張曉梅 龔道偉

【摘要】政府作為秩序維護(hù)者和公共服務(wù)供給者，在維持勞資關(guān)系和諧穩(wěn)定方面扮演著重要角色。夯實(shí)政府在和諧勞動(dòng)關(guān)系中的法律責(zé)任，就必須建構(gòu)一系列機(jī)制，以此確保勞動(dòng)關(guān)系的各方主體能夠和諧共處。為此，政府必須提供公平合理的制度，建立勞動(dòng)報(bào)酬談判、監(jiān)督及增長(zhǎng)機(jī)制，創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】和諧勞動(dòng)關(guān)系政府角色法律責(zé)任

勞動(dòng)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體系中最為基礎(chǔ)的關(guān)系，勞動(dòng)關(guān)系中的各方主體能否有序合作、良性互動(dòng)，不僅僅影響到經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定，而且會(huì)對(duì)社會(huì)和政治關(guān)系的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生影響?；趧趧?dòng)力具有非常鮮明的人身屬性和社會(huì)屬性，更多的人越來(lái)越傾向于強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)合同的社會(huì)意義。“認(rèn)為勞動(dòng)合同是民事意義上契約的觀點(diǎn)在近代社會(huì)中越來(lái)越不足以規(guī)范勞動(dòng)契約之生活現(xiàn)實(shí)，于是產(chǎn)生了具有社會(huì)意義的勞動(dòng)合同的規(guī)定。社會(huì)意義的勞動(dòng)合同要求勞動(dòng)立法從社會(huì)人力資源配置、社會(huì)利益和社會(huì)穩(wěn)定性的角度來(lái)看待勞動(dòng)合同和勞動(dòng)關(guān)系”。①勞動(dòng)合同的社會(huì)屬性必然要求政府積極地介入勞動(dòng)關(guān)系并扮演重要的角色。

政府在勞動(dòng)關(guān)系中的角色預(yù)設(shè)

中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院程延園教授認(rèn)為，政府在勞資關(guān)系中主要扮演五種角色：勞動(dòng)者基本權(quán)利的保護(hù)者或管制者；集體談判與雇員參與的促進(jìn)者，政府促進(jìn)雙方自行談判與對(duì)話，促使遵循勞動(dòng)法基本規(guī)則和基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)；勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)停者或仲裁者，政府建立一套迅速而有效的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度，提供調(diào)解和仲裁服務(wù)，維持良好的勞動(dòng)關(guān)系；就業(yè)保障與人力資源的規(guī)劃者，政府為全體勞動(dòng)者建立一套就業(yè)保障體系，促進(jìn)勞動(dòng)者的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；公共部門的雇傭者，政府直接充當(dāng)資方的角色，雇傭了大批雇員②。筆者認(rèn)為，這里應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是政府作為獨(dú)立于勞動(dòng)者與用人單位的第三方主體的超脫性和中立性，強(qiáng)調(diào)政府居中協(xié)調(diào)的角色定位以及創(chuàng)造良好制度環(huán)境的功能。

政府角色實(shí)際運(yùn)行的偏差

政府具有政治職能、服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能。在當(dāng)前的發(fā)展語(yǔ)境和模式下，政府更多地?cái)U(kuò)張其經(jīng)濟(jì)職能，而忽視了其服務(wù)職能。作為公權(quán)機(jī)構(gòu)的政府，若過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)職能，在政策制定、糾紛解決方面便不可避免地會(huì)表現(xiàn)出利益傾向。此種職能偏差會(huì)在相當(dāng)程度上損害勞動(dòng)者的合法權(quán)益，引發(fā)并迅速蔓延不公平感，從而激發(fā)勞動(dòng)者的不滿和對(duì)立情緒，最終損害勞動(dòng)關(guān)系。政府必須充分認(rèn)識(shí)到，勞動(dòng)者是社會(huì)分工中的核心因素，而且社會(huì)分工越細(xì)密，勞動(dòng)者權(quán)益增減就越容易對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊密、社會(huì)利益的均衡、社會(huì)形態(tài)的穩(wěn)定產(chǎn)生影響。此外，對(duì)秩序穩(wěn)定的追求和群體事件的警惕，也使得政府必須更多地關(guān)注勞動(dòng)者的權(quán)益，糾正以往實(shí)際角色的偏差，更為公平、中立地提供公共服務(wù)。

政府法律責(zé)任的原則和手段

后金融危機(jī)時(shí)代，中國(guó)依托低勞動(dòng)力成本獲取比較優(yōu)勢(shì)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去?！爸袊?guó)目前面臨的緊迫任務(wù)，就是從大規(guī)模投入資源拉動(dòng)的粗放增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)向靠技術(shù)進(jìn)步、效率提高驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變”③。這就促使政府必須要尋求勞動(dòng)關(guān)系雙方利益保護(hù)的平衡點(diǎn)，構(gòu)建完整的規(guī)范和調(diào)控體系。

