［摘要］我國是全世界農(nóng)村人口最多的國家，也是老齡化狀況最嚴(yán)重的國家。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是否完善，與廣大農(nóng)村老年人的基本生活權(quán)益相關(guān)，與農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展相關(guān)，甚至與國家的長治久安相關(guān)。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保障制度處在非均衡的狀態(tài)，政府、現(xiàn)存養(yǎng)老保障制度下的受益方和失益方這三個角色不斷地反復(fù)博弈是導(dǎo)致這種制度安排的不均衡狀態(tài)持續(xù)存在的深層原因。

［關(guān)鍵詞］人口老齡化；農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；制度分析

［作者簡介］盧效堅，東莞理工學(xué)院城市學(xué)院財經(jīng)系教師，汕頭大學(xué)碩士研究生，研究方向: 政府與公共部門人力資源管理，廣東東莞，523106

［中圖分類號］ C913 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2012）04-0024-0003一、前言

所謂人口老齡化，指在總?cè)丝谥校夏耆讼鄬Ρ壤仙?，按國際慣用標(biāo)準(zhǔn)， 60 歲以上或 65 歲以上的老年人口在總?cè)丝谥械谋壤^ 10%和7%，即可看作人口老齡化[1]。人口老齡化是人類社會發(fā)展的必然結(jié)果。它既是社會進(jìn)步的標(biāo)志，也會帶來一系列棘手的社會問題。

目前，全世界范圍內(nèi)，我國是農(nóng)村人口最多的國家，也是老齡化狀況最嚴(yán)重的國家。而當(dāng)前全國 70%以上的老齡人口主要分布在農(nóng)村，必須重視農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障。據(jù) 2000 年第五次人口普查資料顯示，我國農(nóng)村人口 7.84 億，而65 歲以上的老年人則達(dá)到 7.51％[2]。如此龐大的農(nóng)村老年群體與城市的退休老年職工的重大區(qū)別是，他們沒有工資，沒有退休年齡的年限，往往忙碌一生，甚至直到喪失勞動能力后，生活缺乏基本的社會保障，更不用談享受退休金待遇。

因此，如何解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，建立全面多支柱的養(yǎng)老保障制度，是一項亟須解決的難題。不僅與廣大農(nóng)村老年人的基本生活權(quán)益相關(guān)，與農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展相關(guān)，甚至與國家的長治久安相關(guān)。

二、我國人口老齡化的現(xiàn)狀、形成原因及其影響

（一）我國人口老齡化的現(xiàn)狀

2010年第六次人口普查顯示，全國人口為1339724852人，與2000年第五次全國人口普查相比，十年間增長了7390萬人，增長了5.84%，平均年增長率0.57%，比1990年到2000年期間的平均增長率1.07%下降0.5個百分點。

0～14歲的人口占總量的16.60%，比2000年人口普查下降了6.29個百分點；而60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升了2.93個百分點，其中65歲及以上人口占了8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點[3]。有關(guān)專家預(yù)測，2020年我國老年人口將達(dá)到2.4億人，占總?cè)丝诘?7.17%；在2030年之前，中國將進(jìn)入高度老齡化社會（22%）；到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平達(dá)到30%以上[3]。

（二）我國人口老齡化形成的原因

從根本上講，這種人口轉(zhuǎn)變是醫(yī)療進(jìn)步、教育水平明顯提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接成就，也是公共衛(wèi)生事業(yè)，例如克服營養(yǎng)不良、飲用水衛(wèi)生、克服傳染病和寄生蟲疾病，以及降低母嬰死亡率等方面的結(jié)果。（1）出生率下降。1973年以來，全國范圍內(nèi)推行計劃生育政策，出生率大幅度下降，2000年總出生率2.31%，相比1950年，降低了3.5%；（2）低死亡率。我國人口的平均壽命不斷提高，1957年，男性的平均預(yù)期壽命為55.82歲，女性的平均預(yù)期壽命為55.95歲，而到了1995年，男性平均預(yù)期壽命為67.36歲，女性平均預(yù)期壽命為71.89歲[4]。

（三）我國人口老齡化的影響

我國農(nóng)村人口老齡化的影響是多方面的：（1）勞動年齡逐漸老化，勞動力資源日益不足。勞動年齡的群體占總?cè)丝诒壤慕档?，從而?dǎo)致勞動力資源減少，間接降低了勞動生產(chǎn)率，進(jìn)而直接影響到整個經(jīng)濟(jì)的增長；（2）老年保障費用投入增多，而投資農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的費用卻相對減少；（3）家庭負(fù)擔(dān)加重，供養(yǎng)比重不斷提高，農(nóng)業(yè)投入逐漸減少。

