殷嘯虎

內(nèi)容摘要：從加強憲法學(xué)理論研究的目的出發(fā)，有必要厘清幾對最為常見的范疇。一是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的實質(zhì)，是由人民掌握國家主權(quán)力，由政府來行使屬權(quán)力，并通過對政府權(quán)力的監(jiān)督實現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。二是人民與公民的關(guān)系。從強化公民意識的立場出發(fā)，在憲法文本及理論研究中應(yīng)當(dāng)?shù)嗣竦恼紊?，強化與公民概念的聯(lián)系。三是民主與憲政的關(guān)系。民主強調(diào)的是公民的政治參與程度，憲政注重的是如何通過對權(quán)力的限制來達(dá)到保障公民個人權(quán)利的目的，我國憲政建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將民主理論與憲政主義結(jié)合起來，建立憲政民主制；四是專政與憲政的關(guān)系。從我國憲法語境來看，憲政與專政并不是對立的，而是相互包容并且在一定時期使用的概念或者術(shù)語。我們應(yīng)當(dāng)理直氣壯地推進(jìn)中國特色社會主義憲政建設(shè)。

關(guān)鍵詞：憲法理論中國特色社會主義憲政關(guān)系

現(xiàn)行憲法頒布實施30年來，我國社會主義市場經(jīng)濟和民主政治取得了長足的進(jìn)步，憲法理論研究也得到了突破性的發(fā)展。憲法理論研究的成果，推動了憲法的發(fā)展，提升了公民的憲法意識。在回首憲法理論研究成果的同時，我們也發(fā)現(xiàn)，一些基本的憲法理論問題尤其是一些概念性的問題并沒有很好地厘清，這也在一定程度上影響和制約了憲法理論研究的深入。限于篇幅，本文僅對憲法理論研究最為常見的幾對關(guān)系——權(quán)力與權(quán)利、人民與公民、民主與憲政以及專政與憲政的關(guān)系作一探討。

一、權(quán)力與權(quán)利

權(quán)力與權(quán)利是憲法的一對最基本的關(guān)系，也是憲法的基本范疇。從憲法學(xué)基礎(chǔ)理論的立場出發(fā)，憲法通過對國家權(quán)力運行規(guī)則和公民權(quán)利實現(xiàn)程序的規(guī)定，為社會利益的分配提供了科學(xué)、有效、文明的實現(xiàn)形式。它的終極價值目標(biāo)就在于通過對國家權(quán)力的規(guī)范，達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。憲法對國家權(quán)力的規(guī)范，具體表現(xiàn)在對國家權(quán)力的限制上，通過規(guī)定國家權(quán)力運作的范圍、方式和程序，使國家權(quán)力在憲法設(shè)定的規(guī)范內(nèi)有效地運行。從這個意義上看，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是非常明晰的。憲法的基本精神，就在于通過限制國家權(quán)力來保障公民的權(quán)利和自由。簡單地說，憲法就是限權(quán)之法。

然而，就政治學(xué)理論與我國憲法文本的語境而言，這一說法又陷入了無法自圓其說的邏輯困境。因為基于政治學(xué)或憲法學(xué)上的人民主權(quán)原則，國家權(quán)力來源于人民，并且屬于人民。法國著名的政治思想家托克維爾在評論美國憲法關(guān)于人民主權(quán)原則時，也指出人民主權(quán)原則的根本意義，就在于明確了這樣一個事實，即“人民是一切事務(wù)的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民?！?〔1 〕我國《憲法》第2條也明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！本瓦@個意義而言，人民才是憲法意義上的權(quán)力主體，國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)由人民來行使。但如果這一說法成立的話，通過限制國家權(quán)力來保障公民的權(quán)利和自由又會成為一個悖論：人民究竟是權(quán)力的擁有者還是權(quán)利的擁有者？如果是權(quán)力的擁有者，那么限制國家權(quán)力的實質(zhì)豈不是變成了限制人民的權(quán)力？如果是權(quán)利的擁有者，那么又如何理解我國憲法關(guān)于“一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定？如果人民既是權(quán)力的擁有者，又是權(quán)利的擁有者，那么通過限制國家權(quán)力來保障公民的權(quán)利和自由，那么憲法的目的豈不就成了人民自己限制自己、自己保障自己，這還要憲法有何用？〔2 〕

