的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排。因為三種環(huán)境審計主體有各自的優(yōu)勢和缺陷，無法單獨成為環(huán)境審計的主體。

政府審計機構(gòu)具有權(quán)威性，可以借助國家的力量對公共資金用于生態(tài)生活環(huán)境建設(shè)的林業(yè)工程、自然保護區(qū)、生物多樣性等方面和環(huán)境污染治理進行審計；企業(yè)的內(nèi)部審計較為靈活，但其自身的環(huán)境審計動力不足，國家應(yīng)制定環(huán)境保護的企業(yè)自律政策，讓企業(yè)內(nèi)部審計行動起來，政府嚴格監(jiān)管；而民間審計進行環(huán)境審計具有獨立性和一定的權(quán)威性，有發(fā)展的潛力，但目前在我國尚未開展，屬極大的浪費。如曲靖“鉻渣致污”事件暴露出來我國有相當多的涉嫌環(huán)境污染的企業(yè)不在審計監(jiān)督范圍之內(nèi)，包括化工、鹽業(yè)、鋼鐵等領(lǐng)域的大量企業(yè)需要環(huán)境審計，僅靠政府審計無力也不可能來完成，這就需要政府制定規(guī)則，從嚴治污，下放權(quán)力，讓注冊會計師進行企業(yè)環(huán)境審計。民間審計通過獨立檢查和評價受托環(huán)境責任的履行情況，既可以減少信息的不對稱，又可以大大提高環(huán)境審計報告的可信度，增強信息的有用性。從發(fā)達國家來看，民間的環(huán)境審計工作比政府的環(huán)境審計效率要高得多。

我國環(huán)境審計在二十多年的發(fā)展中都是以政府為主體進行的，取得了很大成效。如2001年以來內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點工程資金審計、2004年國家審計署組織開展的對“三河一湖”水污染防治資金審計、2005年青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計等等。但隨著世界環(huán)保浪潮的興起，綠色產(chǎn)品成為國際市場的新潮，一些國家就要求以環(huán)境標準等技術(shù)作為貿(mào)易保護武器，企業(yè)要走向國際化，就要將環(huán)保措施納入國際貿(mào)易的規(guī)劃和目標。因此環(huán)境審計的發(fā)展必將越來越側(cè)重于民間審計。

二、我國環(huán)境審計的客體問題

環(huán)境審計的客體是審計的載體，包括被審單位和被審單位影響環(huán)境的活動。只有明確環(huán)境審計客體問題，才能做到監(jiān)督到位，順利實施。當前我國環(huán)境審計客體存在著范圍狹窄的缺陷。如曲靖“鉻渣致污”事件，陸良化工實業(yè)有限公司鉻渣堆放有責，鉻渣運輸、儲存監(jiān)管缺失，可是鉻渣已露天堆放10年以上，媒體幾次曝光，曲靖的環(huán)保部門、監(jiān)測部門、市政府和云南省環(huán)保部門、省政府等就沒有責任嗎？

筆者認為環(huán)境審計客體即對環(huán)境保護負有責任的組織和單位及其行為，包括利用環(huán)境進行生產(chǎn)經(jīng)營及在進行環(huán)境行政管理中負有對環(huán)境保護和改善的直接與間接責任的主體。其實，美國早在1980年頒布的《綜合環(huán)境的反應(yīng)、補償與責任法案》和1990年的《凈化大氣環(huán)境法》中就規(guī)定，環(huán)境審計的客體即工業(yè)污染環(huán)境責任的主體，包括過去的與當前的、直接的與間接的有關(guān)方面，都可成為環(huán)境責任的主體。

我國環(huán)境審計客體可以從被審單位職責范圍和具體影響環(huán)境的行為兩方面來劃分。

按照職責范圍劃分，包括環(huán)保政策和措施的制定部門，如環(huán)境保護局；環(huán)境監(jiān)管實施部門，如環(huán)境檢測監(jiān)督單位；各級企事業(yè)單位，如城建規(guī)劃部門和工程建設(shè)單位、環(huán)保工程承建單位、城市公用事業(yè)單位、生產(chǎn)性工業(yè)企業(yè)、水資源和礦產(chǎn)資源管理單位等等，它們都是實施環(huán)境治理的主體。此外，鑒于我國環(huán)境污染治理的緊迫性，還可以嘗試將環(huán)境保護責任納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任考核中，所以環(huán)境審計客體也該包括各級人民政府。

