崔亞飛

摘要：探尋切實可行的主體功能區(qū)管理模式，是“十二五”時期的重要課題之一。統(tǒng)籌考慮未來中國人口分布、經濟布局及國土劃分類型、主體功能等，可以有效打破行政區(qū)劃對區(qū)域經濟一體化的約束，有利于制定更具針對性的區(qū)域發(fā)展政策，有利于國家宏觀調控目標的實現。

關鍵詞：主體功能區(qū)；管理模式；功能覆蓋型競爭性轄區(qū)

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）07-0005-05

一、引言

實施主體功能區(qū)規(guī)劃是中國“十二五”時期重要戰(zhàn)略目標之一。根據資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來中國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，國土空間被劃分為不同類型的主體功能區(qū)。并按照主體功能定位，適時調整完善區(qū)域政策和管理模式，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構。實施主體功能區(qū)規(guī)劃是中國區(qū)域發(fā)展和區(qū)域管理理論的重要創(chuàng)新，是在區(qū)域發(fā)展中貫徹科學發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。當前，如何打破行政區(qū)劃界限，探尋有效可行的主體功能區(qū)管理模式已是政府和學術界關注的重要課題。

改革開放尤其是實施分稅制以來，由行政區(qū)劃這“看不見的墻”對區(qū)域經濟一體化的剛性約束而產生的“行政區(qū)經濟”現象，一直是制約中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵障礙（沈立人、戴園晨，1990；劉君德、舒慶，1996；周黎安，2004）。[1][2][3]國家行政學院教授王健等（2004）則認為，“行政區(qū)經濟”根本原因并不在于行政區(qū)劃本身，而在于政府職能的轉變尚未完全適應市場經濟的發(fā)展需求。破解的途徑是政府管理由統(tǒng)治向治理范式轉變，實施“復合行政”理念。所謂“復合行政”，就是在經濟全球化背景下，為了促進區(qū)域經濟一體化，實現跨行政區(qū)公共服務，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制[4]。

“復合行政”理念得到了部分學者的極力推崇，他們認為，“復合行政”通過創(chuàng)新地方政府之間的良性合作機制，將極大地促進地方政府間和諧關系的構建（王佃利，2005）[5]；“復合行政”是限權、授權與分權的和諧統(tǒng)一（張玉，2005）[6]；是促進長三角區(qū)域經濟一體化的良好途徑（殷坤，2004）[7]。與此同時，陳櫓、薛海（2005）則基于法國、日本推動區(qū)域經濟一體化的經驗，提出了必須將行政區(qū)劃調整、權力的重新分割以及“復合行政”結合起來的對策思路[8]。但是，也有學者對“復合行政”提出了質疑。何顯明（2004）指出，“復合行政”的思路需要一種基于憲政維度的政治制度分析，只有在健全的憲政制度框架之內，“復合行政”才有可能發(fā)展成一種具有操作意義的行政體制改革實踐，而這種前提條件的創(chuàng)造顯然是無法在短期內完成[9]。范巧、郭愛君（2009）認為，就中國而言，“復合行政”缺乏理論設計上的前提條件和實踐操作上的可行性缺陷，進而提出了在小政府的善政和大市場的自由化基礎上，將政府公共服務等職能通過轉包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行彌補政府失靈、市場失靈，從而達到政府、公民社會、市場和諧發(fā)展的“復合治理”模式[10]。孟召宜等（2007）則提出了基于“復合行政”理念的單一主體功能區(qū)管治和不同主體功能區(qū)之間管治的“雙層制多中心”主體功能區(qū)管治模式[11]。常艷、劉義成等（2009）和常艷、楊柳（2009）另辟蹊徑地提出以“問題區(qū)域”為導向的區(qū)域管理體制，即中央政府將政策重心和資源轉向落后、蕭條或膨脹區(qū)域，對于自我發(fā)展能力較強的重點開發(fā)區(qū)域則更多地依靠市場機制的管理模式[12][13]。此外，曹子堅等（2009）主張“以人為本”的區(qū)域政策，以建立區(qū)域政策配套體系為主要手段，逐步打破行政區(qū)經濟對主體功能區(qū)的約束[14]。