之所以出現(xiàn)這樣的問題，關(guān)鍵還是在于理論上沒有闡明憲法上的權(quán)力的本質(zhì)。我國憲法學(xué)界在談到權(quán)力問題時，經(jīng)常使用諸如“人民主權(quán)”、“憲法權(quán)力”、“公共權(quán)力”以及“國家權(quán)力”等諸多概念，但對于“人民權(quán)力”的問題并沒有一個達(dá)成共識的觀點，甚至在很多情況下是刻意回避了這個問題。由于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的不清晰，導(dǎo)致了實踐中許多問題由此而產(chǎn)生，最為明顯的就是對立法提起違憲審查的正當(dāng)性問題。因為根據(jù)我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！痹谖覈〖壱陨系娜嗣翊泶髸捌涑?wù)委員會是行使立法權(quán)的機關(guān)。如果行使人民權(quán)力的立法機關(guān)所制定的法律侵害了公民權(quán)利，能否尋求救濟，又如何尋求救濟呢？這顯然是無法通過教科書式的公式來回答的，但卻又是必須回答的問題。根據(jù)盧梭關(guān)于人民主權(quán)的觀點，主權(quán)屬于人民整體，主權(quán)者通過全體公民的參與而行動，每一個公民通過參與主權(quán)行為而行使公民權(quán)利。按照這一邏輯，權(quán)力作為權(quán)利的產(chǎn)物，它的正當(dāng)性來源于權(quán)利，主要是來自于權(quán)利擁有者的授權(quán)。憲法作為主權(quán)者所制定的規(guī)范，它體現(xiàn)了主權(quán)者的意志。憲法承擔(dān)的規(guī)范功能體現(xiàn)為兩個方面：一是憲法是人民的總契約；二是憲法是人民的授權(quán)委托書。作為人民的總契約，憲法確立了公民的憲法權(quán)利，這些憲法權(quán)利是人民之間“合意”的產(chǎn)物，它們的存在不受任何國家機關(guān)、組織和個人的干涉，也不得予以剝奪。憲法權(quán)利是主權(quán)者賦予每一個個體用以體現(xiàn)主權(quán)者的意志，用來對抗國家權(quán)力的法律武器。作為人民的授權(quán)委托書，憲法是主權(quán)者通過憲法規(guī)范的形式將自己的一部分主權(quán)權(quán)能的內(nèi)容賦予特定的國家機關(guān)行使，從而形成了國家權(quán)力。但是，作為被授權(quán)者，國家機關(guān)不是國家權(quán)力的所有者，國家權(quán)力的所有者是主權(quán)者，行使國家權(quán)力的國家機關(guān)只不過是國家權(quán)力的行使者。〔3 〕但這里又出現(xiàn)了一個問題：憲法所規(guī)范或者限制的到底是國家權(quán)力，還是國家權(quán)力的行使者？

其實，造成問題的關(guān)鍵原因，是人們在討論權(quán)力問題時，忽視權(quán)力內(nèi)在的兩種屬性——主權(quán)力與屬權(quán)力。主權(quán)力是支配權(quán)力的權(quán)力，屬權(quán)力則是受主權(quán)力支配的權(quán)力。在這方面，孫中山關(guān)于權(quán)能分治的理論，可以給我們提供有益的參考和借鑒。按照孫中山的權(quán)能分治理論，政治權(quán)力分為兩種，即政權(quán)與治權(quán)，“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫政權(quán)，政權(quán)可以說是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán)，治權(quán)就可以說是政府權(quán)。所以政治之中，包含有兩個力量，一個是政權(quán)，一個是治權(quán)。這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量。” 〔4 〕孫中山認(rèn)為，要把中國改造成新國家，必須把政權(quán)與治權(quán)分離，將政權(quán)“完全交到人民手里，要人民有充分的政權(quán)，可以直接去管理國事”，而將治權(quán)“完全交到政府的機關(guān)之內(nèi)，要政府有很大的力量，治理全國事務(wù)”，并且用政權(quán)去約束治權(quán)，只要“人民有了充分的政權(quán)，管理政府的方法很完全，便不怕政府的力量太大，不能夠管理”?！? 〕因此，建設(shè)一個“全民政治”國家的最好辦法，就是將政權(quán)與治權(quán)分開，用政權(quán)來約束治權(quán)。

