摘要：提供基本公共服務(wù)是政府的重要職能之一，但現(xiàn)實中公共服務(wù)的公共性流失現(xiàn)象卻十分嚴重?；谏浦卫碚摰囊暯?，闡釋了基本公共服務(wù)公共性的體現(xiàn)、流失的表現(xiàn)及原因，并提出了公共性的回歸路徑。

關(guān)鍵詞：善治理論；基本公共服務(wù)；公共性流失

一、基本理論的闡釋及概念的界定

1.善治理論。根據(jù)俞可平先生的理論，治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威來維持秩序，以滿足公眾的需要。從“統(tǒng)治”（government）到“治理”（governance），轉(zhuǎn)變的主要方面體現(xiàn)在權(quán)威的主體方面，即由單純的依靠政府機關(guān)，擴展至非政府甚至私人機構(gòu)?！爸卫怼彼蕾嚨臋?quán)威不是傳統(tǒng)政治文化中的政府的權(quán)威，而是一種合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。

“善治”（good governance）作為是治理過程中所追求的一種理想化狀態(tài)，本質(zhì)上就是“使公共利益最大化的社會管理過程” 。公共利益的實現(xiàn)是以公共政策為載體的，而只有以公共性為基本出發(fā)點的公共政策才能滿足公共利益的要求。只有符合社會中多數(shù)個人或團體的意愿和利益的公共政策才能滿足公共性的要求。為了符合這一要求，公民在政治活動過程中的作用及其對公共政策的反應(yīng)就不能被忽略，反而應(yīng)給予高度的關(guān)注。善治作為一種政府與公民對公共生活進行合作管理的新型治理模式，通過還政于民，引導公民自愿參與、積極合作，從“善政”走向“善治”。善治在賦予了公民更多機會和權(quán)利參與政府公共政策活動過程的同時，也可以有效保障公共政策對于公共性的維護，實現(xiàn)公共利益最大化的根本要求。

基于善治理論的視角，研究公共政策的公共性的流失與回歸，不僅有助于充分認識公共行政過程中維護公共性的重要性，更有助于探索更加有效的治理模式。

2.公共性的內(nèi)涵?！肮残浴保?Publicness）具有豐富的內(nèi)涵，在哲學、政治學、經(jīng)濟學、管理學以及倫理學等領(lǐng)域都有所反映。西方學者哈貝馬斯認為公共性的產(chǎn)生源于社會領(lǐng)域的分化，公共性或公共領(lǐng)域是一種建立在社會公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域二元對立基礎(chǔ)上的獨特概念。公共性作為討論現(xiàn)代政府基本屬性和目的追求的一種重要工具，主要是探討政府在代行公民權(quán)力時，怎樣最大程度地體現(xiàn)公民的共同意志和增進公民的共同福祉。 從公共管理的視角來看，公共性是公共政策的邏輯起點和價值基準，并作為其核心目標貫穿于公共政策的始末。公共政策以實現(xiàn)公共利益為其應(yīng)然的目標取向，因此公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。

“公共性”體現(xiàn)的是一種倫理規(guī)范和價值原則，其基本內(nèi)涵包括三個維度——公益性、公正性和公開性 。公益性是指公共利益的實現(xiàn)是公共政策的首要原則和最終歸宿；公正性則意味著政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供方面，應(yīng)本著公平的原則，確保分配的公正合理，防止歧視性的不平等；公開性強調(diào)的是公共政策的開放性和透明度。

具體來說，對于公共政策公共性的考察主要從主體、目標、管理對象、手段、結(jié)果等幾個方面入手。

3.基本公共服務(wù)的界定。公共服務(wù)（Public Service）作為新世紀公共行政和政府改革的核心理念，以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利。公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的范疇，包括基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)。所謂基本公共服務(wù)（Basic Public Service），是指“建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件”。 換句話說，基本公共服務(wù)就是那些與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)，具體包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等方面。

二、基本公共服務(wù)公共性的體現(xiàn)