以上研究文獻對中國區(qū)域經濟治理模式進行了有益探索，同時將研究重點拓展到主體功能區(qū)管理模式領域，并取得一些研究成果。但已有研究仍未跳出以地理區(qū)域為導向的框架束縛，同時忽略了激勵機制在主體功能區(qū)管理模式中的重要作用。而本文則借鑒功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（Functional，Overlapping Competing Jurisdictions；FOCJ）的理念，嘗試以主體功能區(qū)所蘊含的功能（即要解決的問題）為導向，構建具有內在激勵機制的國家層面主體功能區(qū)管理模式。

二、功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（FOCJ）的框架

功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（FOCJ）理論源自Casella & Frey（1992）在討論傳統(tǒng)聯邦主義對歐盟的適用性時提出的功能聯邦主義（Functional Federalism）[15]。他們認為，功能聯邦主義就是每個組織存在于沒有層級差異的覆蓋型轄區(qū)內，且每個轄區(qū)負責某類特殊公共品供給的政權制度形式。Frey & Eichenberger（1995）正式提出了功能覆蓋型競爭性轄區(qū)這一新的聯邦主義理念[16]。隨后，Frey（2001、2005）[17][18]、Frey & Eichenberger（1996、1999、2000、2006）進一步將功能覆蓋型競爭性轄區(qū)理論加以完善[19][20][21][22]，他們認為，傳統(tǒng)聯邦主義轄區(qū)面臨三個主要問題：一是傳統(tǒng)聯邦主義以行政轄區(qū)為界，無法消除公共品供給的溢出效應，無法實現Olson（1969）和Oates（1972）提出的“財政平等”（Fiscal Equivalence）[23][24]，其解決的途徑是以問題所涉及到的范圍為界；二是傳統(tǒng)聯邦主義轄區(qū)太小而無法實現規(guī)模效應，其解決的途徑是設立以解決問題為目標的功能性轄區(qū)；三是傳統(tǒng)聯邦主義轄區(qū)之間難以實現協(xié)調與合作，其解決的途徑是設立的功能轄區(qū)之間可以重疊。而功能覆蓋型競爭性轄區(qū)不僅保留了傳統(tǒng)聯邦主義的優(yōu)點，還可以有效地克服傳統(tǒng)聯邦主義轄區(qū)的上述三個問題。

（一）功能覆蓋型競爭性轄區(qū)（FOCJ）的基本特征

1. Functional（F）：功能性，即依據所要解決的問題或要實現的功能，設立相應的行政管轄區(qū)。以功能為導向的行政管轄區(qū)可以更好地滿足本轄區(qū)居民的偏好，并利用規(guī)模經濟效應貫徹國家宏觀調控目標。同時，受益于某一地理區(qū)域的特定公共品供給由居住于該區(qū)域的居民籌資，還可以消除公共品受益的外溢性，實現“財政平等”。

2. Overlapping（O）：覆蓋型，即根據不同的目標或功能，所設立的行政管轄區(qū)要全覆蓋或能完全實現其目標與功能。執(zhí)行不同功能的行政管轄區(qū)可以在同一地理區(qū)域完全重疊，或交叉覆蓋同一地理區(qū)域。這種行政管轄區(qū)所管理的地理區(qū)域不一定要邊界相連的整片區(qū)域，功能相同但不相連的片狀區(qū)域必要時也可以納入同一行政管轄區(qū)。

3. Competing（C）：競爭性，即個人或社區(qū)可以自由選擇他們愿意隸屬的行政管轄區(qū)，并且賦予他們通過主動性和投票權表達他們偏好的政治權利。居民應可以自由地選擇是否遷出這種行政管轄區(qū)，但要遷入這種行政管轄區(qū)以享受特定的“俱樂部公共品”則應要有限制，只有愿意支付相應的費用方可遷入。更重要的是，行政管轄區(qū)的管理者應當由該轄區(qū)的居民直接投票選擇，這種直接民主可以提升滿足居民偏好的管理效率，促進轄區(qū)之間更好地提供公共品的競爭。

