何霞

摘 要：政府性資產(chǎn)作為政府權(quán)力運(yùn)行的重要載體，既是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是檢查、評(píng)價(jià)政府依法履行受托管理職責(zé)的重要依據(jù)。隨著國(guó)家審計(jì)對(duì)政府資產(chǎn)領(lǐng)域的不斷深入，政府性資產(chǎn)在運(yùn)動(dòng)過程中存在的諸多問題逐步得到揭露。文章主要從全部政府性資產(chǎn)的涵義、范圍、目前存在的問題及今后審計(jì)工作的方向和重點(diǎn)展開論述，以便今后更好的發(fā)揮審計(jì)職責(zé)，為政府性資產(chǎn)起到保駕護(hù)航的作用。

關(guān)鍵詞：政府性資產(chǎn) 審計(jì) 對(duì)策

中圖分類號(hào):F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914（2012）09-048-02

一、政府性資產(chǎn)的涵義及范圍

所謂政府性資產(chǎn)，是指一級(jí)政府在法律賦予的范圍內(nèi)，運(yùn)用公權(quán)力為履行職能向社會(huì)提供產(chǎn)品或公共服務(wù)而占用的資產(chǎn)、政府投資建造并已竣工結(jié)算的公用（公益）性設(shè)施以及政府控制的無(wú)形資產(chǎn)、其他公共資產(chǎn)的統(tǒng)稱，主要包括以下幾個(gè)方面：全部政府性資金、部門存量資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)、其他無(wú)形資產(chǎn)。

二、政府性資產(chǎn)在日常管理上主要存在的問題

（一）政府部門行政經(jīng)費(fèi)沒有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大，極易造成不必要的浪費(fèi)，影響政府性資金使用的效益

在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費(fèi)開支包括人員經(jīng)費(fèi)和日常招待費(fèi)開支沒有相關(guān)的硬性指標(biāo)約束，調(diào)整預(yù)算也沒有履行任何手續(xù)，執(zhí)行的隨意性較大。如2009年我局在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006年至2008年三年行政經(jīng)費(fèi)來源1762萬(wàn)元，行政經(jīng)費(fèi)開支2554萬(wàn)元，支出大于收入792萬(wàn)元。特別是2008年行政經(jīng)費(fèi)開支是年初預(yù)算的3.18倍，且并無(wú)調(diào)整行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的手續(xù)，行政經(jīng)費(fèi)支出嚴(yán)重?cái)D占了專項(xiàng)基金。一定程度上造成政府性資金的浪費(fèi)，影響了政府性資金的使用效益。

（二）資產(chǎn)滯留賬外且缺乏監(jiān)管，極易造成國(guó)有資產(chǎn)流失

從審計(jì)已揭露的情況看，某些單位存在一定數(shù)額的賬外資產(chǎn)。形成的原因主要有：

1.政府新投資項(xiàng)目建成后，驗(yàn)收、移交、進(jìn)賬不及時(shí)形成賬外資產(chǎn)。當(dāng)前政府性投資項(xiàng)目建設(shè)和管理的薄弱環(huán)節(jié)恰是資產(chǎn)形成后的驗(yàn)收、移交、入賬等方面。政府投資綜合管理部門、建設(shè)主管部門和國(guó)有建設(shè)單位在實(shí)際工作中存在簡(jiǎn)化驗(yàn)收程序，弱化竣工驗(yàn)收等問題；在資產(chǎn)移交、入賬等工作上管理和監(jiān)督職責(zé)不清、責(zé)任不明。由此導(dǎo)致相當(dāng)部分的政府投資形成的公益性資產(chǎn)成為賬外資產(chǎn)，為審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)增加難度，也容易造成資產(chǎn)流失。

如我縣某一投資公司，主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，成立至今已投入近28個(gè)億的建設(shè)資金，現(xiàn)大部分項(xiàng)目已完工并交付使用，但仍掛在該公司的“在建工程”賬，未結(jié)轉(zhuǎn)至資產(chǎn)使用或相關(guān)管理單位賬面進(jìn)行核算，形成了“使用單位不占有，占有單位不使用”的分頭管理格局。