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的制度分析

（一）制度變遷理論

1.制度變遷

制度變遷是指“制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，它實質(zhì)上是一種效率更高的制度替換另一種制度的過程”[5]。而諾斯認(rèn)為，制度變遷是一個在制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替的過程。[7]加強農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)是一個制度變遷的過程，是一種效益更高的新農(nóng)村養(yǎng)老保障制度代替舊的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的過程。

2.制度安排

制度安排可以定義為管束特定行為模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則。制度安排既可以是正式的，又可以是非正式的，正式的制度安排如政府、企業(yè)、醫(yī)院、大學(xué)等等，而意識形態(tài)、價值、習(xí)慣等就屬于不正式的制度安排的范疇[7]。在本文中，制度與制度安排所指的含義相同，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度就是一種制度安排。影響制度變遷的因素有多個方面，不同的情況之下影響制度變遷的因素不同，各個因素影響制度變遷的程度也各異。

3.制度變遷的主體

制度變遷的主體主要由個人、組織、各種社會團(tuán)體和國家組成。其中，個人作為基木單位，是制度變遷的基本主體。組織是一群具有共同目標(biāo)的人結(jié)成的集體，是制度變遷的關(guān)鍵。而國家往往是制度目標(biāo)的選擇者、制度變遷進(jìn)程的安排者以及制度的最終確立者[8]。在本文中，影響農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的主體主要有政府、受益者和失益者，其中，失益者包括在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度下遭受不公待遇的政府和農(nóng)民。

4.制度變遷的形式

制度變遷主要有兩種形式：（1）誘致性制度變遷。它是指“現(xiàn)行制度安排的變更或替代，它由個人或群體，在響應(yīng)共同的利益時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”的制度變遷形式[7]。這種變遷的發(fā)生主要由于原有制度安排下無法獲得的利益所引起的，它通常是一種從整體到局部、自下而上的變遷過程。（2）強制性制度變遷。它是指“政府命令和法律引入和實行”的制度變遷形式。學(xué)者林毅夫認(rèn)為強制性制度變遷可以彌補誘致性制度變遷存在的缺陷，如誘致性制度變遷所帶來的持續(xù)制度供給的不足，而國家的干預(yù)可以彌補持續(xù)的制度供給不足[7]?！辈⑶?，政府還可以依靠其強制力等的優(yōu)勢來減少或遏制“搭便車”等常見的現(xiàn)象，從而降低制度變遷的成本。

（二）我國養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀的制度變遷分析

目前我國養(yǎng)老保障體系的不完善狀況，究其原因，是制度失敗的結(jié)果。當(dāng)前，在我國養(yǎng)老保障制度問題上，存在著大量的缺陷與漏洞現(xiàn)象，造成這些現(xiàn)象的原因盡管是多方面的，但制度是其最深層次的原因，它表明我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度存在著重大的缺陷。

1.養(yǎng)老保障制度非均衡的制度分析

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為, 當(dāng)社會處于制度均衡狀態(tài)時, 制度變遷不會發(fā)生變化，而一旦社會出現(xiàn)非均衡情況，制度變遷就會發(fā)生[9]。從當(dāng)前養(yǎng)老保障制度所出現(xiàn)的各種問題中，可以看出我國的養(yǎng)老保障制度明顯處在一種制度非均衡的狀態(tài)。從養(yǎng)老需求層面看，農(nóng)村人口老齡化速度快，老齡化人口不斷攀升, 對養(yǎng)老需求不斷增加[9]；從養(yǎng)老供給層面看, 在我國，養(yǎng)老保障制度是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，制度供給主要靠國家承擔(dān)，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式主要靠家庭和個人，而對不承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任的個人或家庭也沒有相關(guān)的懲罰措施，更嚴(yán)重的是，農(nóng)村尚未建立完善的社會養(yǎng)老保險制度[10]。多年來推行的計劃生育政策, 使農(nóng)村家庭養(yǎng)老的資源越來越缺乏, 負(fù)擔(dān)加重。加上農(nóng)村人口絕對值的增加，人均土地量的減少, 土地功能弱化等因素, 導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障能力急劇降低。農(nóng)村養(yǎng)老保障需求和供給失衡, 家庭養(yǎng)老功能逐年弱化, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷迫在眉睫[9]。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保障制度運行機制的不健全

當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度出現(xiàn)的問題，是持續(xù)的制度非均衡狀態(tài)的必然表現(xiàn)。（1）農(nóng)村養(yǎng)老保障系統(tǒng)不全面，工作人員待遇低，管理水平有限。首先，在很多實行農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的地區(qū)，農(nóng)民投保率頗低，回報率低，難以起到養(yǎng)老保障的效果。其次，對于農(nóng)村的養(yǎng)老保險經(jīng)費的投入，國家和地方財政投放低，幾乎全部由農(nóng)村各人承擔(dān)，這對清貧的農(nóng)民來說，是筆很大的開支。另外，農(nóng)村的養(yǎng)老保障管理機構(gòu)不完善，并無專人管理，也缺乏監(jiān)督。（2）農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律不健全。我國目前施行的農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法是基于民政部發(fā)行的 《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案 （試行）》上略作修改而形成的，嚴(yán)重缺乏法律效力，常受一些外在因素和行政因素的影響。方針、政策缺乏穩(wěn)定性，國家常變動、更換，影響農(nóng)村養(yǎng)老保險無法正常實施，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也難以步入正軌[11]。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷中的主體關(guān)系分析