4. Jurisdictions（J）：行政轄區(qū)，即所設立的行政管轄區(qū)應是政府性質，特別是，這種行政轄區(qū)應具有征集相應資金的權力。

（二）功能覆蓋型競爭性轄區(qū)的優(yōu)勢與現實

首先，相對于傳統(tǒng)聯邦主義而言，功能覆蓋型競爭性轄區(qū)具有更適應的政府激勵和滿足轄區(qū)居民偏好的能力。轄區(qū)內居民可以獲得更充分的轄區(qū)信息并與其他轄區(qū)進行比較，而自由遷移機制也可以迫使轄區(qū)管理者更好地了解本轄區(qū)居民的偏好。其次，功能覆蓋型競爭性轄區(qū)可以消除轄區(qū)間外溢性和利用規(guī)模經濟效益，因此功能覆蓋型競爭性轄區(qū)可以最低成本提供公共品。再次，轄區(qū)居民的訴求與遷移，以及新居民的遷入會促使轄區(qū)管理者更好地考量居民偏好和更有效率地提供公共品。

現實中，美國的特區(qū)（Special District）和瑞士的政治公社（Political Communes）都具有功能覆蓋型競爭性轄區(qū)的特征。美國的特區(qū)是地方政府中獨特類別的區(qū)域整合機制，它們突破了公共服務的地域限制，可以為單一社區(qū)、若干社區(qū)、整個城市地區(qū)或州際地區(qū)提供單一、專門化的公共服務，或者是有限的幾種服務品種的組合。特區(qū)邊界設定的標準是能否實現公共品和服務的規(guī)模經濟效應，而不是囿于既定的政府轄區(qū)疆界。瑞士的2 940個公社中存在著大約5 000個功能覆蓋型政治公社，例如學校教育社區(qū)就是由一個或幾個政治公社負責提供，這些公社依據所提供的公共服務在居民可接受的水平籌集財政收入。還有一些功能覆蓋型公社是由新教和天主教設立，居民可以自由選擇隸屬的公社，一旦成為其中一員就必須支付相應的費用。對于發(fā)展中國家而言，普遍面臨著政府干預過多和忽視地方政府的困境。以問題為導向的功能覆蓋型競爭性轄區(qū)可以消弱中央政府的政治壟斷、促進各種政治規(guī)則創(chuàng)新，進而提高公共品供給效率。

三、國家層面主體功能區(qū)管理模式設計

（一）中國主體功能區(qū)規(guī)劃的概況

國務院于2010年12月正式頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)［2010］46號），標志著中國主體功能區(qū)規(guī)劃已進入實質性階段。該規(guī)劃依據三個維度將國土空間重新進行了劃分：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類主體功能區(qū)；按開發(fā)內容，分為城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)三類主體功能區(qū)；按層級，分為國家和省級兩個層面主體功能區(qū)。

國家層面主體功能區(qū)劃分的邏輯關系是：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域旨在打造“兩橫三縱”①的城市化地區(qū)，限制開發(fā)區(qū)域是為布局“七區(qū)二十三帶”②的農產品主產區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域則是保障“兩屏三帶”③的生態(tài)安全區(qū)。

國家層面主體功能區(qū)保障措施主要包括財政政策、投資政策、產業(yè)政策、土地政策、農業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應對氣候變化政策和績效考核評價，簡稱“9+1”政策體系。

（二）國家層面主體功能區(qū)管理模式原則

國家層面主體功能區(qū)管理模式必須有利于打破現行的行政區(qū)劃界限，有利于改善區(qū)域調控和制定更有針對性的區(qū)域政策，有利于構建“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”農業(yè)戰(zhàn)略格局和“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，進而形成經濟社會發(fā)展符合各區(qū)域主體功能定位的管理模式。

