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民革中央2005-2011年在全國政協(xié)會議上的提案分析

2012-04-29 00:44:03張毅
關(guān)鍵詞:民革參政議政質(zhì)量

張毅

摘要:從總體情況來看,民革中央近幾年的提案無論在數(shù)量還是在質(zhì)量上都比較好,提案效率也不斷提升。民革中央近幾年的提案也還存在一些問題,比如:提案數(shù)量不均衡,提案結(jié)構(gòu)分布偏失,提案總體質(zhì)量不高,提案落實效果不佳等。這些問題影響了民革中央提案的質(zhì)量與效率,影響了民革參政議政作用的全面發(fā)揮,需要加以改進。

關(guān)鍵詞:民革;提案;質(zhì)量;參政議政

中圖分類號:D613文獻標識碼:A文章編號:1008-6269(2012)05-0027-04

一、民革中央提案的現(xiàn)狀

從總體情況來看,民革中央近幾年的提案無論在數(shù)量還是在質(zhì)量上都比較好,提案效率也不斷提升。這些提案能夠遵從黨和國家大政方針,緊緊圍繞當(dāng)前國家工作中心,針對我國經(jīng)濟、社會發(fā)展中的重點、難點、熱點問題,從不同角度分析論證并提出具有全局性、前瞻性、可行性的意見和建議,能夠代表所聯(lián)系群眾向黨與政府提出要求與建議,對黨和政府政策制定的科學(xué)性、民主性起到了重要作用。

(一)提案的數(shù)量表現(xiàn)

民革中央在全國政協(xié)會議上的提案涉及經(jīng)濟、法律、醫(yī)療、環(huán)保、勞動力轉(zhuǎn)移等諸多方面的問題,涵蓋了政治、經(jīng)濟、社會方方面面,基本上圍繞著黨與政府的中心工作和人民群眾普遍關(guān)心的熱點問題提出。由表1可以看出,民革中央近六七年來的提案基本上保持了總量的平穩(wěn),沒有太大的起伏。具體來看,民革中央集體提案變化比較大,最多年度為2010年,有40件,是2005年12件的3.5倍;即使與2009年的20件相比,也是它的兩倍;2007、2008和2011年基本維持在平均數(shù)的30件左右。在民革政協(xié)委員提案方面,民革委員在全國政協(xié)會議上的聯(lián)合提案數(shù)變化比較大,不同年份差距較大,2007年只有45件,2009年則達到88件,但其它年份基本穩(wěn)定在50多件。從委員提案參與情況來看,100名左右的政協(xié)委員每年參與提案的人數(shù)基本上在75人左右,參與率逾70%,平均每年一位委員提案4件左右,但每年也有一部分民革委員沒有參與提案。

(二)提案的結(jié)構(gòu)分布

在提案結(jié)構(gòu)上,民革中央近7年提案內(nèi)容廣泛、重點突出,涉及經(jīng)濟、政治、文化和社會等各個方面。其中,經(jīng)濟建設(shè)類提案為主體部分,每年要占提案總數(shù)的40%以上,在所有類別中是最多的;勞動人事類的提案相對較少,只占6%多一點;科教文衛(wèi)體和政法宗教類的提案處于中等水平,但以建議立法類提案居多。從表2可以看出,民革中央提案中宏觀性、前瞻性的提案在總數(shù)中占據(jù)了相當(dāng)不錯的比例,達到30%以上。這跟政協(xié)提案的總體情況比較類似。但是,民革中央提案中也有少數(shù)提案宏觀性和前瞻性缺失,具有尋租意味,或只是就事論事。另外,從表2還可以看出,民革中央平均每年都有7、8件提案涉及臺灣問題,體現(xiàn)了民革的黨派特色。