推動制度變遷的主體既有個人、組織，也有國家和各種社會團(tuán)體。不同制度的變遷，其主體也各異。本文認(rèn)為，推動我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的主體，主要有三個角色: 政府、現(xiàn)存養(yǎng)老保障制度下的受益方以及失益方，從深層次分析，養(yǎng)老保障制度的形成與變遷，實際上是這三個角色不斷反復(fù)博弈的結(jié)果。

（1）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中政府與受益方之間的關(guān)系

養(yǎng)老保障制度的變遷表現(xiàn)為自上而下的過程，是由政府主導(dǎo)和推進(jìn)的。由此我們可以看出在推動制度變遷過程中，政府起著極其重要的作用。但是，各級政府為了績效，為了短期目標(biāo)，往往不顧整個地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展，只重視城鎮(zhèn)的發(fā)展，無視農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來換取城鎮(zhèn)的發(fā)展，長期下去導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧富差距懸殊加重，使原本能嘗到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來優(yōu)惠的受益方遭受利益的侵蝕。這種情況下，盡管本應(yīng)受益的一方想對養(yǎng)老保障制度進(jìn)行變遷，但是由于原本受益的一方力單勢薄，加上政府重經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為只有GDP的增長才是考量政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，不希望加大投入來換取農(nóng)村保障制度的完善，地方政府在保存自身最大化經(jīng)濟(jì)利益最大化前提下，濫用職權(quán)，故意曲解規(guī)則，修改文件，采取策略妨礙甚至取消制度的變遷，費盡周折加大制度變遷的成本，讓制度變遷活生生地被夭折。

（2）受益方與失益方在制度變遷中的關(guān)系

對于完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，我國政府在遭受各種輿論之后也進(jìn)行了各種制度修補和完善，但效果并不明顯；并且由于現(xiàn)存養(yǎng)老保障制度的缺陷，使部分人非正常受益，這部分人為了自身利益往往會忽視公眾和失益方的整體利益和長遠(yuǎn)利益。與之相比，社會保障制度中失益方的力量則顯得比較分散。由于受益方中一部分人因怕得罪領(lǐng)導(dǎo)，無膽站出來推動制度的變遷；還有部分人懷著“搭便車”的想法，不積極參與推動制度變遷行動。另外，制度作為一種公共物品，其發(fā)動、組織實施等都難以由力量分散的失益方承擔(dān)。因此，以往發(fā)生的養(yǎng)老保障制度的變遷，大都表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和推動的自上而下的變遷過程。所以說，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的制度變遷的形式是典型的強制性制度變遷，也就是“政府命令和法律引入和實行”的制度變遷。

由以上三個角色之間的關(guān)系可知，當(dāng)前在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中的失益方很難對目前不完善的養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀形成有效制約，他們有完善養(yǎng)老保障制度的強烈愿望和動機，但因缺乏順暢的參與方式和有效的參與渠道，很難有所作為。由此看出，養(yǎng)老保障制度變遷的核心主力只能是政府尤其是中央政府。以往針對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的每一次調(diào)整與嘗試，都是中央政府對制度保障失益方的一種回應(yīng)，但是這種回應(yīng)由于不能完全做到及時與全面，而且并非養(yǎng)老保障制度失益方的每一項呼吁都能得到及時迅速的制度回應(yīng)，這主要是由于制度安排時滯性的影響作用。時滯性的存在，常使得新的制度需求和制度供給之間存在一個較長的時間間隔。除此之外，由于我國養(yǎng)老保障制度供給低效問題，導(dǎo)致新的制度安排的出臺，往往需要很長時間。由此，我們不難明白，為什么當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度存在眾多弊端，處于制度非均衡狀態(tài)卻難以形成制度變遷。

由此可知，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的不完善是與現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度處于不均衡狀態(tài)密切相關(guān)，制度中失益方和社會大眾缺乏有效的參與機制，而作為強制性制度變遷主體的中央政府，沒有發(fā)動足夠的動力如物力、人力和財力等來推動養(yǎng)老保障制度的制度變遷，導(dǎo)致了這種制度安排的不均衡狀態(tài)持續(xù)存在。但是，也應(yīng)看到，這種制度的非均衡如果長期發(fā)展下去，將會造成非常嚴(yán)重的后果。因此，為了避免產(chǎn)生種種的不良后果，必須采取措施，通過制度上的不斷創(chuàng)新，建立起一整套可操作性強、科學(xué)完善、客觀公正的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系。

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