劉梅　鄧偉

摘要：目前。對(duì)開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的顧慮集中體現(xiàn)為一個(gè)矛盾：一方面，近年來財(cái)政體制的改革、地方國(guó)庫(kù)收入的快速增長(zhǎng)等原因?qū)е碌胤絿?guó)庫(kù)庫(kù)存高企，大量閑置資金急于尋找獲利的途徑；另一方面，由于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理決策主體分散，一旦實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制，與貨幣政策的協(xié)調(diào)等將受到?jīng)_擊。上述矛盾產(chǎn)生的原因主要源于目前的財(cái)政分權(quán)體制，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的目標(biāo)函數(shù)與中央政府的目標(biāo)函數(shù)不盡一致。要開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，必須始終把握好地方政府目標(biāo)與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的一致性。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理；財(cái)政分權(quán)體制；貨幣政策；財(cái)政政策

JEL分類號(hào)：G28；H7 中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-1428（2012）08-0040-04

一、引言

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是指在確保國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支出需要的前提下，按照安全性、流動(dòng)性、收益性的原則。通過運(yùn)作國(guó)庫(kù)現(xiàn)金和定期發(fā)行短期債券等方式，熨平國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流波動(dòng)，使國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額最小化而投資收益最大化的一系列管理活動(dòng)。研究國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理問題對(duì)于提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效益，加強(qiáng)貨幣政策與財(cái)政政策的協(xié)調(diào)，提升國(guó)庫(kù)管理水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理分為兩個(gè)層面，即中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。我國(guó)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在2006年5月已經(jīng)啟動(dòng)，并于同年8月和12月分別進(jìn)行了首次買回國(guó)債操作及商業(yè)銀行定期存款操作。截至2010年末，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理共進(jìn)行商業(yè)銀行定期存款操作30期，累計(jì)投放資金9296.4億元，累計(jì)增加國(guó)庫(kù)資金收益約116.94億元；買回國(guó)債操作2期，金額229.90億元，節(jié)省利息支出約0.95億元。

而我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理由于涉及如何與貨幣政策對(duì)接、如何保證國(guó)庫(kù)資金安全等問題，遲遲未能啟動(dòng)。從現(xiàn)實(shí)來看，隨著財(cái)政體制改革的深入和財(cái)政收入的持續(xù)快速增長(zhǎng)，地方國(guó)庫(kù)庫(kù)款在高位運(yùn)行成為常態(tài)，如何提高國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金的運(yùn)行效率成為一個(gè)不得不面對(duì)的問題。但地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理決策主體具有多樣性和分散性的特點(diǎn)，存在不同于中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的制約條件。因此開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理不能完全照搬中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的模式。如何確定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理框架對(duì)于推動(dòng)下一步改革具有十分重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的開展，研究地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的文獻(xiàn)逐漸增多。王雁（2010）在分析地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理必要性的基礎(chǔ)上，提出了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的問題，如地方政府理財(cái)觀念仍較落后、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范手段尚不健全、投放現(xiàn)金規(guī)模預(yù)測(cè)難度較大等，并針對(duì)這些問題，提出了具體建議；梁彩虹（2010）則直接構(gòu)建了我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的三種模式：即地方國(guó)庫(kù)由中央國(guó)庫(kù)代管模式、地方國(guó)庫(kù)自主管理模式、組建地方國(guó)庫(kù)管理銀行：張翠芳等（2010）根據(jù)甘肅張掖市的情況，提出了我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的幾個(gè)困難：如追求國(guó)庫(kù)現(xiàn)金增值與重視貨幣政策穩(wěn)定協(xié)調(diào)有一定難度、非庫(kù)存財(cái)政資金體外循環(huán)，增加了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的難度、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理沒有統(tǒng)一的操作模式，增大了實(shí)現(xiàn)“余額最小化、收益最大化”目標(biāo)的難度；王軍波（2009）以山東為例，較為全面地分析了推行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的困難，并且初步提出了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理不同于中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的地方，并具體分析了這些困難；馬洪范、劉建魯（2010）對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理若干基本問題進(jìn)行了定位，如地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的目的、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的決策等問題，并提出了我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的戰(zhàn)略決策；李海（2009）對(duì)制約地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理開展的因素進(jìn)行了分析，并認(rèn)為，如何在地方和中央之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是一個(gè)較大的問題。