權(quán)能分治的核心，在于維護(hù)直接民權(quán)，即憲法必須規(guī)定和保障人民直接管理國家的權(quán)力。孫中山在總結(jié)了西方憲政制度的經(jīng)驗后指出，要使人民有權(quán)，就必須在憲法中規(guī)定人民的選舉權(quán)之外，還要有罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)?！叭嗣裼辛诉@四個權(quán)，才算是充分的民權(quán)；能夠?qū)嵭羞@四個權(quán)，才算是徹底的直接民權(quán)。從前沒有充分民權(quán)的時候，人民選舉了官吏議員之后，便不能夠再問，這種民權(quán)，是間接民權(quán)。間接民權(quán)，就是代議政體，用代議士去管理政府，人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠?qū)嵭羞@四個民權(quán)，才叫做全民政治?！?〔6 〕因此，主張人民有選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷免權(quán)這四權(quán)，亦即直接民權(quán)的中心思想，就是使人民有完全的管理國家的權(quán)力和制約政府的能力。孫中山認(rèn)為，現(xiàn)在講民權(quán)的國家，“最怕的是得到一個萬能政府，人民沒有辦法去節(jié)制它；最好的是得到一個萬能政府，完全歸人民使用。……第一說是人民怕不能管理的萬能政府，第二說是為人民謀幸福的萬能政府”?！? 〕而要將“第一說”的萬能政府變成“第二說”的萬能政府，最好的辦法就是通過權(quán)能分治，肯定直接民權(quán)，將政府權(quán)力置于人民權(quán)力的控制和制約之下?！? 〕

孫中山所說的政權(quán)，筆者認(rèn)為就是指由人民掌握的主權(quán)力；而他所說的治權(quán)，就是由政府來行使的屬權(quán)力。在國家權(quán)力的關(guān)系中，主權(quán)力表現(xiàn)為一種政權(quán)，而屬權(quán)力表現(xiàn)為一種治權(quán)；政權(quán)由人民來掌握，治權(quán)則由政府來行使。在憲法關(guān)系中，主權(quán)力具體表現(xiàn)為公民的權(quán)利，它由兩部分構(gòu)成，一部分是支配屬權(quán)力的權(quán)利，包括選舉、罷免、監(jiān)督等各種政治權(quán)利；另一部分是排斥屬權(quán)力干預(yù)的權(quán)利，包括各種自由等私權(quán)利?！爸腥A人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的實質(zhì)，是由人民掌握國家政權(quán)，由政府來行使治權(quán)，并通過對政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，以實現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。人民主權(quán)原則作為憲法的一項基本原則的核心內(nèi)容，也就在于明確了國家主權(quán)屬于人民，政府的權(quán)力來自于人民。因此，政府的建立應(yīng)該經(jīng)人民的同意，政府的權(quán)力應(yīng)受人民的監(jiān)督。人民通過制憲行為，確立民主的程序和民主的制度去監(jiān)督、控制國家權(quán)力的行使，協(xié)調(diào)公民權(quán)利、國家權(quán)力和社會利益三者之間的關(guān)系，從而引導(dǎo)國家政治民主化的發(fā)展方向。

二、人民與公民

人民與公民是我國憲法中的兩個最常用的概念。在我國憲法文本中，“公民”一詞共出現(xiàn)50次，其中“序言”部分未出現(xiàn)，第一章“總綱”部分出現(xiàn)3次，都是關(guān)于公民的財產(chǎn)權(quán)；第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分出現(xiàn)41次；第三章“國家機構(gòu)”出現(xiàn)5次。而“人民”一詞共出現(xiàn)了354次，其中“序言”部分出現(xiàn)25次；第一章“總綱”部分出現(xiàn)44次；第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分出現(xiàn)28次；第三章“國家機構(gòu)”出現(xiàn)253次；第四章“國旗、國歌、國徽、首都”出現(xiàn)4次。從“人民”一詞的使用來看，主要有以下幾方面的意義：一是作為國名（中華人民共和國）和國家機構(gòu)名稱（人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院）使用，這在“人民”一詞的使用中占絕大多數(shù)；二是作為特定的政治概念，如“中國人民”、“各族人民”等；三是作為集合概念使用的，一般可以理解為全體公民的總稱，如憲法第47條：“國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助?！?/p>