2.資產(chǎn)移交監(jiān)管不嚴(yán)形成賬外資產(chǎn)。部分單位在進(jìn)行撤、并、分等行政體制改革過程中，由于主管部門進(jìn)行統(tǒng)一資產(chǎn)調(diào)配后，未及時(shí)辦理資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)，在已使用資產(chǎn)的原所有權(quán)人注銷、滅失等情況下，無(wú)法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記變更，造成在用的資產(chǎn)成了賬外資產(chǎn)。

如我縣在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)：原撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的28家企業(yè)占地684畝，房屋44幢未建立固定資產(chǎn)賬，對(duì)外投資248萬(wàn)元亦未建賬，土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證未妥善保管。由于年限已久，加上領(lǐng)導(dǎo)和知情人士已調(diào)離，很容易造成資產(chǎn)流失。

政府性資產(chǎn)長(zhǎng)期置于賬外，不僅與有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定不符，造成會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)務(wù)報(bào)告不實(shí)、權(quán)屬界定不清等問題，而且，由于資產(chǎn)賬外流轉(zhuǎn)，脫離了單位監(jiān)督管理制度的有效制約，容易帶來政府性資產(chǎn)的不當(dāng)處置，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，并可能滋生腐敗等現(xiàn)象。

（三）部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理混亂

長(zhǎng)期以來，由于財(cái)政預(yù)算管理體制的原因，行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入沒有完全納入預(yù)算管理范疇，使得對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及所產(chǎn)生收益的監(jiān)督管理機(jī)制執(zhí)行不嚴(yán)，且由于辦理“非轉(zhuǎn)經(jīng)”手續(xù)后需固定繳納國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)等因素，造成多數(shù)行政事業(yè)單位未經(jīng)審批，直接將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，從而獲取部門收益。多年來的不斷積累，當(dāng)前行政事業(yè)單位未經(jīng)審批的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)大，管理狀況相當(dāng)混亂。存在的原因主要有：

1.缺少有效管理。我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，目前實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。但由于政府性資產(chǎn)管理相關(guān)配套制度尚不夠完善，政府財(cái)政部門所負(fù)的綜合管理職能往往只控資產(chǎn)進(jìn)出，對(duì)資產(chǎn)的日常經(jīng)營(yíng)管理監(jiān)管較少，造成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)保值增值目標(biāo)不明確、職責(zé)不清。而且對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為缺乏有效監(jiān)督、約束，造成政府性資產(chǎn)使用效率低下等。從審計(jì)情況來看，部分資金出借或固定資產(chǎn)出租未收取資金占用費(fèi)及租金情況時(shí)有發(fā)生。如在我縣某鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn):該鎮(zhèn)有一磚瓦廠轉(zhuǎn)讓給個(gè)人，評(píng)估價(jià)26萬(wàn)元，承租集體土地73畝，年租金3.6萬(wàn)元，根據(jù)承租人承諾，尚欠該鎮(zhèn)工業(yè)公司租金7.2萬(wàn)元，承諾在下次拆遷賠款中支付。但承諾至今兩年多時(shí)間尚未收回，而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)也未履行任何催討手續(xù)。

2.部門擅自轉(zhuǎn)移收入，導(dǎo)致政府資產(chǎn)流失。政府性資產(chǎn)有償使用產(chǎn)生的收益應(yīng)該屬于國(guó)家所有，然而有的行政事業(yè)單位出于自身利益的考慮，改變財(cái)政資金用途，通過出租、出借、擔(dān)保、合伙、開辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等方式把多余的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為有償使用，大部分收益被視為集體所有而沒有上交財(cái)政，而是由單位自行支配使用，且多用于職工福利領(lǐng)域。我縣在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)：該鄉(xiāng)鎮(zhèn)將政府所有的店面房出租收入反映在工會(huì)賬，并且全部用于增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工收入，造成了政府資產(chǎn)流失。