從目前研究國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理文獻(xiàn)看，學(xué)術(shù)界為開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供了一個(gè)一般化的框架，對(duì)未來開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理具有指導(dǎo)性意義。但是，多數(shù)學(xué)者研究的假定對(duì)象基本上仍是中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，而忽視了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的特殊性。有少量文獻(xiàn)盡管開始關(guān)注地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理問題，但基本上是側(cè)重研究地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的必要性和可行性。對(duì)于開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的約束和障礙較少涉及或涉及不深。更沒有人從財(cái)政分權(quán)體制的角度來看待地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。本文將在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，從財(cái)政分權(quán)體制的角度探討開展地方國(guó)庫(kù)管理將面臨的問題，并提出如何解決財(cái)政分權(quán)體制下地方政府決策與中央政府宏觀調(diào)控之間的協(xié)調(diào)性問題，并最終構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)有宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政體制的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理

三、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理問題的緣起

地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的問題集中體現(xiàn)為如何解決一個(gè)矛盾：一方面，近年來財(cái)政體制的改革、地方國(guó)庫(kù)收入的快速增長(zhǎng)等原因?qū)е碌胤絿?guó)庫(kù)庫(kù)存高企，大量閑置資金急于尋找獲利的途徑；另一方面，一旦參照中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式由地方自主開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，則將對(duì)貨幣政策造成較大程度的沖擊。

（一）國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的直接推動(dòng)

我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式。采取的是分散收付制度，即通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。預(yù)算單位從財(cái)政撥款中獲得的現(xiàn)金都存放于商業(yè)銀行的賬戶上自行使用，由于獲得現(xiàn)金和支出現(xiàn)金之間存在時(shí)間差，因此，每個(gè)時(shí)點(diǎn)上都會(huì)出現(xiàn)大筆且穩(wěn)定的政府現(xiàn)金沉淀，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率，而且擠占、挪用等問題時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資金流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

我國(guó)由2001年開始逐漸推行的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，改變了傳統(tǒng)的分散型財(cái)政資金管理體制，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基本發(fā)展要求，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，逐步將所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶。支出通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的實(shí)施，使以前大量分散、沉淀于預(yù)算單位的預(yù)算資金集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)庫(kù)存現(xiàn)金規(guī)模逐步擴(kuò)大。

（二）預(yù)算外資金管理制度改革的不斷深入

1986年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》以后，我國(guó)加快了財(cái)政預(yù)算外資金的改革進(jìn)度，預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理的步伐明顯加快。2007年，將國(guó)有土地出讓金收入（即通常所稱的賣地收入）納入預(yù)算管理，大大增加了國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金余額。2010年，中央進(jìn)一步規(guī)定，從2011年1月1日起，除教育收費(fèi)外，將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理。預(yù)算外資金納入預(yù)算管理步伐的加快，使國(guó)庫(kù)單一賬戶體系匯集的資金進(jìn)一步增多，引起了國(guó)庫(kù)庫(kù)款的增長(zhǎng)。

（三）地方預(yù)算收入持續(xù)、快速增長(zhǎng)

從多年的數(shù)據(jù)觀察看，地方一般預(yù)算收入和支出保持著一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)水平，且財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度快于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。因此，國(guó)庫(kù)庫(kù)存現(xiàn)金與預(yù)算收入之間存在著較強(qiáng)的依存度，隨著預(yù)算收入的增長(zhǎng)，庫(kù)存會(huì)自然上升。

（四）中央轉(zhuǎn)移支付力度的加大

近年來，隨著財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，中央也加大了對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)于地方庫(kù)存的增長(zhǎng)也起到了推動(dòng)作用。2000年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總額4066.19億元，2009年則上升到了28563.79億元，年均增幅達(dá)到了21.5%。地方財(cái)政收到的轉(zhuǎn)移支付大量增加，客觀上起到了推高國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的作用。

