楊夏林 陳步高

摘 要：妥善解決甘肅少數民族地區(qū)失地農民的生活和就業(yè)等方面存在的困境問題，是加快西部經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。文章以甘肅天祝藏族自治縣華藏寺村為例深入探討了甘肅少數民族地區(qū)失地農民生活窘迫、就業(yè)困難、心理失衡的成因，指出只有建立統(tǒng)一的少數民族地區(qū)失地農民專項養(yǎng)老保障基金、健全土地征用補償制度、積極扶持失地農民就業(yè)才是解決甘肅少數民族地區(qū)失地農民困境的根本出路。

關鍵詞：甘肅省少數民族地區(qū) 失地農民 困境 出路

中圖分類號:F207文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）09-176-03

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農村土地被征用，隨之產生了失地農民這一特殊群體。失地農民既有別于農民，更有別于市民，因而遭遇了很多政策壁壘。而甘肅少數民族地區(qū)更為偏遠，經濟也更為落后，農民的受教育程度和其他技能水平更低，也就決定了甘肅少數民族地區(qū)的農民對土地的重視度與依賴度更高，因此，妥善安置好甘肅少數民族地區(qū)失地農民的生活和就業(yè)，是加快甘肅經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的極為重要的環(huán)節(jié)。

為了深入了解甘肅少數民族地區(qū)失地農民的基本情況，研究甘肅少數民族地區(qū)失地農民面臨的困境，進而探求解決的途徑與方法，筆者于2011年7月對甘肅天祝藏族自治縣華藏寺村進行了實際調研，調研對象是從華藏寺村隨機抽取的60戶失地農民，此次調研以問卷和訪談為主，共發(fā)放問卷60份，其中有效問卷60份，問卷有效率為100%。

一、甘肅少數民族地區(qū)失地農民面臨的困境

（一）生活來源不穩(wěn)定

華藏寺村有11個村委小組，全村共有776戶3256人，漢族和少數民族各占一半，少數民族中除了藏族外還包括回族、土族及少量的滿族。依據調查問卷的統(tǒng)計分析，華藏寺村失地農民目前最擔憂的問題是生活來源的不穩(wěn)定。華藏寺村11個村委小組中陰洼山組和界牌組被征地比例分別為86%和90%，而下寺灘組、中寺灘組和朵家窩組被征地比例為100%，以上五組基本上屬于完全失地。失地后，農民的主要收入來源多元化趨勢明顯，目前華藏寺村失地農民的主要收入來源集中在外出打工（52%）、自己做生意（28%）和種植經濟作物（11%），改變了以往以種植糧食作物為主的收入來源結構。種地雖然收益不高，但至少收入穩(wěn)定。土地被征用后，農民失去了穩(wěn)定的經濟來源，一部分農民失地就意味著失業(yè)。另外，農民失地前，糧食蔬菜都是自給自足，失地后米、面、油、蔬菜都需要購買，生活成本驟然加大。

（二）就業(yè)壓力大

多年來農民只習慣于在土地上耕作，日出而作、日落而息。而農民土地被征用，意味著他們失去了維持家庭可持續(xù)生計的主要來源和生活保障，目前各地主要采取一次性的貨幣支付對農民進行補償，補償安置費隨著經濟的增長逐年有所提高，即便如此，補償金額仍然沒辦法滿足日后失地農民的生活需要，因此，再就業(yè)成為失地農民的唯一出路。然而，調查結果顯示，24%的失地農民閑賦在家，76%的失地農民雖然目前有工作，但其中大部分都是臨時工，從事技術含量比較低的工種。也有一部分的失地農民利用補償安置款做生意，但由于市場信息不對稱，找不到好的項目，也只能是擺些小攤來勉強度日。根據訪談結果，華藏寺村失地農民都普遍希望能獲得更為穩(wěn)定的就業(yè)機會。

（三）心理失衡嚴重

1.征地用途不同、補償標準不統(tǒng)一，引發(fā)失地農民的不滿情緒。從縱向比較來看，華藏寺村征地情況始于1981年，當年給予失地農民每畝1000元的補償安置費，在2005年以前，最高的貨幣安置費是每畝10000元；而2005年之后的貨幣安置費最高可達每畝80000元，這就直接導致2005年前失地的農民現今的生活比較困難，情緒也極為不滿。從橫向比較分析，由于各級政府在制定土地補償標準時把征地用途作為重要的參考依據，根據公路建設、水利保護、企業(yè)用地、商品房開發(fā)等不同用地途徑，使農民獲得的補償費差異較大，導致了同一個鄉(xiāng)的不同村之間，同一個村的不同戶之間執(zhí)行不同的補償標準，甚至相差數倍，引起農民的強烈不滿。對政策的疑慮，導致部分失地農民心理上嚴重失衡。