按照具體行為活動劃分，環(huán)境審計的客體行為主要包括：政府的環(huán)境管理監(jiān)督行為；國有資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用行為；國家環(huán)境保護的規(guī)劃、實施、管理行為；工業(yè)企業(yè)及其他企事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及交通運輸部門、能源供應(yīng)部門等公用事業(yè)單位的服務(wù)供給可能對環(huán)境造成破壞的具體行為和活動。

三、我國環(huán)境審計的內(nèi)容問題

審計內(nèi)容解決的是審計什么的問題，環(huán)境審計內(nèi)容是開展環(huán)境審計工作的目標和指南，明確了審計內(nèi)容，才能把握環(huán)境審計的方向和重點。當前我國不少學者專家對環(huán)境審計內(nèi)容發(fā)表了自己的看法，尚未形成統(tǒng)一的認識。

借鑒最高審計機關(guān)國際組織的環(huán)境審計定義，結(jié)合中國環(huán)境審計實際，筆者認為環(huán)境審計內(nèi)容主要包括生態(tài)（生活）環(huán)境建設(shè)審計和環(huán)境污染治理審計兩大類（《憲法》規(guī)定，我國的環(huán)境保護分為生態(tài)（生活）環(huán)境建設(shè)和環(huán)境污染治理兩個方面）。其各自具體的審計內(nèi)容又包括：環(huán)境常規(guī)審計、環(huán)境政策審計和環(huán)境績效審計。具體分析如下。

一是我國已經(jīng)進行的環(huán)境審計主要立足于環(huán)保資金和生態(tài)建設(shè)資金投入、管理和使用的合法合規(guī)性，對有關(guān)環(huán)境資金投向以及環(huán)境報告等的審計可以采取財務(wù)審計的方法。二是對于有關(guān)環(huán)境保護制度執(zhí)行情況的審計，在具體實施過程中可以參考有關(guān)合規(guī)性審計的方式與方法。三是對環(huán)保部門的工作績效等進行的審計主要是考查有關(guān)部門的工作效率與效果，可以采取績效審計的方法。此三者中，尤其要加強環(huán)境效益審計。

近年來，我國的環(huán)境治理速度遠遠趕不上破壞速度，一些原本已改善的環(huán)境又被重新污染，形成“污染—治理—再污染—再治理”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致環(huán)境審計投入了大量工作卻收效甚微。環(huán)境審計項目，不僅要有數(shù)量上的開展，更要有質(zhì)量上的成效，不單是看投入多少資源、做了多少工作，更要考核它是否真正提升了我國可持續(xù)發(fā)展能力。試想，產(chǎn)生大量鉻渣的陸良化工實業(yè)有限公司若通過嚴格的環(huán)境常規(guī)審計、環(huán)境政策審計和環(huán)境績效審計，應(yīng)該會消滅污染問題。

四、我國環(huán)境審計結(jié)果的運用問題

環(huán)境審計結(jié)果首先表現(xiàn)在環(huán)境審計報告上，審計報告是審計意見的載體，審計意見正確與否，不僅為被審計單位關(guān)心，而且為與之相關(guān)的廣大利益相關(guān)者所關(guān)心。我國還沒有環(huán)境審計準則，環(huán)境審計報告研究沒有定論，也無制度規(guī)范。環(huán)境審計報告應(yīng)分為一般企業(yè)環(huán)境審計報告和政府專項環(huán)境審計報告兩種。對于一般企業(yè)環(huán)境審計，采用評價、鑒定的方式，并指出存在的問題；對于政府專項環(huán)境審計，不僅要鑒定并指出問題，還要提出改進建議或作出處理決定。具體講，我國環(huán)境審計報告應(yīng)該包括下列內(nèi)容。