(三)提案的質(zhì)量狀況

《全國政協(xié)關(guān)于加強和改進提案工作的意見》指出:“提案質(zhì)量是提案工作的生命。提案質(zhì)量決定提案本身的價值,也反映政協(xié)參政議政的能力和水平”[1]。提案質(zhì)量的好壞對民主黨派參政議政作用與職能的發(fā)揮有重要影響。提案的質(zhì)量高,就容易得到黨和政府的重視和采納,民主黨派參政議政作用就能得到更好發(fā)揮。反之,提案的質(zhì)量低劣,不具有普遍性或可行性,就會被黨和政府?dāng)R置、拋棄,甚至進入不了正常討論程序,不僅提案起不到應(yīng)有的作用,還浪費了民主黨派提案的機會,影響了民主黨派參政議政的能力??傮w上,民革中央的提案質(zhì)量在不斷上升,一些不具有代表性、廣泛性的提案在減少,具有宏觀性、普遍性與全局性特點的提案, 特別是圍繞黨和國家中心工作以及人民群眾普遍關(guān)注的熱點問題的提案逐漸增多。例如,近5年來民革委員關(guān)注環(huán)境保護、住房問題、養(yǎng)老問題、社會保障等民眾較為關(guān)心問題的提案逐漸增多。這些提案在對策與建議上也更加明確,如“關(guān)于組建社會保障部的提案”[2]就直接提出要組建一個行政部門來關(guān)注、解決社會保障問題。這些都體現(xiàn)著民革中央的提案質(zhì)量得到不斷提升。

二、民革中央提案存在的問題

從以上分析可以看出,民革中央最近7年的提案整體上有較大進步與改進,提案能力不斷提高,參政議政能力不斷加強,已經(jīng)成為建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的一支不可缺少的力量。但是,民革中央提案也還存在一定的問題與不足,還有一些可以改進與完善的地方。

(一)提案數(shù)量不均衡

1.提案總量與黨員參與的不平衡。從表1可知,民革中央每年的提案在總量上基本保持較高的水平,但也存在較大的起伏。比如,2005與2008年的提案只有340多件提案,而2007年卻有380多件,相差40多件。從理論上來看,2008年有一系列大事件存在,民革中央應(yīng)該有較多提案。然而,2008年的提案幾乎是近7年中最少的。這表明民革中央的提案具有一定的隨意性,與形勢結(jié)合還不夠緊密,提案總量不太穩(wěn)定。同時,民革中央與民革組的集體提案數(shù)量始終不太穩(wěn)定,起伏比較大,最多的年份比最少年份的三倍還多。從參與提案的委員來看,他們的參與性也有很大差異。民革中央每年提出提案的委員大約為75人,但實際上十屆全國政協(xié)中民革的委員有104人,十一屆全國政協(xié)中民革的委員是96人。這表明每年全國政協(xié)會議上都有一部分民革政協(xié)委員沒有參與提案。

2.個人提案與集體提案的不平衡。從表1也可看出,個人提案與集體提案也存在不平衡。總體上,個人提案多,民革中央與民革組提案少,特別是民革組提案幾乎被忽略。民革中央的集體提案和聯(lián)合提案也相對薄弱。每年的350多件提案中,民革中央的提案僅有30多件;委員聯(lián)合提案也只有50到60件左右,只占總提案數(shù)的15%左右。這說明個人提案占了絕大部分,達到民革中央提案數(shù)的兩三倍。這體現(xiàn)出民革委員對提案資源的獲取還不均衡,也說明委員在提案過程中協(xié)調(diào)較少,沒有把民革的整體優(yōu)勢充分發(fā)揮出來,也沒有把個人的信息資源有效整合,只是部分委員出于議題類似或者共同興趣、利益等才聯(lián)合進行一些提案??傊狈τ行У狞h內(nèi)溝通與提案協(xié)調(diào)機制,使民革中央提案在個人提案和集體提案的數(shù)量上表現(xiàn)出極不平衡的現(xiàn)象。

3.黨員提案積極性差異大。民革全國政協(xié)委員在全國政協(xié)會議召開期間個人提案的積極性也不盡相同,不同委員之間顯示出較大差異。從對近7年民革中央提案的分析可以看出,有些委員比較熱衷于提案工作,其中有一個委員每年幾乎都要提出20多件提案,涉及到各個方面。然而,正如表1所顯示的,每年也有20多人不參與提案,他們甚至多年沒有一件提案。該分析還發(fā)現(xiàn),有些黨員比較熱衷于聯(lián)合提案,個人單獨提案少或不單獨提案,每年只與其他人聯(lián)合提案;也還有個別委員每年都重復(fù)提出某個提案,比如“關(guān)于涉嫌經(jīng)濟犯罪的企業(yè)高管人員采取保釋的措施”的提案被連續(xù)提了6年。這些情況必然影響提案的質(zhì)量以及民革參政議政的整體水平,最終影響民革提案的效果。