2.經濟壓力過大帶來的焦慮與不安。農民失地后，吃、穿、住、行等基本生活消費按照城市標準來開支，無疑大大增加了其生活負擔。日常生活開支的增加使失地農民不堪重負，對生活充滿了擔心和焦慮，對能否生存下去感到不安。另外，失地農民通常沒有城市戶籍，而根據我國義務教育的入學政策，是在戶籍所在地就近入學，否則就要承擔高額的擇校費，因此，子女上學的高額費用成為失地農民家庭的沉重負擔。

3.農民失地后就業(yè)結構發(fā)生了變化，絕大多數失地農民選擇了外出打工，即又帶來了老人的贍養(yǎng)和留守兒童的各種問題，使很多失地農民面對就業(yè)與照顧老人和孩子的選擇時感到茫然和糾結。

二、甘肅少數民族地區(qū)失地農民面臨困境的原因分析

（一）造成失地農民生活困境的原因

1.土地保障功能的喪失。土地的保障功能是其固有的自然與社會經濟保障功能，土地的資源價值可以保障農民的養(yǎng)老及就業(yè)，農民的土地一旦被征用，農民也就失去了就業(yè)機會和基本社會保障，既享受不到城市下崗職工的各種優(yōu)惠待遇，又享受不到種地農民的各種補貼，只能游走在各種優(yōu)惠政策的真空地帶。因此，土地功能的喪失使得失地農民面臨極大的社會風險。

2.征地補償標準偏低。以華藏寺村下寺灘組為例，該組共有482人，被征地692.41畝，屬完全失地，人均失地1.4畝，按照貨幣補償的平均水平，以每畝補償6萬元計算，人均補償費為8.4萬元，相當于普通公務員4年的工資。現行的補償制度沒有充分考慮農民的就業(yè)從農業(yè)轉向了非農業(yè)、需要再就業(yè)、社會保障從農村傳統(tǒng)的土地保障轉向現代社會保障制度等實際變化，因此，補償標準無論是從保證農民生活消費水平、土地的預期收益還是政府出讓土地獲得的巨額收益等方面進行比較，補償水平都嚴重過低。

3.補償方式單一。按照國土資源部的規(guī)定，對失地農民的安置方式包括：貨幣安置、就業(yè)安置、入股分紅安置、住房安置、異地移民等多種安置方式。然而在具體的安置過程中，主要是以一次性的貨幣安置為主，這種方式忽略了農民的長遠利益，沒有充分考慮依附于土地上的多重附加功能，如財產權利，就業(yè)機會等。而限于農民的理財能力和經驗，有可能導致坐吃山空。

4.失地農民承擔風險的能力弱化。對于失地農民而言，子女上學、物價上漲等費用都需要土地補償金的“保命錢”來支付，一旦用盡，生活就陷入困境。

5.失地農民社會保障意識薄弱。政府實行的新型農村養(yǎng)老保險和新型農村醫(yī)療保險制度有助于解決失地農民的后顧之憂，但通過調查得知，很多當地的失地農民沒有參與社會保障的意識。在自愿參保的情況下，失地農民參保的積極性不高，或者也只是不情愿的選擇最低檔的繳費金額。很多村民只考慮當前利益，很少關注將來的保障。甚至有些村民還擔心將來拿不到屬于自己的保障。

（二）造成失地農民再就業(yè)困境的原因

1.失地農民自身的問題。從客觀方面來分析，少數民族地區(qū)失地農民再就業(yè)受到文化水平和勞動技能的制約。華藏寺村87%的農民是初中及以下文化水平，并且長期以務農為主，缺乏其他勞動技能。另一個重要的制約因素是年齡，尤其是男50歲以上，女45歲以上，缺乏就業(yè)競爭優(yōu)勢，轉業(yè)十分困難。另外，長期以來完全依靠土地生存的農民，失地后再就業(yè)情況遠遠不及失地前就擁有其他收入來源方式的農民樂觀。少數民族地區(qū)的失地農民多在比較偏遠的郊區(qū)，相對于生活在城鄉(xiāng)結合部的其他失地農民，這部分人的就業(yè)意識和擇業(yè)觀念更為保守，因此就業(yè)機會和就業(yè)選擇的余地就更小。