3.評(píng)估不足，導(dǎo)致政府性資產(chǎn)流失。在部分掌握城市資源的企業(yè)改制中，只對(duì)房產(chǎn)、設(shè)備等固定資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，而對(duì)于企業(yè)的商標(biāo)、名稱、涉及的經(jīng)營(yíng)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)卻不予評(píng)估或評(píng)估不夠。改制企業(yè)的實(shí)際價(jià)值與評(píng)估價(jià)值之間存在著較大差距，企業(yè)改制中實(shí)際支付的貨幣并不能真正體現(xiàn)企業(yè)的真實(shí)價(jià)值。如通過將出租車營(yíng)運(yùn)權(quán)、公交車經(jīng)營(yíng)權(quán)、客車營(yíng)運(yùn)權(quán)等城市資源使用權(quán)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓來籌集資金，補(bǔ)充市政建設(shè)資金不足，應(yīng)該是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向，但實(shí)際上其評(píng)估價(jià)格偏低或沒有評(píng)估計(jì)算其價(jià)格，出現(xiàn)了價(jià)值與價(jià)格相背離的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在國(guó)企改制過程中普遍存在，客觀上導(dǎo)致大量國(guó)有資產(chǎn)流失。

從當(dāng)前全部政府性資產(chǎn)暴露的問題看，政府性資產(chǎn)分配、經(jīng)營(yíng)、處置環(huán)節(jié)往往是政府權(quán)力運(yùn)行的切入點(diǎn)，通過加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部項(xiàng)目投資、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃、經(jīng)費(fèi)分配使用等經(jīng)濟(jì)決策過程的事前、事中、事后審查，可以評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中是否存在營(yíng)私舞弊等違規(guī)行為，從而壓縮了領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力空間，提高全部政府性資產(chǎn)使用績(jī)效，發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)作用。

三、加強(qiáng)對(duì)政府性資產(chǎn)審計(jì)管理的建議

（一）關(guān)注全部政府性資金運(yùn)動(dòng)的合法性、合規(guī)性、績(jī)效性

一要關(guān)注全部政府性資金運(yùn)動(dòng)。包括：關(guān)注預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃的合規(guī)性以及法定支出比率的合規(guī)性，重點(diǎn)檢查是否存在嚴(yán)重超預(yù)算、大量追加預(yù)算等行為。同時(shí)還應(yīng)關(guān)注人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、招待費(fèi)與部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編人員配比的合理性，堅(jiān)決杜絕無(wú)節(jié)制的開支上述各項(xiàng)費(fèi)用，影響政府性資金的使用效益。

二要關(guān)注政府性資金收入的合規(guī)性、合理性。包括土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓以及重大資產(chǎn)處置等程序的合規(guī)性，管理行為的有效性等。

三要關(guān)注全部政府性資金支出中，支出轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的合規(guī)性、合理性。如：是否遵循集中采購(gòu)、是否實(shí)行公開招投標(biāo)制度等，關(guān)注資產(chǎn)支出結(jié)構(gòu)是否符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策，是否遵循有效配置原則等。

（二）關(guān)注部門資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

一要關(guān)注部門存量資產(chǎn)的管理制度現(xiàn)狀及其執(zhí)行效果。制度管理是政府性資產(chǎn)有效管理的基礎(chǔ)，各部門應(yīng)按照行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的要求制定本單位國(guó)有資產(chǎn)管理具體辦法：包括國(guó)有資產(chǎn)使用管理制度、國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任制、資產(chǎn)登記檔案等，建立和完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。制度執(zhí)行審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)檢查資產(chǎn)購(gòu)置項(xiàng)目是否應(yīng)列入單位年度部門預(yù)算，資產(chǎn)處置是否按規(guī)定程序進(jìn)行審批，資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告是否真實(shí)、可靠等。

二要關(guān)注部門存量資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀。從當(dāng)前部門存量資產(chǎn)日常管理存在的共性問題看，主要是：無(wú)償劃拔的土地使用權(quán)賬面未反映、房屋建筑物計(jì)價(jià)基礎(chǔ)不完善、長(zhǎng)期掛賬資產(chǎn)未清理以及資產(chǎn)賬外管理等。審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注無(wú)償劃拔的土地使用權(quán)和房屋建筑物的占用情況，為分析評(píng)估政府性資產(chǎn)價(jià)值打好基礎(chǔ)；重點(diǎn)關(guān)注長(zhǎng)期掛賬資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、盤活盤虧資產(chǎn)的分布狀況及成因，為評(píng)價(jià)管理職責(zé)履行情況打好基礎(chǔ)；重點(diǎn)關(guān)注賬外資產(chǎn)的管理狀況及成因，揭露在資產(chǎn)管理中存在的主要問題。