本來在一般意義上，人民是作為公民的整體、公民是作為人民的個體使用的，兩者的區(qū)別也僅在于此。但在我國語境中，兩者的差別又是非常復(fù)雜的。關(guān)于公民與人民的區(qū)別，“百度知道”有一個比較通俗的說明：第一，兩者的范疇不同：公民是與外國人相對應(yīng)的法律概念，人民在不同歷史時期有不同內(nèi)容?，F(xiàn)階段，人民是指全體社會主義勞動者，擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者。第二，兩者的范圍不同：我國公民范圍比人民范圍更廣一些。第三，兩者的后果不同：公民中的人民，享有憲法和法律規(guī)定的一切公民權(quán)利并履行全部義務(wù)。公民中的敵人則不能享有全部權(quán)利，也不能履行某些義務(wù)。第四，兩者所指概念不同：公民一般表示個體的概念，是非集合概念，是具體的概念，可以落實到某個人的身上；人民所表達(dá)的是群體的概念，是集合概念。人民作為一個集合概念，則無以指向任何一個人。公民是指取得某國國籍，并根據(jù)該國法律規(guī)定享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。人民是指以勞動群眾為主體的社會基本成員。此外，公民是一個法律概念，凡具有我國國籍的人都是我國的公民；人民是一個政治概念，它相對敵人而言，凡擁護(hù)社會主義，擁護(hù)祖國統(tǒng)一的階級、階層和社會集團，都是人民的范圍，是以階級內(nèi)容劃分的?！? 〕

在我國的憲法文本中，人民不僅作為一個集合概念使用，而且往往是一個與敵人相對應(yīng)的政治概念，并且是按照不同歷史時期的主要矛盾為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的。在不同歷史時期，人民的范圍是不同的。就我國現(xiàn)階段而言，人民的范圍包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者等四個方面。在范圍上并沒有涵蓋國家的全體成員——公民；而公民雖然作為憲法上的權(quán)利和義務(wù)的主體，但又并不是所有公民都具備權(quán)利主體的資格，不屬于人民范疇的那部分公民，一般而言并不享有憲法上的政治權(quán)利，但他們又可以依法享有其他各項人身權(quán)利和社會權(quán)利。但從我國憲法文本來看，在使用“人民”一詞的時候，這種差別又不是非常明顯的。在相當(dāng)多的場合，“人民”一詞又是作為公民的集合概念來使用的，并沒有明顯的與“敵人”對應(yīng)的政治涵義在內(nèi)。如我國《憲法》第14條：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活?！钡?9條：“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平?！边@里所指的人民，顯然是包括了全體公民在內(nèi)的。因此，在今天的政治環(huán)境下，從政治上來區(qū)分“人民”與“公民”的憲法概念實際上不僅沒有多大的意義，相反還會造成使用上和理解上的混亂。如憲法序言部分最后一個自然段規(guī)定的遵守憲法的義務(wù)主體是全國各族人民，這里的“人民”究竟是作為政治概念的還是作為法律概念的公民的集合體？

這種憲法語義上的不明，從某種意義上說是違背了現(xiàn)代憲法所蘊含的民主政治的精神。有論者就認(rèn)為：首先，雖然兩者都是抽象概念，但“人民”是一個集體名詞，任何一個單獨的個體都無法稱為人民，而只是人民中（微不足道）的一分子，于是極有可能出現(xiàn)“人民缺位”的局面；相反，“公民”則可以具體化，其資格、權(quán)利和義務(wù)都是明確規(guī)定好的，有憲法和法律的切實保障；“人民”對應(yīng)的是一個整體，而“公民”可以具體落實到個體層面。其次，人民的概念具有強烈的感情和道義色彩，而公民的概念則是道德中性的，更為客觀。國家無權(quán)對其治下的任何人作出負(fù)面的道德判斷，國家對道德的干涉充其量只能是對道德高尚者進(jìn)行表彰，而不能對其所認(rèn)定的道德低下者進(jìn)行懲罰或者予以歧視，即便是對觸犯法律的人，也要保障其依法享有的權(quán)利，在法定的懲處之外不得有任何歧視，否則就很可能導(dǎo)致國家及其工作人員以“人民”或其他堂而皇之的名義壓制、剝奪一部分社會成員的合法權(quán)益。而公民的確認(rèn)則非常簡單，只要符合法律規(guī)定的要件就行，是自動認(rèn)定的，因而具有客觀性。更符合平等之精義。此外，“人民”是革命邏輯的產(chǎn)物，“公民”是憲政邏輯的結(jié)果。革命要證明自身的正當(dāng)性，就必須賦予人民以正義和至善的內(nèi)涵。而在憲政國家，國家必須對一切社會成員一視同仁，只有當(dāng)其違反法律時，才可以加以制裁。〔10 〕