由以上分析發(fā)現(xiàn)：一方面，地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存的高企提出了收益性要求，而另一方面，國(guó)庫(kù)資金的特殊性又需要在操作中滿足貨幣調(diào)控的目標(biāo)，矛盾由此產(chǎn)生。因此，為減輕實(shí)施地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的沖擊，需要決策主體充分考慮與貨幣政策的對(duì)接，并兼顧地方的收益訴求。

四、財(cái)政分權(quán)體制下開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)約束

國(guó)庫(kù)庫(kù)款的高位運(yùn)行，提出了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)需要，但是，在我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理決策主體呈多樣性和分散性，如果各自為政，自主開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，很可能與宏觀調(diào)控目標(biāo)之間發(fā)生沖突。要開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，必須具體分析財(cái)政分權(quán)管理體制下這種沖突如何發(fā)生，并采取針對(duì)性措施予以避免。

（一）財(cái)政分權(quán)體制的簡(jiǎn)要回顧

所謂財(cái)政分權(quán)體制，簡(jiǎn)單地講，就是將收入上的財(cái)權(quán)和支出上的事權(quán)在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配，使地方政府在一定程度上自行決定稅收配置，自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)80年代以來，財(cái)政分權(quán)逐漸成為一種全球性趨勢(shì)。1980年，我國(guó)改變了建國(guó)以后長(zhǎng)期實(shí)行的統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)式財(cái)政體制，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的體制，開始了中國(guó)財(cái)政體制“分灶吃飯”的時(shí)期，也標(biāo)志著財(cái)政分權(quán)體制的開始。在這期間，經(jīng)歷了幾次體制的調(diào)整，但是財(cái)政包干體制的核心沒有變，即允許地方政府在一定時(shí)期上繳中央政府一定數(shù)額收入后，可以保留一部分收入。1994年，我國(guó)改革以往的地方財(cái)政包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制財(cái)政體制改革是建國(guó)以來我國(guó)影響最深遠(yuǎn)的一次財(cái)政制度變革。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定，分稅制改革的核心內(nèi)容有三個(gè)方面：一是中央與地方事權(quán)和支出的劃分。根據(jù)中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出；二是中央與地方收入的劃分。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。并具體劃分了中央固定收入、地方固定收入、中央與地方共享收入；三是中央財(cái)政對(duì)地方實(shí)行稅收返還的體制。

（二）財(cái)政分權(quán)體制下開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的制約

分權(quán)式財(cái)政管理體制對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了積極作用，但是，也存在一些問題：政府間事權(quán)界定和支出劃分格局沒有重大突破，財(cái)權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一，既有中央事務(wù)地方負(fù)擔(dān)支出的現(xiàn)象，又有地方事務(wù)中央安排支出的情況。財(cái)政分權(quán)體制強(qiáng)化了地方政府的自我意識(shí)，在財(cái)政分權(quán)體制下，中央政府和地方政府的目標(biāo)函數(shù)不完全一致，而開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理極有可能偏離中央政府的目標(biāo)?！霸谥袊?guó)式財(cái)政分權(quán)的制度環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)且保持社會(huì)穩(wěn)定以獲取更多的晉升機(jī)會(huì)，是地方政府矢志不渝追求帕累托改善的目標(biāo)”。在很多情況下，地方政府和中央政府的目標(biāo)函數(shù)是不同的，尤其是在地區(qū)間平衡發(fā)展與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)上，中央政府與地方政府往往不一致。無論從財(cái)權(quán)還是事權(quán)的規(guī)定上看，宏觀調(diào)控的任務(wù)都在中央政府一級(jí)，因此，為抑制通貨膨脹，中央政府可能推行緊縮性財(cái)政政策：而為了確保地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府則可能推行擴(kuò)張的財(cái)政政策。特別是當(dāng)?shù)胤秸媾R軟預(yù)算約束和借款比較容易時(shí)，中央政府進(jìn)行宏觀政策協(xié)調(diào)的難度更大。