從主觀方面來分析，由于少數民族地區(qū)失地農民自身素質和職業(yè)技能低下，大多只能應聘簡單勞動力崗位，工資收入偏低，而“拆遷驟富”的不良心態(tài)使得失地農民的擇業(yè)要求又過高。除此之外，主觀思想上的“等”、“要”意識導致消極就業(yè)?！暗取本褪堑日鲃诱疑祥T，“要”就是要政府安排工作，這直接導致了失地農民就業(yè)意愿不強烈。

2.政府職能的缺失。少數失地農民雖然手中有了少量的貨幣積累，但由于市場意識和經驗的缺乏，使得自主創(chuàng)業(yè)和自主經營難度較大，而政府很少提供這方面的有用信息，失地農民也因市場信息不對稱而難以走上致富之路。另外，大部分少數民族地區(qū)財政困難，政府還沒有專門針對失地農民提供相應的培訓機制和教育投入。在一定程度上加大了失地農民的就業(yè)難度。長此以往，既阻礙了失地農民素質的提高，又造成了勞動資源的浪費。

（三）造成失地農民心理困境的原因

1.征地補償分配混亂。征地補償標準偏低，沒有體現土地對農民的生存資料、社會保障等多重功能。此外，有些地區(qū)土地補償費管理不嚴，其補償金不僅不能夠及時足額的發(fā)放到位，甚至被截留或挪作他用，失地農民對此相當反感。如何在集體經濟組織內的土地所有權人和使用權人分配土地補償費，對此，法律沒有一個統(tǒng)一的標準。正是這種農地產權關系模糊以及集體和農民分配關系不規(guī)范，為侵權行為留下了法律上的漏洞。

2.自我意識的轉換問題。少數民族地區(qū)是一個多民族、多宗教的地區(qū)，由于民族生活方式和文化的特殊性，使少數民族地區(qū)農村的文化更具有傳統(tǒng)社會的特點。人們習慣于慢節(jié)奏的生活狀態(tài)，傳統(tǒng)的生活方式已經根深蒂固，很難適應新的生活方式。

3.空巢老人及留守兒童問題頻發(fā)直擊失地農民要害。從調查結果來看，失地后農民外出打工，年平均收入要高于失地前純粹的土地耕作收入，但卻付出了額外的代價。因為春運車票的難買以及路費的昂貴，很多外出打工的失地農民連續(xù)好幾個春節(jié)都不回家，長此以往，導致留守兒童自卑、封閉、敏感等不同程度的心理和生理問題，有些年歲小的，甚至對自己的父母都完全沒有了印象。再者，近幾年來，國內空巢老人尤其是留守兒童事件頻發(fā)，例如上學交通問題等。根據訪談了解，12%的農戶因為孩子的教育問題選擇來年不再外出打工，36%左右的農戶對此感到擔憂和無奈。

三、解決甘肅少數民族地區(qū)失地農民困境的出路

（一）建立統(tǒng)一的甘肅少數民族地區(qū)失地農民專項養(yǎng)老保障基金

失地農民專項養(yǎng)老保障基金應實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的運行模式。專項養(yǎng)老基金由政府、集體和失地農民三方共同負擔。政府承擔的部分從國有土地增值收益中列支；集體承擔的部分由土地補償費中提?。皇У剞r民承擔較少的部分，從安置補償費中扣除。政府和集體承擔的部分劃入社會統(tǒng)籌賬戶，個人承擔的部分劃入個人賬戶，如不滿60周歲死亡的失地農民，可以由家人繼承其個人賬戶中繳納的基金。失地農民養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，專戶存儲、?？顚Ｓ?。經調查，所有的村民希望能享受到被征用土地增值所帶來的收益，74%的失地農民愿意拿出部分安置補償費由政府統(tǒng)一建立失地農民養(yǎng)老保障基金，能夠承受的具體數目以安置補償費的10%作為上限的居多。

（二）健全甘肅少數民族地區(qū)土地征用補償制度

1.提高征地補償安置標準。農民失去土地，就失去了最寶貴的家庭財富，失去了安身立命、生存發(fā)展的就業(yè)崗位，失去了上能養(yǎng)老、下能撫幼的長期生活保障資源。因此，各級政府在征地過程中，應以市場為基準，遵循價值規(guī)律。提高征地補償標準，應參照失地農民安置的實際社會成本為準，確保征地后農民的生活水平不降低，盡可能體現公平的原則。