公民作為一個憲法學(xué)意義上的概念，實際上反映了現(xiàn)代國家對于個人與個人以及個人與共同體（國家）之間的一種特定關(guān)系和身份的法律上的描述。公民概念揭示了國家與個人之間的關(guān)系，意味著人與人之間的平等性。更為重要的是，公民概念揭示了憲法學(xué)意義上公民身份的基本內(nèi)涵，公民概念意味著公民個體的獨立地位，反映了公民與國家之間的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系，以及公民相互之間的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系。這些內(nèi)容所表達(dá)的意義，不僅是“人民”一詞無法表述的，而且更不是具有濃厚的政治色彩的“人民”一詞所能夠包含或替代的。因此，在憲法文本中，應(yīng)當(dāng)正確使用“人民”與“公民”的概念，明確公民作為特定、由國家憲法予以確認(rèn)并保障的國家成員的身份，突出“公民”概念所蘊含的人與人之間的平等性，揭示“公民”概念所蘊含的公民個體的獨立地位、公民概念所反映的權(quán)利——義務(wù)關(guān)系，可以更好地在憲法層面構(gòu)建和實現(xiàn)國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動關(guān)系。

所以，從強化公民意識的立場出發(fā)，在憲法文本及理論研究中應(yīng)當(dāng)?shù)嗣竦恼紊?，強化與“公民”概念的聯(lián)系，突出“公民”作為一個憲法學(xué)意義上的概念，充分認(rèn)識“公民”這一概念普遍適用于全體社會成員，反映了人類社會的進(jìn)步和發(fā)展，是人類文明程度提高的重要體現(xiàn)。

三、民主與憲政

民主已經(jīng)成為當(dāng)代中國的時代潮流和政治體制改革的目標(biāo)，憲法是民主政治的制度化與法律化的體現(xiàn)。我國憲法規(guī)定的國體是人民民主專政。我國國家機構(gòu)的組織活動原則是民主集中制，民主同樣是我國憲法發(fā)展和追求的基本目標(biāo)。憲法無論在形式上還是在實質(zhì)上，都是與民主政治密切聯(lián)系的。憲法實際上表達(dá)了統(tǒng)治階級對于國家和社會生活各方面進(jìn)行民主管理的愿望、原則和途徑，反映了通過對這些愿望、原則和途徑的貫徹落實所要實現(xiàn)的目的。也就是說，憲法是以民主精神為指導(dǎo)，以民主事實為基礎(chǔ)，集中表現(xiàn)統(tǒng)治階級建立民主制國家的意志和利益。也正是基于這一點，有學(xué)者將憲法是實現(xiàn)民主價值的基本形式作為憲法的特征之一?！?1 〕

然而，在什么是民主、如何看待民主、我們應(yīng)當(dāng)建立什么樣的憲法意義上的民主制度問題上，人們的看法卻并不完全一致。有學(xué)者就認(rèn)為：有產(chǎn)階級一直對民主十分?jǐn)骋暎旅癖娨坏┯辛藚⑴c政治的權(quán)利，他們的財產(chǎn)權(quán)會受到侵害。因此，他們在民主前面添加了諸如“代議”、“自由”、“多元”和“憲政”等等的修飾詞，閹割了民主的真髓，把民主從難以駕馭的烈馬變成了溫順的小羊。以憲政民主（Constitutional democracy）為例，憲政的本來含意是用憲法來制約國家的權(quán)力，不管這個權(quán)力是由封建帝王行使，還是由民主政府行使。18世紀(jì)末和19世紀(jì)初立憲運動興起很重要的一個原因是有產(chǎn)者希望保證貢斯當(dāng)所說的“現(xiàn)代自由”（或伯林所說的“消極自由”）不被民主大潮吞噬。貢斯當(dāng)本人很清楚自己的目的，即要用所謂“自由”為民主設(shè)置障礙，最終“馴服”民主。憲政便是制伏民主烈馬的韁繩，它用憲法禁止條款確認(rèn)某些個人權(quán)利將不服從多數(shù)人的意志，以此限制民主權(quán)利行使的范圍。當(dāng)然，對有產(chǎn)者而言，最重要的個人權(quán)利是財產(chǎn)權(quán)。因此，必須對私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行整體上的保護(hù)，包括在憲法中特別列舉私人產(chǎn)權(quán)，在它周圍豎起一道警戒線，不允許任何人染指。很清楚，憲政主義在本質(zhì)上是反民主的。因此，中國是要在社會主義制度的基礎(chǔ)上建設(shè)民主，它應(yīng)是以最廣大勞動人民利益為出發(fā)點的民主，是廣泛參與的民主；完全不必向有產(chǎn)者作出巨大讓步，而對民主大打折扣。如果認(rèn)識不到這一點，盲目采用西方舶來的那些對民主的修飾，最后的結(jié)果只能是南轅北轍?！?2 〕