一是環(huán)境狀態(tài)評價。指環(huán)境狀況及面臨最突出的環(huán)境問題是什么，存在的風險及其影響，所采取的措施、成效及未解決的問題。二是環(huán)境審計中發(fā)現(xiàn)的問題。關(guān)于環(huán)境財務(wù)審計，審計報告應(yīng)該包括相關(guān)資金的財務(wù)核算和列報是否真實公允，披露存在的主要問題；關(guān)于環(huán)境合規(guī)性審計，應(yīng)該披露遵守環(huán)保法規(guī)和達到環(huán)保標準的狀況；對于環(huán)境績效審計，要包括所有與審計目標相關(guān)的不合規(guī)的重要事項。三是審計建議，對被審計單位環(huán)境管理方面的意見或建議，有的還包括對審計對象違規(guī)事實的處理意見，無論是處罰建議還是管理建議，都需要具有可操作性。

環(huán)境審計結(jié)果的運用就是讓環(huán)境審計報告發(fā)揮作用，通過審計報告對被審計客體的環(huán)境狀態(tài)進行評價、鑒證，或?qū)Πl(fā)現(xiàn)的問題，提出審計建議，從而解除或確定被審計單位的環(huán)境責任。由于有環(huán)境審計監(jiān)督使得各企業(yè)和相關(guān)部門不敢忽視環(huán)境建設(shè)和環(huán)境污染治理；由于有環(huán)境審計經(jīng)常監(jiān)督，使得被審計單位必須強化自身的環(huán)境責任。通過環(huán)境審計報告的公開，披露環(huán)境破壞和環(huán)境污染問題，進行問責、處理，使得問題加快整改；更可以通過環(huán)境審計報告為國家環(huán)境管理部門提供監(jiān)管信息，進行制度規(guī)范。只有環(huán)境審計結(jié)果的充分運用，才能彰顯出我國環(huán)境審計的價值。我國環(huán)境保護問題多多，有環(huán)境意識不強、缺少環(huán)保立法、環(huán)境責任不夠等原因，更有環(huán)境審計覆蓋面不寬、環(huán)境審計結(jié)果運用不力的因素。

因此要保持我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須高度重視環(huán)境保護，強化環(huán)境審計和環(huán)境審計結(jié)果的運用，初步建議有三。

一是出臺適用我國的環(huán)境保護法和環(huán)境審計準則，加大環(huán)境審計范圍，公開環(huán)境審計結(jié)果，讓人們、企業(yè)明確利用環(huán)境生存和生產(chǎn)的規(guī)則及環(huán)境審計的具體要求，并通過環(huán)境審計，發(fā)現(xiàn)一個污染環(huán)境的企業(yè)就曝光一個企業(yè)。

二是與政府其他部門聯(lián)合審計，建立問責制。曝光一個污染環(huán)境的企業(yè)就處理一個，更要問責，然后重罰，進行制度補救。環(huán)境審計涉及多學科，與行業(yè)管理、環(huán)保、監(jiān)測等多部門有關(guān)聯(lián)。加強部門間數(shù)據(jù)的共享，明確各方的職責和權(quán)利與義務(wù)，共同追責，環(huán)境審計效果才會更好。如我國2011年6月發(fā)現(xiàn)的蓬萊19-3油田漏油事件，至今原因不明，污染損失不清，康菲公司與中海油環(huán)境責任含糊，渤海灣漁民維權(quán)困難，則是非聯(lián)合審計、多部門聯(lián)動不能解決的。

三是環(huán)境審計結(jié)果處理不可手段單一，需要環(huán)境經(jīng)濟政策配合。目前的行政手段處理，雖立竿見影，但長期效果卻十分有限。面對嚴峻的環(huán)境形勢，要有一套激勵各級政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機制。溫家寶總理指出，解決環(huán)境問題“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”。經(jīng)濟手段是指全新的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，如運用價格、稅收、財政、信貸、收費等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。再如，對利用城市垃圾生產(chǎn)的電力企業(yè)實行增值稅即征即退政策，對廢舊物資經(jīng)營單位銷售廢舊物資免稅，從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)水節(jié)能項目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠等等；反之，重稅或加大其經(jīng)營成本。環(huán)境經(jīng)濟政策是一種內(nèi)在約束力量，具有促進環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。環(huán)境經(jīng)濟政策體系是國際社會迄今為止解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。企業(yè)都是以追逐利益為目的的組織，對于硬性法制法規(guī)，企業(yè)只是被動地執(zhí)行，而彈性的經(jīng)濟政策，將極大地激發(fā)企業(yè)的自主性。

【參考文獻】

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