(二)提案結(jié)構(gòu)分布偏失

1.具體性提案與宏觀性、前瞻性提案的不平衡。提案的宏觀性與前瞻性要求提案要著眼于大局,著眼于整體,著眼于未來。宏觀性、前瞻性強的提案辦理周期長,但辦理后影響也比較大。從表2的統(tǒng)計可以看出,民革政協(xié)委員的提案中宏觀性、前瞻性提案一般只占每年總提案數(shù)的30%左右,具體性的提案或者直接針對某一具體問題的提案略顯過多,占到70%左右。雖然宏觀性、前瞻性的提案辦理周期較長,辦理較困難,提出這類提案需要較高的能力,但這樣的提案還是應(yīng)該多一些。縱觀這幾年的提案,可以看見民革全國政協(xié)委員提案中還有不少直接為地方利益向中央政府提要求的,如“關(guān)于將唐山市曹妃甸工業(yè)區(qū)列入國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的提案”[3]一再被提出,像“關(guān)于盡快開通北京市白紙坊西延路的提案”[2]36也不時出現(xiàn),甚至還有“建議各級黨委、政府訂一份《團結(jié)報》”[4] 的提案。這些都與提案的前瞻性、宏觀性不相吻合,甚至也不具有代表性,嚴重削弱了提案意義,浪費了提案資源,影響了民革提案與參政議政能力。

2.經(jīng)濟建設(shè)提案多而政治、文化提案少。這是民革中央近7年提案的一個突出特點。當(dāng)然,這與我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心有關(guān)。從表2可以看到,政法與宗教類提案總體上只占提案總數(shù)的16%左右,且這些提案還是以法律類的提案為主;政治改革和監(jiān)督類的提案更是少之又少,甚至沒有。提案中雖有一些關(guān)于文化、體育等方面的提案,但這些提案大多數(shù)是關(guān)于設(shè)立某某紀念日、增加某某博物館等議題。如果能多一些類似“加快立法進程,建設(shè)社區(qū)圖書館,提高國民文化素質(zhì)”[4]31,“關(guān)于在社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立運動健身與康復(fù)指導(dǎo)員的提案”[2]37 這樣的提案,會更為人民所歡迎。

3.提案面廣而政黨界別不突出。從總體上看,民革中央提案反映了社會、經(jīng)濟、政治、文化等各方面的問題。但也正是如此,民革中央的這些提案往往與其它民主黨派沒有區(qū)別。雖然民革政協(xié)委員中有一定的界別小組,比如農(nóng)業(yè)、教育、經(jīng)濟、文藝小組等,但真正以界別小組名義提案也不多見。民革黨員大多是與臺灣有關(guān)系的人士,其最大特色應(yīng)該在于對臺問題與祖國統(tǒng)一問題。在每年的提案中,民革中央也都有人提出與臺灣相關(guān)的問題,大約有五六件,但這類提案在數(shù)量上還是少數(shù),不能完全體現(xiàn)出民革的獨特性。如果民革中央及其黨員能多提出一些有關(guān)祖國統(tǒng)一與臺灣問題的提案,民革自身的特色也會更好地得到體現(xiàn)。如果試圖什么都表達、什么都代表,其結(jié)果將是政黨的代表性被弱化,政黨的特色也就黯淡了。

4.提案時間上的不平衡。時間上的不平衡性主要表現(xiàn)為民主黨派政協(xié)委員中多數(shù)人屬于非專職人員,平時都有自己的本職工作,大多數(shù)提案是在政協(xié)會議期間集中撰寫、提出,時間倉促,提案不一定經(jīng)過充分調(diào)研與醞釀,使得提案的質(zhì)量、可行性都受到一定的影響。也正是如此,有些委員直接把自己工作中的問題拿出來當(dāng)提案,甚至有些委員會把自己身邊的小事拿出來作為提案,使提案失去了嚴肅性。比如,“關(guān)于機票上應(yīng)注明首都機場航站樓號的建議”[5]的提案。還有一些提案撰寫匆忙,措辭不嚴謹,嚴重影響了提案的辦理、落實。此外,委員們見面時間少,往往在開會時才有接觸,許多委員之間根本就沒有時間溝通,導(dǎo)致對類似問題重復(fù)提案,甚至沖突提案。重復(fù)提案現(xiàn)象在民革中央提案中幾乎每年都有。比如,2009年就有兩名民革委員提出“關(guān)于逐步取消人事檔案托管年費的提案”[3]49,甚至有些委員把一個提案通過個人與聯(lián)合提案在一次會議上兩次提出。比如,“關(guān)于取消高考資格戶籍限制的提案”[3]52。