1. 功能導向原則。根據主體功能區(qū)的功能定位和需要解決的區(qū)域問題，設立相應的行政管理機構。以功能為導向的行政管理結構有利于突破各自為政的行政區(qū)經濟，有利于制定更具針對性的區(qū)域發(fā)展政策，并可利用規(guī)模經濟效應貫徹國家宏觀調控目標。

2. 競爭發(fā)展原則。功能定位相同的主體功能區(qū)之間應賦予競爭性，通過主體功能區(qū)之間競爭來促進經濟社會的發(fā)展，不斷提高轄區(qū)居民的福祉。這種競爭性可以源自兩個方面：一是居民可以自由選擇他們愿意隸屬的主體功能區(qū)，并賦予他們投票權以表達對相應主體功能區(qū)管理效率的評價。二是中央政府任命、晉升主體功能區(qū)管理機構官員時，應注重考核同類主體功能區(qū)管理機構之間的相對績效，以及該主體功能區(qū)居民對管理機構的評價。

3. 彈性覆蓋原則。根據主體功能區(qū)分類與功能定位，所設立的主體功能區(qū)管理機構管轄范圍應突破現行的行政區(qū)界線，要全覆蓋或能完全實現其功能。執(zhí)行不同功能的主體功能區(qū)管理機構的管轄范圍可以在同一地理區(qū)域完全重疊，或交叉覆蓋同一地理區(qū)域。主體功能區(qū)管理機構所管理的地理區(qū)域不一定要邊界相連的整片區(qū)域，功能相同但不相連的片狀區(qū)域必要時也可以納入同一主體功能區(qū)管理機構管轄范圍。

4. 分類管理原則。國家層面主體功能區(qū)保障措施為“9+1”政策體系，不同功能定位的主體功能區(qū)對保障措施的政策體系側重點應有不同。因此，主體功能區(qū)管理模式設置必須有利于實施分類管理的功能區(qū)政策。

（三）國家層面主體功能區(qū)管理模式設計

依據《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國家層面主體功能區(qū)劃分是為構建“兩橫三縱”的城市化地區(qū)、“七區(qū)二十三帶”的農產品主產區(qū)和“兩屏三帶”的生態(tài)安全區(qū)三大戰(zhàn)略格局。因此，相應的管理模式應緊扣主體功能區(qū)的功能定位，并有助于推進三大戰(zhàn)略格局的形成。

1. 城市化主體功能區(qū)施行“311”管理模式。環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)作為沿海的3個優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，其在全國具有舉足輕重的地位，故可對應設置3個主體功能區(qū)管理機構，分別貫徹執(zhí)行率先加快轉變經濟發(fā)展方式，調整優(yōu)化經濟結構，提升參與全球分工與競爭層次的功能定位。沿歐亞大陸橋通道和長江通道、京哈京廣和包昆通道的18個重點開發(fā)區(qū)，可根據彈性覆蓋原則，將沿歐亞大陸橋通道及其以北的10個重點開發(fā)區(qū)統(tǒng)一納入1個北方城市化主體功能區(qū)管理機構管轄；沿長江通道及其以南的8個重點開發(fā)區(qū)統(tǒng)一納入1個南方城市化主體功能區(qū)管理機構管轄。3個優(yōu)化開發(fā)區(qū)、1個北方城市化主體功能區(qū)和1個南方城市化主體功能區(qū)的相應管理機構之間可以根據功能定位開展競爭，發(fā)揮作為全國經濟重要增長極，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的作用。

2. 農產品主產區(qū)主體功能區(qū)施行“1111”管理模式。農產品主產區(qū)主要由限制開發(fā)區(qū)構成。依據“七區(qū)二十三帶”的區(qū)域分布，東北平原作為盛產水稻、大豆等農產品地區(qū)，可以將東北平原主產區(qū)單獨設置1個東北農產品主體功能區(qū)管理機構。河套灌區(qū)主產區(qū)、汾渭平原主產區(qū)和黃淮海平原主產區(qū)作為區(qū)域環(huán)境相近的主體功能區(qū)，可以設置1個主體功能區(qū)管理機構統(tǒng)一管理。長江流域主產區(qū)和華南主產區(qū)基本沿長江流域及其以南，故也設置1個主體功能區(qū)管理機構。甘肅、新疆主產區(qū)作為西北地區(qū)農產品主產區(qū)，為便于管理，可以單獨設置1個主體功能區(qū)管理機構。各主體功能區(qū)管理結構專司貫徹執(zhí)行保障農產品供給安全，推進社會主義新農村建設示范區(qū)的功能定位。

