胡仙芝 喻云 何深思

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和人類活動(dòng)的一體化的發(fā)展，傳統(tǒng)的以地理邊界為依據(jù)的行政管理模式正在越來(lái)越受到挑戰(zhàn)，尤其是對(duì)于環(huán)境保護(hù)和資源管理來(lái)說(shuō)，更是需要我們認(rèn)真正視發(fā)展中存在的各種問(wèn)題和客觀趨勢(shì)，探討新時(shí)代下的環(huán)境保護(hù)及資源管理難題的解決途徑。

事實(shí)上，以主權(quán)國(guó)家為基本管理單位的現(xiàn)代國(guó)家行政管理體系，是建立在領(lǐng)土邊界的基礎(chǔ)上的。其環(huán)境保護(hù)體制，包括水資源管理在內(nèi)，其管理權(quán)的配置都是以地區(qū)分割為特征。然而，在復(fù)雜的氣候、地理以及人文等復(fù)雜因素的作用下，這種以地理邊界為基礎(chǔ)的管理體制必然面臨著多方面的挑戰(zhàn)。就以水資源管理為例，傳統(tǒng)管理體制面對(duì)的挑戰(zhàn)主要有：

一是水資源需求與供給的時(shí)間和空間矛盾。水資源作為一種自然資源，它嚴(yán)格受制于一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的地理和氣候等自然因素；而水資源的社會(huì)屬性要求它必須持續(xù)、穩(wěn)定地滿足人類生活、生產(chǎn)以及環(huán)境方面的要求。能量守恒定律告訴我們，水資源的水量分布在宏觀上、從總量上看相對(duì)比較穩(wěn)定，但對(duì)于微觀的具體層面來(lái)說(shuō)，水資源的供給卻與需求之間存在著不同步和脫節(jié)現(xiàn)象。尤其是目前人類活動(dòng)使地球氣候發(fā)生異常，地球的自然、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)急劇增加，傳統(tǒng)的機(jī)械、靜態(tài)的水資源管理模式越來(lái)越受到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的威脅。例如，在中國(guó)這個(gè)古老的國(guó)家，雖然有歷史悠久的水資源管理歷史經(jīng)驗(yàn)，但這些年來(lái)區(qū)域性的、季節(jié)性的“水患”越來(lái)越多，越來(lái)越集中，如西北地區(qū)的長(zhǎng)期干旱缺水，夏季的大面積水災(zāi)越來(lái)越頻繁、越來(lái)越嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)歉收等，目前有些城市和地區(qū)甚至影響到人們的生產(chǎn)和生活，都說(shuō)明了這個(gè)挑戰(zhàn)已經(jīng)迫在眉睫，需要我們重新審視傳統(tǒng)的管理模式和應(yīng)對(duì)機(jī)制措施。

二是行政區(qū)劃邊界與水資源流域邊界的交叉矛盾。水資源作為流動(dòng)循環(huán)的自然資源，它的運(yùn)作有著自己的客觀規(guī)律和途徑，需要從更大的系統(tǒng)來(lái)整體審視。而以國(guó)土邊界為特征的主權(quán)國(guó)家和以行政區(qū)劃作為權(quán)力分配單位的行政管理體制，卻是嚴(yán)格受到管轄權(quán)邊界的制約的。因此，水資源的整體流動(dòng)特性就不可避免地遭遇到管轄權(quán)分割的難題，使一些行政機(jī)關(guān)的水資源管理無(wú)法對(duì)水的運(yùn)動(dòng)做全程的跟蹤和全流域的管理，這樣就無(wú)法杜絕管理失效。如一些地方性的水利工程，卻對(duì)其他的地方造成影響；有些水利項(xiàng)目在某個(gè)地方是“水利”，對(duì)于下游地區(qū)卻形成“水患”等，這在根源上說(shuō)都是與管理邊界與自然邊際不相符的一種客觀必然結(jié)果。