(三)提案總體質(zhì)量不高

1.部分提案嚴肅性不夠??傮w上看,大部分提案比較嚴肅,但也有部分提案是倉促提出的,沒有經(jīng)過深思熟慮,沒有經(jīng)過調(diào)研,不具有代表性。比如,“關(guān)于《中國京劇》雜志的歸屬問題”[5]62的提案,完全屬于個別單位的問題卻拿到全國政協(xié)會議這樣的全國性政治會議上提出,顯得不太嚴肅;而像“關(guān)于倡導(dǎo)健康審美情趣,防止‘選美產(chǎn)生誤導(dǎo)的提案”[4]28,完全是日常生活中的個人觀點問題,其嚴肅性也值得懷疑。這些缺乏嚴肅性的提案無形中降低了提案表達民意的效率,也降低了民革提案的政治意義,浪費了民革提案資源,影響了民革提案能力。

2.部分提案代表性不廣泛。民革中央部分提案的利益代表性不足,有些提案還帶有強烈的尋租性和功利性。這主要體現(xiàn)在:(1)有些提案缺乏充分的調(diào)查研究與分析論證,反映的問題是局部的、個別的,而不是社會民眾普遍關(guān)注的問題。比如,“走繁育、科研和旅游為一體以虎養(yǎng)虎之路”提案[6]、 “關(guān)于完善機場輪椅服務(wù)的提案”[3]49等。(2)有些提案以地方政府名義要求給予本地經(jīng)濟發(fā)展以政策優(yōu)惠、資金支持,直接向中央要錢、要政策、要利益。比如,“關(guān)于將唐山市列入國家級高速動車組生產(chǎn)基地的提案”[2]36、“關(guān)于加大對白洋淀綜合整治力度,懇求國家給予政策、技術(shù)和資金支持的提案”[6]17等。(3)有些提案與部門利益掛鉤,把一些應(yīng)通過正規(guī)渠道申報審批的問題以提案形式變相申請項目、資金。比如,“關(guān)于搬遷改造保定火車站,請求國家給予政策和資金支持的提案”[6]17、“關(guān)于加大中央財政專項轉(zhuǎn)移支付力度支持河口口岸建設(shè)的提案”[3]50。這些提案都是為了局部利益、地方利益或者部門利益而提出,降低了委員提案的民意代表性和廣泛性,也使提案的影響力大大降低。

3.部分提案可行性不強。民革政協(xié)委員的提案還有極少一部分在科學(xué)性和可行性上存在一定問題。比如,“關(guān)于強化我國公民自己健康責(zé)任意識的提案”[5]64。這個提案的出發(fā)點是好的,也具有先見,但落實起來比較困難。再如,“關(guān)于臺灣少數(shù)民族的提案”[3]52。這個提案看似前沿,但既沒有說明關(guān)于臺灣少數(shù)民族哪個方面的問題,也沒有說明關(guān)于臺灣哪些少數(shù)民族,也忽視了目前臺灣與大陸之間還存在許多障礙。為此,該提案的執(zhí)行、落實難度很大。另外,還有一些類似“關(guān)于進一步在城市開展學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的提案”[2]37,辦理、落實起來難度很大,可行性比較小。提案如不能得到落實,會使提案效果受到影響,也會最終影響民革提案的效率。