雖然這種觀點的結(jié)論我們并不認(rèn)同，但其中談到的民主與憲政的關(guān)系，倒是道出了問題的實質(zhì)。近代民主作為一種國家制度，是在資產(chǎn)階級革命過程中形成并逐步確立的。憲法的內(nèi)容，也都是有關(guān)民主國家所應(yīng)當(dāng)并且必須遵循的一系列民主原則，如自由平等、普選制、分權(quán)制衡、代議制以及法治原則等。社會主義國家同樣也不例外。所謂憲政，從某種意義上說，就是民主政治的同義詞。憲政與民主是密切聯(lián)系的，是對民主事實的確認(rèn)和對民主政治的制度保障，沒有民主的事實，是不可能有真正意義上的憲政。同時，憲政又是以民主政治為核心的，民主、自由、法治都是憲政的基本要素。離開了民主，也就談不上什么憲政。但是，民主并不等于民主政治，更不等于憲政。在民主和憲政理論中，民主和憲政不僅是、而且應(yīng)當(dāng)是被嚴(yán)格加以區(qū)分的。

民主強調(diào)的是公民的政治參與程度。民主理論是建立在這樣一種觀念之上，即人應(yīng)當(dāng)受到尊重，必須享有較大程度的自治和對政治生活的廣泛參與。在現(xiàn)代國家，公民的政治參與的形式，除了完全的自治和直接的參政外（事實上，由于各種客觀條件的限制，這種直接民主的形式只能是在有限的地域和范圍內(nèi)行使），更普遍的是間接民主的形式，即通過將權(quán)力授予或委托給自由選舉出來的代表來行使。于是，定期的、普遍的、自由的、平等的選舉，以及為實現(xiàn)這種選舉所必須的政治交往、結(jié)社和表達(dá)自由便成為民主的最高法則。為了保障公民的政治參與，憲法中對公民政治參與的各項民主權(quán)利，如選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論自由、結(jié)社自由等作了明確規(guī)定。可以說，民主構(gòu)成了憲法公民權(quán)利的基本內(nèi)容，憲法則是民主的制度保障和法律保障。

憲政注重的是如何通過對權(quán)力的限制來達(dá)到保障公民個人權(quán)利的目的，認(rèn)為不論什么人掌握國家權(quán)力，都要受制于公民的憲法權(quán)利。對于一個政府，憲政所關(guān)心的不是它能做什么，而是它不能做什么。民主規(guī)定誰擁有并掌握國家權(quán)力，憲政則規(guī)定的是運用國家權(quán)力的方式。憲政的基本價值目標(biāo)是個人自由和法律秩序，這一目標(biāo)是通過憲法對公民權(quán)利的保障和對國家機關(guān)權(quán)力的限制來實現(xiàn)的。它關(guān)注于最大限度地“保護(hù)社會成員彼此不受侵害……同時將政府侵害其公民的機會降至最小程度”，它的目標(biāo)就是“避免暴政”，正如麥基爾韋恩所說，憲政就是意味著“對政府施加合法的制約”。〔13 〕