（三）關(guān)注經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)際實(shí)現(xiàn)的權(quán)益情況

經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)目前主要分為三大塊，一是在各類企業(yè)中運(yùn)營(yíng)的國(guó)有凈資產(chǎn)和集體凈資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱“企業(yè)資產(chǎn)”）；二是部門存量資產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)及其收益形成的資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱“非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)”）；三是部門資產(chǎn)中雖未辦理非轉(zhuǎn)經(jīng)手續(xù)，但實(shí)際上已用于出租投資等，并形成收益的資產(chǎn)。

對(duì)企業(yè)資產(chǎn)，目前主要由政府下屬國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總公司負(fù)責(zé)管理。對(duì)這類資產(chǎn)，應(yīng)按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)原則，關(guān)注資產(chǎn)的盈利能力、公平分配權(quán)利的維護(hù)情況（即是否按同股同權(quán)取得收益）、合法權(quán)利的行使、監(jiān)控體系的建立等。

對(duì)非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)，主要應(yīng)關(guān)注非轉(zhuǎn)經(jīng)審批手續(xù)是否完備、取得的收益是否納入財(cái)政非稅收入管理、資產(chǎn)是否安全完整、監(jiān)督管理職責(zé)是否有效行使等等。特別對(duì)行政事業(yè)單位以各種名目成立的直接控制的下屬單位，重點(diǎn)關(guān)注其收益分配狀況，是否存在將部門費(fèi)用在下屬單位列支等現(xiàn)象。

對(duì)其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，主要應(yīng)關(guān)注部門取得的收入是否入賬，入賬是否完全、及時(shí)，是否繳納相關(guān)稅金，是否存在收入不入賬直接沖抵費(fèi)用的情況發(fā)生。

（四）關(guān)注公益性資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的運(yùn)動(dòng)變化情況

公益性資產(chǎn)直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，由政府的專門部門（如教育、文化、交通、城建、水利、環(huán)保等）投資建設(shè)，目前管理中最大的問題是資產(chǎn)價(jià)值管理與實(shí)物管理脫節(jié)、資產(chǎn)后續(xù)保障機(jī)制缺失等。審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公益性資產(chǎn)增長(zhǎng)是否適應(yīng)城市發(fā)展的需要，資產(chǎn)管理維護(hù)是否到位，資產(chǎn)的形成、退出機(jī)制是否完善，資產(chǎn)的核算體系是否健全等。

無(wú)形資產(chǎn)包括土地使用權(quán)、礦產(chǎn)資源權(quán)等是政府權(quán)力運(yùn)行的重要載體，也是近年來政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力源，但由于其分布廣、計(jì)價(jià)難等特點(diǎn)，目前體現(xiàn)在政府性資產(chǎn)中僅為其已轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)。按照審計(jì)的重要性原則，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注存量資產(chǎn)的規(guī)模及變動(dòng)狀況，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓法定程序是否到位，收支管理是否納入財(cái)政專戶管理等等。

今年長(zhǎng)興縣審計(jì)局在全部政府性資金審計(jì)的基礎(chǔ)上小試牛刀，開展了政府性資產(chǎn)審計(jì)實(shí)踐探索。采取了全部政府性資產(chǎn)審計(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的辦法，主要通過關(guān)注資產(chǎn)存量、關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量、關(guān)注資產(chǎn)增量等方面展開審計(jì)，重點(diǎn)在于摸清全部政府性資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)；掌握政府性資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，揭示資產(chǎn)管理中存在的隱患和問題，提出加強(qiáng)政府性資產(chǎn)管理的建議，規(guī)范政府資產(chǎn)管理行為。審計(jì)取得了初步成效，進(jìn)一步摸清了該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的家底，對(duì)今后政府性資產(chǎn)管理方面提出了合理性建議，同時(shí)也壓縮了領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利空間，充分發(fā)揮了審計(jì)免疫系統(tǒng)作用。全部政府性資產(chǎn)審計(jì)是審計(jì)系統(tǒng)著眼“免疫系統(tǒng)”功能定位，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用的一個(gè)重要著力點(diǎn)，是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)需要不斷探索的重大課題。

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（作者單位：浙江長(zhǎng)興縣審計(jì)局 浙江長(zhǎng)興 313100）

（責(zé)編:賈偉）