4.提案附和性多而民主監(jiān)督乏力。民主監(jiān)督是民主黨派政治參與的一種重要方式,也是民主黨派職能履行狀況的一種重要體現(xiàn)。民主黨派的民主監(jiān)督“實質(zhì)上是一種政治監(jiān)督與社會監(jiān)督”,“監(jiān)督本身具有高層次性和直接性的優(yōu)勢”[7]。然而,民革中央近7年民主監(jiān)督方面的提案少之又少,幾乎沒有。在民革中央提案中偶爾有一些像“關(guān)于制訂法規(guī),提高我國財政透明度的提案”[5]64,雖是民主監(jiān)督方面的提案,卻是以要求立法的形式出現(xiàn)。提案的監(jiān)督作用也較弱,而且大多數(shù)提案是附和性的提案?!爱?dāng)然這絕不是說參政黨沒有展開政治監(jiān)督,而是說參政黨的政治監(jiān)督遠沒有達到正常水平,更毋論其強有力了。”[8]這就使民主黨派與政協(xié)“越來越像是國家機關(guān)的組成部分了”[9],使他們“從性質(zhì)上說只是一種咨詢性參與,而不是一種程序性參與,它屬于執(zhí)政黨政策調(diào)節(jié)的范圍,而不屬于國家法制調(diào)節(jié)的范圍”[9]286。

(四)提案落實效果不佳

1.立案率高審查隨意。政協(xié)會議對于民主黨派的提案除極個別外基本上都會立案。它對提案立案的通常做法是,只要不超出《提案工作條例》規(guī)定的立案范圍,一般不考慮其他情況幾乎都給予立案。實際上,高立案率并不意味著提案質(zhì)量較高,也不意味著提案的真正辦理與落實,而是立案審查隨意的結(jié)果。立案審查的隨意性主要體現(xiàn)在兩個方面:第一,作為提案審查委員會的主體,審查委員是從政協(xié)委員中挑選組成的,他們可能對某一專業(yè)知識并不了解,對政治、政策的把握以及形勢的判斷也可能存在一定的偏差;第二,政協(xié)對于民主黨派提案的審查一般在政協(xié)會議召開期間完成。這些提案總數(shù)達5000份左右,要在規(guī)定的時間內(nèi)審查完,便很難對提案進行認真考察,更談不上對提案的評估與征求意見。這就使提案審查結(jié)果只是“有限理性”,很難避免草率立案,更難以保證提案審議的客觀性、公正性以及提案的科學(xué)性與可行性。

2.提案辦理效果不理想。高答復(fù)率、低采納率、低落實率是當(dāng)前民主黨派政協(xié)提案辦理落實中的一個突出現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在民革中央的提案中也存在。比如,“發(fā)揮海事法院優(yōu)勢,加強水資源司法保護”的提案,在2007、2008年連續(xù)兩年由個人提出,在2009年被民革中央以集體提案提出。這些提案被不同形式多次提出就說明提案的辦理效果并不理想。

3.提案的反饋率較低。提案的反饋也是提案工作的一個重要環(huán)節(jié)。但在實踐中,反饋機制還非常缺乏?,F(xiàn)實情況通常是政協(xié)委員只管提案,政協(xié)只管轉(zhuǎn)交提案,相關(guān)部門只管落實。這就造成了提案人、政協(xié)、相關(guān)部門之間看似相關(guān)實則脫節(jié)的關(guān)系。這種情況反映在提案實踐中就是重復(fù)提案。比如,“關(guān)于涉嫌經(jīng)濟犯罪的企業(yè)高管人員采取保釋的措施”的提案被連續(xù)提了6年,而“關(guān)于建立生態(tài)補償機制的提案”也多年、多次被不同民革政協(xié)委員提出,“關(guān)于農(nóng)民失地問題的提案”更是一而再、再而三地被提出。這種提案重復(fù)現(xiàn)象體現(xiàn)了反饋環(huán)節(jié)的薄弱。

三、結(jié)論

由以上分析可以看出,民革中央在全國政協(xié)會議上的提案日益完美,提案質(zhì)量與效率也不斷越高,但其提案存在的一些突出問題制約了民革提案的最終落實,降低了民革參政議政的水平,削弱了民革提案的民意表達功能,最終影響中國特色社會主義政黨制度功能的全面發(fā)揮。因此,民革等民主黨派必須著力提高自身提案質(zhì)量和水平,為中國特色社會主義事業(yè)的順利推進貢獻更大力量。

參考文獻:

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責(zé)任編輯:林華

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