雖然憲政與民主并不是一回事，但從理論上說，兩者之間的關(guān)系是顯而易見的。從廣義上說，純粹的民主不一定是憲政的民主，但完善的憲政必定是民主的憲政。憲政理論試圖通過降低政治的地位和限制政治權(quán)力來減少和防范其侵犯個人權(quán)利與尊嚴(yán)的風(fēng)險；民主理論則試圖通過直接或者間接地促進(jìn)政治程序中的參與來限制這種風(fēng)險。事實上，一個理想的社會只存有民主不行，只存有憲政也不行。在沒有憲政制度化限制的地方，人民的政府很可能墮落成為一小部分人的甚至是獨裁的政府；而缺少民主的憲政同樣存在著危險：由于憲政過于關(guān)注對國家及政府權(quán)力的控制，這容易使政府成為無能的傀儡。而解決問題的辦法之一，就在于將民主理論與憲政主義結(jié)合起來，建立憲政民主制。這種憲政民主制的內(nèi)容是通過國家權(quán)力的內(nèi)部分工和制約，來實現(xiàn)人民意志和公民權(quán)利的實施。它包括了對公民權(quán)利的保障、對國家權(quán)力的控制和對代議制民主的發(fā)展。這種政制一方面給人民提供了廣泛的政治參與、公平的政治交流和結(jié)合、定期的自由選舉的機會，另一方面又對政府設(shè)置了規(guī)范化、制度化的限制?！?4 〕

四、專政與憲政

我國《憲法》第1條明確規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！边@也被認(rèn)為是憲法文本關(guān)于我國國體的規(guī)范表述。如何看待“人民民主專政”的實質(zhì)，它與我們今天憲法學(xué)界呼吁和倡導(dǎo)的“社會主義憲政”的關(guān)系是什么？這些問題是憲法與憲政理論研究中必須予以回答的問題。

（一）關(guān)于專政問題

我們過去在闡述人民民主專政的實質(zhì)時，過分強調(diào)了它的階級屬性，而忽視了其他方面的屬性。憲法學(xué)教材一般都是從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、階級基礎(chǔ)、國家職能以及歷史使命等方面，闡述了人民民主專政與無產(chǎn)階級專政之間的關(guān)聯(lián)性，并從階級結(jié)構(gòu)、歷史特點等方面分析人民民主專政的發(fā)展。就特定的歷史環(huán)境而言，這種研究思路是符合時代特點的，但并不能因此而證明它是正確的。因為從我國人民民主專政的構(gòu)成來看，除了它的階級屬性外，還有兩個基本的屬性，一個是其政治屬性方面的，即人民民主；另一個是其社會屬性方面的，即社會主義。

首先，關(guān)于人民民主的屬性。憲法是國家的根本大法，是民主政治的制度化與法律化。中國共產(chǎn)黨在民主建國的過程中，基于自身的政治目標(biāo)，以馬克思主義憲法觀為指導(dǎo)，建立了以人民民主為價值目標(biāo)和追求的民主共和國。作為新中國臨時憲法《共同綱領(lǐng)》中，就明確“中國人民政治協(xié)商會議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎(chǔ)”，并根據(jù)這一政治基礎(chǔ)，確立“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義國家，實行以工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政”；“中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)”。1954年憲法進(jìn)一步明確了“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家”；明確了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”現(xiàn)行憲法關(guān)于我國國家性質(zhì)的規(guī)定，進(jìn)一步明確了工人階級領(lǐng)導(dǎo)和工農(nóng)聯(lián)盟是我國人民民主的階級基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。以人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，能夠便利人民行使自己的權(quán)力，便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。同時，憲法對中華人民共和國公民的各項民主權(quán)利也作了具體規(guī)定，充分體現(xiàn)和反映了我國國家制度和政治制度的實質(zhì)——人民民主。

人民當(dāng)家作主是社會主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)。我國的一切權(quán)力屬于人民，國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)、社會事務(wù)等各種事業(yè)，都是由人民通過各種途徑和形式進(jìn)行管理的，并且通過特定的法律、制度、規(guī)章來確定人民的民主權(quán)利及其實現(xiàn)的路徑、方式，使人民的民主權(quán)利落到實處。我國現(xiàn)行《憲法》序言指出，國家的根本任務(wù)之一就是要“發(fā)展社會主義民主”，以國家根本大法的形式，把人民民主原則建立在符合中國的現(xiàn)實和國情的基礎(chǔ)上，為中國民主憲政的發(fā)展確定了一種適合中國特點的根本制度、基本組織形式和民主秩序，從而為充分發(fā)揮人民群眾參與管理國家政治事務(wù)和社會經(jīng)濟文化事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，提供了一條切實可行的途徑。