法律責(zé)任的內(nèi)涵。政府在和諧勞動(dòng)關(guān)系中的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括三層意思：第一，政府通過(guò)制訂公平合理的規(guī)范以調(diào)整利益分配進(jìn)而獲得執(zhí)政合法性認(rèn)同的責(zé)任；第二，政府及其職能部門嚴(yán)格依照普遍性規(guī)范實(shí)施具體行為的責(zé)任；第三，政府依法通過(guò)各種行為對(duì)生產(chǎn)資料的分配、資源配置、收入分配以及糾紛解決等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，從而確保勞動(dòng)者與用人單位各得其利、和諧相處的責(zé)任。

從積極方面看，政府的責(zé)任主要在于為勞動(dòng)者和用人單位提供各種公共服務(wù)，通過(guò)行政指導(dǎo)、制訂規(guī)章等方式加強(qiáng)對(duì)勞資雙方的引導(dǎo)。從消極方面看，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重勞動(dòng)關(guān)系各方，保持適當(dāng)?shù)闹t抑性，主要側(cè)重于解決糾紛、對(duì)違法行為監(jiān)督、征收稅費(fèi)等。

遵循的原則。政府在構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“兼顧雙方，適當(dāng)偏愛(ài)”的原則，強(qiáng)調(diào)尋求雙方的平衡點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變也必然要求政府延伸其服務(wù)職能，抑制其經(jīng)濟(jì)職能和牟利沖動(dòng)。因此，要構(gòu)建和諧有序的勞動(dòng)關(guān)系，政府不能偏袒用人單位，也不能只側(cè)重于保護(hù)勞動(dòng)者一方，必須考慮到經(jīng)濟(jì)背景的轉(zhuǎn)換給用人單位帶來(lái)的負(fù)面沖擊，要致力于平衡勞資雙方的利益，兼顧雙方的正當(dāng)訴求，并適當(dāng)向勞動(dòng)者傾斜。

手段的轉(zhuǎn)變。順應(yīng)和諧社會(huì)的政治理念，政府在構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量使用非強(qiáng)制性手段，提倡溝通、協(xié)商、合作、對(duì)話，淡化行為的單方性、權(quán)力性。更多地采用行政指導(dǎo)等方式，引導(dǎo)和規(guī)范勞資雙方的行為，充分聽(tīng)取勞資雙方的意見(jiàn)，通過(guò)協(xié)商、溝通等形式使得雙方主體能在法定范圍內(nèi)達(dá)成一致意見(jiàn)，通過(guò)雙方自愿配合有效實(shí)現(xiàn)行政目的。

落實(shí)政府責(zé)任機(jī)制建構(gòu)

要落實(shí)和細(xì)化政府在構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系中的責(zé)任，就必須完整地建構(gòu)一系列機(jī)制，以此確保勞動(dòng)關(guān)系的各方主體能夠“各司其職、各得其所”，并在相互溝通、協(xié)商合作的基礎(chǔ)上形成共識(shí)，繼而達(dá)致“和諧共處”的狀態(tài)。

提供公平合理的制度。第一，建立利益代表和表達(dá)機(jī)制。一方面，政府要重視工會(huì)的中立性和代表性，使其成為獨(dú)立于企業(yè)的利益代表組織，真正成為勞動(dòng)者的代表；另一方面，政府要充分重視行業(yè)利益聚合組織即行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，夯實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能，并使其真正成為行業(yè)利益的中立代表。第二，建立信用考核評(píng)價(jià)制度。政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)用人單位建立信用評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，并通過(guò)特定平臺(tái)發(fā)布評(píng)價(jià)信息。同時(shí)建立信用評(píng)價(jià)與財(cái)政支出項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)、企業(yè)融資等事項(xiàng)的聯(lián)動(dòng)制度，對(duì)于因前述事項(xiàng)導(dǎo)致信用評(píng)價(jià)指數(shù)較低的用人單位，應(yīng)當(dāng)禁止其參與公共財(cái)政項(xiàng)目的投標(biāo)活動(dòng)。第三，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)條件和勞動(dòng)安全設(shè)施的監(jiān)督機(jī)制，并建立職業(yè)病預(yù)防監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于高危行業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。一是要制訂防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)用人單位建立健全安全保衛(wèi)制度；二是要建立定期檢查制度，加強(qiáng)日常監(jiān)管；三是要對(duì)特定行業(yè)，比如化工、冶金等高輻射性的行業(yè)，建立定期的職業(yè)病宣傳、體檢制度，加強(qiáng)職業(yè)病的防范工作。第四，建立多元化的糾紛解決機(jī)制。要充分利用工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、勞動(dòng)執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)等多方主體，采用協(xié)商、調(diào)解、裁決等多種方式解決勞動(dòng)爭(zhēng)議。