從國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理來看，其核心是對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的流入和流出進(jìn)行控制，由于存放于人民銀行的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金具有基礎(chǔ)貨幣的性質(zhì)，庫(kù)存余額的變化對(duì)貨幣供應(yīng)量產(chǎn)生倍數(shù)收縮或擴(kuò)張效應(yīng)。當(dāng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收入小于支出時(shí)，財(cái)政凈支出增加，引起社會(huì)資金流量的增加，貨幣供應(yīng)量擴(kuò)張，從而產(chǎn)生銀根松動(dòng)效應(yīng)；反之，當(dāng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收入大于支出時(shí)，社會(huì)資金流量相應(yīng)減少，引起貨幣供應(yīng)量收縮，從而產(chǎn)生銀根緊縮效應(yīng)。財(cái)政收支不平衡造成的庫(kù)款波動(dòng)，直接影響中央銀行基礎(chǔ)貨幣投放與回籠。庫(kù)款的劇烈波動(dòng)會(huì)增大貨幣政策操作的難度，它既可能增強(qiáng)也可能削弱貨幣政策的調(diào)控效果。因此，開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、控制國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流必然會(huì)對(duì)貨幣供應(yīng)量產(chǎn)生影響，為減輕開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的沖擊，需要決策主體充分考慮與貨幣政策的對(duì)接。

另外，從中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)踐來看，在改革初期，主要采取商業(yè)銀行定期存款方式，即主要通過商業(yè)銀行定期存款的操作方式來降低國(guó)庫(kù)高企的存款，也就是向市場(chǎng)投放資金。近年來，人民銀行流動(dòng)性管理的任務(wù)較重，開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理會(huì)使大量國(guó)庫(kù)資金由中央銀行轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行，再加上銀行體系派生存款效應(yīng)，將顯著增加人民銀行的流動(dòng)性對(duì)沖及促進(jìn)信貸平穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力。此外，如果地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理投放流動(dòng)性的規(guī)模、頻率和時(shí)間控制不當(dāng)，可能會(huì)造成在事實(shí)上央行基礎(chǔ)貨幣調(diào)控框架被分割的局面。因此，在分散決策的情況下如何把握好地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)以及如何選擇準(zhǔn)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，是當(dāng)前開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的難點(diǎn)問題，也是財(cái)政分權(quán)體制下開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的一個(gè)現(xiàn)實(shí)制約。

五、我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式選擇

1、中央銀行定期存款模式。即在現(xiàn)有地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存賬戶下開設(shè)一個(gè)定期存款分賬戶，將現(xiàn)有地方國(guó)庫(kù)中的活期存款的一部分轉(zhuǎn)為中央銀行定期存款。存款的利率由人民銀行總行與財(cái)政部協(xié)商確定。中央銀行定期存款模式的優(yōu)點(diǎn)比較明顯，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金并沒有流出央行體系，不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的貨幣供應(yīng)量造成影響，這部分資金屬于央行可控的范圍。同時(shí)，定期存款收益高于活期存款。該模式推行的困難，一方面需要得到中央政府的同意，相當(dāng)于中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

如果地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理采取央行定期存款模式，則可以同步在全國(guó)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)實(shí)施。因?yàn)檠胄卸ㄆ诖婵钅Ｊ?，?cái)政資金仍然沒有流出人民銀行國(guó)庫(kù)系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)并沒有發(fā)生任何改變，完全可以同步在各級(jí)財(cái)政同步實(shí)施。

2、商業(yè)銀行定期存款模式。這是目前中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主要模式。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理也可采取該種模式，但需要始終注意與貨幣政策的協(xié)調(diào)問題，因此，須在人民銀行總行的管理下開展。人民銀行分支機(jī)構(gòu)通過預(yù)先上報(bào)計(jì)劃、操作時(shí)間等，便于與總行貨幣政策調(diào)控的節(jié)奏相銜接。

商業(yè)銀行定期存款模式相當(dāng)于人民銀行向市場(chǎng)投放現(xiàn)金，國(guó)庫(kù)資金流出人民銀行體系，國(guó)庫(kù)資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了改變。因此，采用這種模式不宜同步在各級(jí)國(guó)庫(kù)推廣。

（責(zé)任編輯：姜天鷹）