三是水資源活動(dòng)的環(huán)境屬性使單純的水資源管理成為不可能。水資源系統(tǒng)實(shí)際上是一個(gè)由土壤、生物(森林)、大氣和水組成的“水文統(tǒng)一體”。水通過(guò)其循環(huán)過(guò)程連接著氣候系統(tǒng)和生物地球化學(xué)循環(huán)，是全球各種過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)的基本條件，大氣中的水是全球水循環(huán)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié);森林對(duì)涵養(yǎng)水源、防止洪澇是具有調(diào)節(jié)作用的;而土地永遠(yuǎn)是水在地球上的附著載體，水的系列問(wèn)題也會(huì)導(dǎo)致土地的退化，如發(fā)生水澆地鹽堿化、土壤肥力下降、水蝕、土壤酸化、濕地與河岸帶退化等。傳統(tǒng)的水資源管理一般局限于對(duì)地表水和地下水的管理，但這種以開(kāi)發(fā)、利用為主的水資源管理模式在環(huán)境系統(tǒng)的視野中是有局限的。正如現(xiàn)實(shí)中顯示的，離開(kāi)物理環(huán)境去管理水，是不可能管理好水的；而水資源的不當(dāng)管理，會(huì)危害到社會(huì)人類。如某些地區(qū)沒(méi)有進(jìn)行污水治理，利用污水進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致一些食品重金屬超標(biāo)問(wèn)題。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)約有140萬(wàn)公頃的污水灌溉區(qū)，其中遭受重金屬污染的土地占64.8%。這類現(xiàn)象嚴(yán)重影響食品安全。2000年對(duì)10個(gè)省會(huì)城市進(jìn)行調(diào)查，就有7個(gè)城市郊區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)率在30%以上（蘇德純，2010）。這些現(xiàn)象充分表明，人與自然之間是相互適應(yīng)、相互影響、相互制約的關(guān)系，人們?cè)诶煤拖硎芩Y源的同時(shí)，卻在環(huán)境保護(hù)方面對(duì)水資源承受了一些負(fù)面的影響，人類活動(dòng)與水資源之間的平衡關(guān)系越來(lái)越趨于緊張。從環(huán)境權(quán)的角度上看，傳統(tǒng)的水資源管理模式也受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

四是局部利益與整體利益之間的矛盾和沖突。以主權(quán)國(guó)家和行政區(qū)劃為管理依托的水資源管理體制面臨的最大挑戰(zhàn)還在于不同利益之間的矛盾和沖突。這主要體現(xiàn)為水資源管理的“流域公共性”與“區(qū)域或部門個(gè)體性”之間的利益矛盾。由于流域水資源作為公共資源，其所有權(quán)是不明確的，以致各區(qū)域、各部門對(duì)其占有、收益及處分等派生權(quán)利也不明確，各地區(qū)、各部門在對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)上，容易傾向有利于其地區(qū)和部門的利益。而對(duì)水環(huán)境資源的管理和開(kāi)發(fā)職能主要集中在區(qū)域各水行政主管部門，實(shí)際上就是區(qū)域無(wú)序占有了水權(quán)，導(dǎo)致區(qū)域間水資源開(kāi)發(fā)糾紛、水資源保護(hù)工作弱化、水污染防治成效甚微等一系列問(wèn)題。加上水資源管理本身就帶有的經(jīng)濟(jì)外部性，所以很多水資源相關(guān)活動(dòng)的投入和產(chǎn)出之間無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，不同區(qū)域的人們?cè)谙硎芩Y源權(quán)利和水環(huán)境權(quán)利之間就無(wú)法做到絕對(duì)公平。這種難題不僅在不同主權(quán)國(guó)家之間有所反映，就在同一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)出于不同河流區(qū)位的人們來(lái)說(shuō)也無(wú)法求得公平合理。這樣導(dǎo)致了越來(lái)越多的水資源管理糾紛和社會(huì)矛盾和沖突，需要跳出傳統(tǒng)的水資源管理體制來(lái)尋求新的解決辦法。

總之，在經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展的社會(huì)背景下，在自然和人類關(guān)系日趨緊張及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷增加的情況下，需要我們重新審視一下傳統(tǒng)的水資源管理及環(huán)境保護(hù)體制和模式?，F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)和資源管理體制，包括水資源管理體制，普遍存在技術(shù)局限、體制局限以及政策局限。具體表現(xiàn)為水資源需求與供給的時(shí)間和空間矛盾；行政區(qū)劃邊界與水資源流域邊界的交叉矛盾；水資源活動(dòng)的環(huán)境屬性使單純的水資源管理成為不可能；四是局部利益與整體利益之間的矛盾和沖突。正是這些矛盾和沖突造就了洪水泛濫、水質(zhì)污染、水量缺少（干旱）以及相應(yīng)的一些水源爭(zhēng)端、矛盾沖突等各種水資源管理失敗問(wèn)題，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)效益低下和不斷弱化的艱難處境。應(yīng)該本著堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展原則，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益完整性原則，公平性兼效率性原則和科學(xué)性的原則，沿著環(huán)境保護(hù)資源管理的整體化發(fā)展趨向，為解決環(huán)境資源管理的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題尋求答案。

(胡仙芝系國(guó)家行政學(xué)院研究員；喻云系北京市委黨?！缎乱曇啊冯s志社副編審；何深思系北京信息科技大學(xué)人文學(xué)院教授。本文接受中國(guó)環(huán)保部“環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的資助)