建立勞動(dòng)報(bào)酬談判、監(jiān)督及增長(zhǎng)機(jī)制。勞動(dòng)者在提供勞動(dòng)力的過(guò)程中最關(guān)心的因素就是勞動(dòng)報(bào)酬。因此要構(gòu)建和諧的勞動(dòng)關(guān)系，政府必須要在勞動(dòng)報(bào)酬的確定、支付、增長(zhǎng)等方面加強(qiáng)監(jiān)督與指導(dǎo)。

第一，充分重視勞動(dòng)合同在初次分配中的作用。勞動(dòng)合同是勞資雙方確立勞動(dòng)報(bào)酬的主要形式。從這個(gè)意義上講，政府要充分重視勞動(dòng)合同在初次分配中的調(diào)節(jié)作用：一是要繼續(xù)全面推廣勞動(dòng)合同的簽訂制度；二是在一定區(qū)域建立各行業(yè)各工種的平均工資制度，給勞動(dòng)者簽訂合同時(shí)提供全面的信息；三是充分發(fā)揮工會(huì)等組織的代表作用，推行工資集體談判制度，增強(qiáng)勞動(dòng)者在勞動(dòng)報(bào)酬確立方面的博弈能力。第二，除強(qiáng)制推行最低工資制度外，政府應(yīng)當(dāng)建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，設(shè)定工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮到名義工資與實(shí)際工資的區(qū)別，要關(guān)注和充分考慮到物價(jià)上漲等因素造成的貨幣購(gòu)買力下降等問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)從工資的名義增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向工資的實(shí)際增長(zhǎng)。第三，制訂工資的公平調(diào)整機(jī)制。目前我國(guó)工資分配領(lǐng)域存在的一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題就是，行業(yè)之間的勞動(dòng)報(bào)酬懸殊很大。這導(dǎo)致的一個(gè)直接后果是引發(fā)勞動(dòng)者的不公平感，而這種不公平感會(huì)引發(fā)勞動(dòng)者的對(duì)抗情緒，從而增加了社會(huì)不公平的隱患。因此，政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)節(jié)過(guò)高收入，拉近工資平均值方面建立健全相應(yīng)的制度。第四，勞動(dòng)報(bào)酬的支付監(jiān)督與懲戒機(jī)制。政府要加大對(duì)重點(diǎn)行業(yè)，尤其是勞動(dòng)密集型行業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬支付的監(jiān)督、檢查，對(duì)拖欠支付、不足額支付報(bào)酬的行為及時(shí)糾正。

創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。用人單位關(guān)注的核心在于能否獲得足夠多的利潤(rùn)以及能否擴(kuò)大再生產(chǎn)，政府也應(yīng)當(dāng)基于此目標(biāo)追求而創(chuàng)造相應(yīng)的制度環(huán)境。

第一，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政指導(dǎo)等方式發(fā)布市場(chǎng)供需、重大政策變化等信息，積極引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)能，順應(yīng)市場(chǎng)變化；第二，通過(guò)稅費(fèi)減免、政策優(yōu)惠等措施，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，避免企業(yè)嚴(yán)重依賴低勞動(dòng)力成本謀取利潤(rùn)，鼓勵(lì)企業(yè)積極利用技術(shù)進(jìn)步獲取利潤(rùn)；第三，改革財(cái)政稅收體制，減少用人單位的負(fù)擔(dān)，同時(shí)要營(yíng)造融資環(huán)境，拓寬融資渠道，尤其是要非常具有針對(duì)性的對(duì)中小企業(yè)制訂相應(yīng)的融資優(yōu)惠政策，減少中小企業(yè)融資的制度性障礙；第四，依靠政策和資金壟斷謀取利潤(rùn)的企業(yè)會(huì)嚴(yán)重?fù)p害自由競(jìng)爭(zhēng)秩序，進(jìn)而對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損害，并嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平。政府要?jiǎng)?chuàng)造環(huán)境打破這種壟斷，拓寬中小企業(yè)的贏利渠道和領(lǐng)域。這樣既能營(yíng)造公平自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，充分解決勞動(dòng)者的就業(yè)，增加政府稅收，也能在一定程度上維持社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

（作者分別為長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院副教授，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士研究生）

注釋

①葉靜漪，周長(zhǎng)征：《社會(huì)正義的十年探索》，北京大學(xué)出版社，2007年，第221頁(yè)。

②陳宇峰，陳國(guó)營(yíng)：“政府在構(gòu)建和諧民營(yíng)勞資關(guān)系中的職能與角色”，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》，2009年第12期。

③吳敬璉，馬國(guó)川：“發(fā)展轉(zhuǎn)型：成敗系于改革的進(jìn)展”，《讀書》，2011年第5期。