其次，關(guān)于社會主義的屬性。社會主義制度是我國的根本制度。我國現(xiàn)行《憲法》第1條明確規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”1993年《憲法修正案》第3條在憲法序言部分增加規(guī)定：“我國正處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，根據(jù)建設(shè)有中國特色社會主義的理論，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。”1999年《憲法修正案》第12條修改為“我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，沿著建設(shè)有中國特色社會主義的道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)?！?004年《憲法修正案》第18條進(jìn)一步修改為“我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。”三次對同一條文的文字修改，反映了對社會主義發(fā)展道路認(rèn)識的不斷深化，明確了我國目前的發(fā)展階段是社會主義初級階段，特點是中國特色社會主義。

社會主義本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，維護(hù)和實現(xiàn)社會公平和正義，最終達(dá)到共同富裕。中國特色社會主義制度基本特點就在于五個“有利于”，即有利于保持黨和國家的活力，調(diào)動廣大人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性；有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展；有利于維護(hù)和促進(jìn)社會公平正義，實現(xiàn)全民共同富裕；有利于集中力量辦大事，有效應(yīng)對前進(jìn)道路中風(fēng)險挑戰(zhàn)；有利于維護(hù)民族團結(jié)、社會穩(wěn)定、國家統(tǒng)一。根本目標(biāo)，就是建立一個有活力、能發(fā)展、有公正、抗風(fēng)險，又團結(jié)和諧的社會制度。

由于中華人民共和國的國家政權(quán)性質(zhì)已經(jīng)充分體現(xiàn)了它的階級屬性，因此，人民民主專政的性質(zhì)在今天來看，應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在人民民主和社會主義兩個方面，這兩個方面也是我國國家的基本職能所在。

（二）關(guān)于憲政問題

從我國憲法語境來看，憲政與專政并不是對立的，而是相互包容并且在一定時期使用的概念或者術(shù)語。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期，就提出并形成了以新民主主義憲政為核心的人民民主憲政的理論，它具有豐富的內(nèi)涵，不僅構(gòu)成了中國特色社會主義憲政的理論基礎(chǔ)和理論淵源，而且一些概念、基本原則與基本精神被中國特色社會主義憲政理論所繼承和沿襲，構(gòu)成了中國特色社會主義憲政理論的主要組成部分。人民民主憲政理論是由民主政治的憲法觀與憲政觀、以人民民主專政理論為載體的國體觀、以人民代表大會制度為載體的政體觀、保障與實現(xiàn)人民自由的權(quán)利觀以及堅持中國共產(chǎn)黨對國家領(lǐng)導(dǎo)的政黨觀所構(gòu)成，它揭示了中國民主憲政發(fā)展的基本要求、基本內(nèi)容與基本路徑，對新民主主義革命時期的民主憲政運動發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，同時也奠定了中國特色社會主義憲政的理論基礎(chǔ)。人民民主專政不僅是人民民主憲政理論的重要內(nèi)涵，同樣也是社會主義憲政理論的重要內(nèi)容。

憲政不是西方資產(chǎn)階級的專利。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主政治的不斷進(jìn)步，憲政的概念也重新被社會所接受，并不斷受到各方面的重視。當(dāng)代中國政治體制改革發(fā)展所面臨的問題，從根本上說都與憲政建設(shè)有關(guān)。要建設(shè)中國特色的社會主義民主政治和政治文明，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到憲政對于社會主義民主的促進(jìn)和保障作用，認(rèn)同憲政的基本價值。依法治國的核心與實質(zhì)是依憲治國。法治的實現(xiàn)，首先要有符合憲政精神和憲政價值取向的憲法。中共十六大報告提出了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，在堅持和完善社會主義民主制度方面明確提出，要“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”，〔15 〕集中體現(xiàn)了以民主法治為核心的憲政目標(biāo)；中共十七大報告提出的科學(xué)發(fā)展觀，把保障人民權(quán)益和社會公平正義放在核心地位，同樣也是豐富了以民主法治為核心的憲政價值觀，并且在憲政價值觀中融入了“和諧”的內(nèi)涵，對社會主義民主憲政建設(shè)的內(nèi)容和路徑方面提出了明確、具體的要求。對于中國有無憲政的問題，我們可以給出肯定的答案了。雖然我國的憲政體制還不健全、憲政制度還不完善，但無疑已經(jīng)有了憲政的基本框架或雛形，因此我們應(yīng)當(dāng)理直氣壯地推進(jìn)中國特色社會主義憲政建設(shè)。