3. 重點生態(tài)主體功能區(qū)施行“111”管理模式。重點生態(tài)區(qū)主要由禁止開發(fā)區(qū)構成，發(fā)揮著水源涵養(yǎng)、防風固沙、水土保持和生物多樣性維護的作用。東北森林帶相離其他生態(tài)區(qū)較遠，應設置1個主體功能區(qū)管理機構進行管理。北方防沙帶和青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障作為西部重要生態(tài)區(qū)且相鄰較近，可以納入1個主體功能區(qū)管理機構，便于統(tǒng)籌協(xié)調。南方沙丘山地帶位于南方沿海一線，可以獨立設置1個主體功能區(qū)管理機構。各主體功能區(qū)管理機構負責貫徹保障國家生態(tài)安全的功能定位。

（四）國家層面主體功能區(qū)管理機構的地位與組成

1. 管理機構的地位。國家層面主體功能區(qū)保障措施的“9+1”政策體系涉及到國務院眾多部門，要避免政出多門的區(qū)域管理困境，實現功能定位明確的區(qū)域發(fā)展模式，有效途徑就是設置專門的管理機構來協(xié)調和整合相應政策。依據《國務院行政機構設置和編制管理條例》（國務院令［1997］227號）和《國務院關于議事機構設置的通知》（國發(fā)［2008］13號）的相關規(guī)定，國家層面主體功能區(qū)管理機構可以設置為國務院議事協(xié)調機構，專司國家層面的主體功能區(qū)管理，以及對主體功能區(qū)管轄范圍內的地方主體功能區(qū)發(fā)展實施指導。

2. 管理機構的組成。根據國家層面主體功能區(qū)的功能定位和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中國務院有關部門的職責，城市化主體功能區(qū)管理機構由國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部牽頭，工業(yè)和信息化部承擔具體工作，國家發(fā)展和改革委員會負責協(xié)調國務院其他部門。農產品主產區(qū)主體功能區(qū)管理機構由國家發(fā)展和改革委員會、農業(yè)部牽頭，農業(yè)部承擔具體工作，國家發(fā)展和改革委員會負責協(xié)調國務院其他部門。重點生態(tài)主體功能區(qū)管理機構由國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部牽頭，環(huán)境保護部承擔具體工作，國家發(fā)展和改革委員會負責協(xié)調國務院其他部門。

注釋：

①兩橫是指歐亞大陸橋通道和沿長江通道；三縱是指沿海、京哈京廣和包昆通道。“兩橫三縱”串連了3個優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和18個重點開發(fā)區(qū)域。

②七區(qū)二十三帶是指東北平原主產區(qū)（包括玉米、水稻、大豆、畜產四帶）、黃淮海平原主產區(qū)（包括小麥、玉米、棉花、大豆、畜產五帶）、河套灌區(qū)主產區(qū)（包括小麥一帶）、汾渭平原主產區(qū)（包括小麥、玉米兩帶）、甘肅新疆主產區(qū)（包括棉花、小麥兩帶）、長江流域主產區(qū)（包括水稻、小麥、棉花、油菜、畜產、水產六帶）、華南主產區(qū)（包括水稻、甘蔗、水產三帶）。

③兩屏是指青藏高原生態(tài)屏障和黃土高原—川滇生態(tài)屏障；三帶是指北方防沙帶、東北森林帶、南方沙丘山地帶?！皟善寥龓А备采w了25個重點生態(tài)功能區(qū)。

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責任編輯、校對：秦學詩