2.力求征地補償形式多樣化。近年來，各級政府的征地補償費雖然在不斷提高，但一次性的貨幣補償方式使失地農民的生計無法得到長久的保障。因此，在征地過程中，政府應避免簡單的一次性貨幣安置，實現安置方式的多樣化。目前的非貨幣化補償安置模式各有利弊，因此，各級政府應結合本地區(qū)的實際情況，將幾種安置方式糅合在一起，揚長避短，實現失地農民利益最大化。

3.建立公平合理的征地補償制度。要建立和完善農用土地價格評估體系，綜合考慮自然條件、地理位置和周圍環(huán)境等因素的基礎上，對農用地進行合理分級，制定相對靈活的土地價格評估辦法。另外，建議當地政府對1985年前被征地的農民給予適當的補貼。

（三）積極扶持甘肅少數民族地區(qū)失地農民就業(yè)

1.加大職業(yè)技能培訓的力度。一方面，政府要針對重點項目和大型企業(yè)人才需要開展訂單式培訓，另一方面，各級政府應配套資金，積極引導和鼓勵30歲以下的失地農民就讀技校。

2.大力開發(fā)公益性的崗位。隨著鄉(xiāng)村變城區(qū)，將涌現出一批諸如治安、綠化保潔、交通勸導、物業(yè)管理和社區(qū)服務等大量的公益性崗位，很適合安置年齡偏大、文化水平低、工作技能差，很難獲得就業(yè)機會的失地農民，基層政府可以開發(fā)公益性崗位，優(yōu)先安置少數民族地區(qū)失地農民。以期解決失地農民長期外出打工所帶來的留守兒童的諸多問題。

3.鼓勵失地農民自主創(chuàng)業(yè)?？梢試L試設立甘肅少數民族地區(qū)失地農民創(chuàng)業(yè)基金，利用小額低息貸款或政府財政貼息等方式扶持失地農民自主創(chuàng)業(yè)。建立和完善政策咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓、專家指導、項目推介、創(chuàng)業(yè)孵化、融資服務、開業(yè)指導和后續(xù)服務八位一體的創(chuàng)業(yè)扶持體系。進一步加強創(chuàng)業(yè)項目庫建設，提供一些適合失地農民創(chuàng)業(yè)的項目，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

（四）人文關懷相關政策的確立

1.對于少數民族地區(qū)失地農民的子女教育問題應給與政策上和經濟上的雙重照顧。可以在征地補償款中劃撥一定數量的資金用于失地農民子女尤其是貧困失地農民家庭子女的教育救助，以防止某些失地農民坐吃山空的行為。另外，我國的高中階段實行的是非義務教育，近年來，隨著教育支出的增長，高昂的學費使得很多失地農民子女受教育的權力被剝奪，建議當地政府從土地的增值額中拿出一定比例的資金，作為對失地農民子女高中教育階段的獎、助學金的資金來源。還應該大力發(fā)展甘肅少數民族地區(qū)失地農民子女的職業(yè)教育，一技之長是確保失地農民子女長遠生計最現實、最實惠的的途徑之一。

2.政府應從土地高價轉讓的增值額中拿出一部分返還給村集體經濟組織，用于發(fā)展集體經濟和解決失地農民的各項福利問題，以提高失地農民的福利水平和幸福感。

3.加大少數民族地區(qū)失地農民社區(qū)文化設施建設?？稍诎仓蒙鐓^(qū)建立電影院、體育運動場所、并配備必要的設備，尤其是少數民族失地農民社區(qū)，少數民族歷來都能歌善舞，當地政府可以多組織開展豐富多彩的文化娛樂活動，以減輕失地農民的焦慮感，更有利于失地農民逐步融入到普通市民的精神生活中去。

[基金項目：甘肅少數民族地區(qū)失地農民社會保障問題研究（甘肅省高校研究生導師科研項目）]

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（作者簡介：楊夏林，甘肅農業(yè)大學經濟管理學院講師，研究方向為農村金融、區(qū)域經濟；陳步高，甘肅農業(yè)大學人文學院講師，研究方向為農村金融、農村經濟 甘肅蘭州 730070）（責編:賈偉）