具體說來，基本公共服務(wù)的公共性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.基本公共服務(wù)價值取向的公共性?；竟卜?wù)所要滿足的是公民最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是大多數(shù)社會成員共同面對的、并引起社會普遍關(guān)注的公共問題。同時，最大限度的實現(xiàn)公共利益是其最終的目標。因此，從本質(zhì)上來看，公共服務(wù)是對社會價值的權(quán)威性分配，是社會利益的集中反映。 基本公共服務(wù)實現(xiàn)的不是某個人或某個團體的利益，而是社會上大多數(shù)人的共同利益。所以可以說，公共性是基本公共服務(wù)的內(nèi)在要求與核心價值。

2.服務(wù)責任主體的公共性。黨的十七大報告明確提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并要求“強化社會管理和公共服務(wù)”。提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責，通過提供那些市場機制無法有效供給的公共產(chǎn)品及服務(wù)，來滿足社會公共需求，從而維護社會安全及穩(wěn)定。因此，提供基本公共服務(wù)是政府的主要職能之一。政府之所以成為基本公共服務(wù)的責任主體，一方面是因為基本公共服務(wù)的特殊屬性所決定的，基本公共服務(wù)所涉及到的都是公民最基本、最迫切的需求，必然要由政府這一強有力的主體來予以提供和保障；另一方面是由政府本身的特點所決定的，政府以國家強制力為支撐，有能力在全社會范圍內(nèi)分配社會資源，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，以最低的成本消耗實現(xiàn)最大的公共利益。

3.服務(wù)對象的公共性。公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是由憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，也就意味著，我們?nèi)w公民都平等地享有這些基本權(quán)利。因此基本公共服務(wù)的對象并不是，某個人或某個團體，而是具有公民身份的所有社會成員，是具有公共性的社會群體。

4.基本公共服務(wù)結(jié)果的公共性。2005年，我國政府在“十一五規(guī)劃”中首次明確突出了“公共服務(wù)均等化”的目標?；竟卜?wù)均等化就是要讓全體社會成員都可以享受到水平相當?shù)幕竟卜?wù)，以保障每一個社會成員最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，從而實現(xiàn)社會的公平正義。

三、基本公共服務(wù)公共性流失的表現(xiàn)

根據(jù)以上分析，基本公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)提供所追求的理想結(jié)果，然而現(xiàn)實結(jié)果卻不甚樂觀，公共服務(wù)公共性的流失已成為不爭的事實，主要表現(xiàn)在：

1.基本服務(wù)價值取向缺乏公益性和公正性。公平正義是政府履行職能、提供服務(wù)的核心價值理念。政府提供基本公共服務(wù)的目的是為了滿足全體公民的共同需要，而不是為某個人或某個利益集團謀取自身的利益。同時，也要求全體公民都有機會平等地享受到基本相同的公共服務(wù)。然而在現(xiàn)實中，服務(wù)的價值目標往往偏離了公共性的軌道，在不同利益主體相互博弈的過程中，政府逐漸淪為其維護自身利益的工具，服務(wù)提供的初衷也不再以大多數(shù)人的利益為準，而將自身的利益最大化作為出發(fā)點。出于對政績的追求，對自身利益的追逐，對公共資源的搶奪等目的，公共利益不僅得不到實現(xiàn)，很可能還會受到損害。

2.責任主體公共性的流失。提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的首要職能。公共服務(wù)本身所具有的非競爭性和非排他性的公共物品的屬性決定了其提供必須以政府為主導，追求自身利益最大化的市場主體無法實現(xiàn)公共服務(wù)的有效提供。

隨著新公共管理運動的興起，公共服務(wù)市場化的趨勢明顯加強，在堅持政府主導地位的基礎(chǔ)上，政府通過引入私人部門的管理方式以及市場機制，使私人部門參與到公共服務(wù)的提供過程中。但是在實際操作中，地方政府或部門限于自身利益的考慮，或者對政績的硬性要求，而盲目的夸大市場的作用，導致政府功能的弱化。同時，在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，私人組織的盈利性質(zhì)是不會改變的，受自利性的趨勢，在私人利益與公共利益的博弈中必然選擇前者，而拋棄后者。

3.服務(wù)對象公平性的缺乏。一般來說公平的含義包括兩個方面——結(jié)果公平和機會公平，因此對于基本公共服務(wù)來說，不僅要保證結(jié)果的均等化，也要重視享有服務(wù)機會的公平合理?；竟卜?wù)的對象具有普適性的特征，也就意味著任何人不論年齡、性別、受教育程度、健康狀況以及工作經(jīng)驗等都應(yīng)享受到基本相同的公共服務(wù)。然而由于歷史與現(xiàn)實的原因，我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公共服務(wù)的差別巨大。

首先，城鄉(xiāng)人員享受的基本公共服務(wù)極不平等。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期存在，以及我國經(jīng)濟發(fā)展過程中長期存在的農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)現(xiàn)象，其實質(zhì)就是對工業(yè)、對城市的政策性傾斜，以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益為代價來換取工業(yè)的增長。這種政策導向的結(jié)果就是工業(yè)化大城市的發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的持續(xù)落后的并存，限于經(jīng)濟基礎(chǔ)的差異，在公共服務(wù)提供方面，城市與農(nóng)村的自然地被拉大，從根本上限制了農(nóng)民對國民經(jīng)濟成果的公平分享。

其次，地區(qū)之間基本公共服務(wù)提供的不平等。經(jīng)濟發(fā)展狀況的差別不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，我國不同地區(qū)間的差異也十分明顯。東部、中部和西部地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平無法統(tǒng)一，反應(yīng)在公共服務(wù)方面就是公共服務(wù)供給上的不均衡狀態(tài)。公共服務(wù)的不平等反過來又進一步加劇了其公共性的流失。

4.服務(wù)過程缺乏公開性。我國強調(diào)打造陽光型政府，這就要求政務(wù)的公開透明。政府提供基本公共服務(wù)過程中的政務(wù)公開就是指政府在運作過程中要本著公開的原則，將行為的依據(jù)、實施過程以及結(jié)果向社會公開。在實際操作過程中，程序的不透明、暗箱操作等現(xiàn)象仍然存在，監(jiān)督機制形同虛設(shè)。公民的知情權(quán)缺少實現(xiàn)的途徑。

四、基本公共服務(wù)公共性流失的原因

1.公共權(quán)力的異化。所謂公共權(quán)力，是指在公共管理過程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護公共秩序、增進公共利益的權(quán)力。從本質(zhì)上講，公共權(quán)利來源于人民，是公民的共同權(quán)力。可見，公共性既是公共權(quán)力的本質(zhì)屬性，也是公共權(quán)力所追求的價值目標。在行政過程中，如果公共權(quán)力所追求就與維護的利益不是為大多數(shù)人所擁有的公共利益，其價值取向就發(fā)生了異化，即所謂的公共權(quán)力的異化。

公共權(quán)力發(fā)生異化的原因是多方面的。首先，公共選擇理論將經(jīng)濟學中“理性經(jīng)濟人”的假定移植到了政治學的領(lǐng)域，指出政治家、官員以及選民等作為公共選擇的參與者，同經(jīng)濟活動中的個人并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，他們也是理性的，自利的，在選擇過程中，同樣會用最小的成本，做出最有利于自己的決策。同時，在行政過程中個利益集團也會從自身利益出發(fā)，通過各種手段企圖影響公共政策的制定和執(zhí)行。這種情況下，尋租和腐敗現(xiàn)象的滋生必然使得公共政策與公共利益的背離。

其次，公共權(quán)利雖然是全體公民所共同擁有的，但在現(xiàn)實社會中，其行使不可能由全體公民直接完成，只能由公民的代表或委托人來完成，即委托代理制度。政府公務(wù)員的公共權(quán)力來源于人民的委托授權(quán)，但公務(wù)員在行使過程中往往不是出于公民利益最大化的考慮，而是完成所謂的工作任務(wù)，這種情形下，服務(wù)的質(zhì)量和效率都會受到影響，公共性的流失也就不可避免。

2.對市場化的盲目追求。公共服務(wù)市場化是新公共管理運動的主要議題之一，人民企圖用市場的回歸來緩解不斷擴張的政府，提高效率。雖然市場化在一定程度上彌補了政府的缺陷，提高了效率，但在一定程度上也導致了公共性的流失。由于對市場的盲目信任，在市場化的推進過程中有些措施過于冒進，最終損害了社會公共利益。

3.監(jiān)督機制的缺位。 我國公共服務(wù)的供給一般采取的是自上而下的決策機制，公民較少地參與決策過程，無從主動表達自己的利益。公民直接參政、表達利益的途徑和形式單一，渠道不暢通。政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督制度也不健全。我國對行政機關(guān)的監(jiān)督采用系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督的雙重體制。系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督由于雙重領(lǐng)導體制的限制——上級監(jiān)督機關(guān)的指導和同級黨政首腦的干預(yù)，導致監(jiān)督功能的弱化。而人大的監(jiān)督則由于缺乏可操作性，往往流于形式。系統(tǒng)外的監(jiān)督主要是指社會輿論的監(jiān)督，限于行政公開的程度，監(jiān)督的效果也會受到影響。

五、基本公共服務(wù)公共性的回歸路徑

1.政府的角色和責任定位。在基本公共服務(wù)的供給過程中，政府應(yīng)處于主導地位，尤其是涉及到人民群眾切身利益的基本公共服務(wù)部分。當然為了提高供給的效率，政府可以積極引導非公共部門參與到服務(wù)的提供過程中來，對其實行有效的監(jiān)督，在確保公共利益的同時，實現(xiàn)資源的有效利用。

政府是公民行使公共權(quán)力的代表和委托者，出于權(quán)力和責任相統(tǒng)一的原則，政府應(yīng)承擔相應(yīng)的社會責任。強化公共行政主體的責任意識，將會對公務(wù)員產(chǎn)生一定的約束，樹立其權(quán)責明晰的意識，從而減少政策制定的失誤和執(zhí)行的偏差，保證公共服務(wù)政策的公共性。

即政府應(yīng)扮演好決策者、指導者和監(jiān)督者的角色。

2.提高公眾的參與意識并建立順暢的民意表達機制。公共服務(wù)最根本的就是要實現(xiàn)社會公共利益，這就要求公民必須參與到其中。這就要求政府完善公民的參與渠道，保障公民意愿的順暢表達，并對政府的行為實行監(jiān)督和評估。政府應(yīng)促進協(xié)商機制的建立，在協(xié)商對話的基礎(chǔ)上，使公民和政府達成一致。另一方面，公民也應(yīng)積極參與，而不是對一切采取漠視的態(tài)度，增強政治上的認同感。公民的政治冷漠是一種政治上的病態(tài)表現(xiàn)。公眾的廣泛參與將加強政府和民眾的溝通，使得所提供的公共服務(wù)真正的為民所需。

3.完善服務(wù)提供的程序化機制。所謂的程序化機制主要包括政務(wù)的公開制度和監(jiān)督機制。首先、政務(wù)的公開是公共性的必然要求。強調(diào)行政的公開、透明，不僅是公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的前提，也是杜絕腐敗和尋租現(xiàn)象的有力手段。其次,建立有效的監(jiān)督機制。沒有約束的權(quán)力必然會被濫用，因此建立行之有效的監(jiān)督機制是確保公權(quán)力公共性的應(yīng)然選擇。在公共服務(wù)政策過程中，堅持體制內(nèi)的監(jiān)督與體制外的監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮多元化的監(jiān)督手段，使政府的行政活動始終處于正常的軌道之上。

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(作者簡介：王辛梓（1988.8-），女，漢族，黑龍江省齊齊哈爾市人，碩士研究生，武漢大學社會保障研究中心,主要從事社會保障研究。)