劉惠林，張少杰

摘要：農(nóng)村教育財(cái)政體制是發(fā)展農(nóng)村教育體制的基礎(chǔ)，我國(guó)目前的農(nóng)村教育財(cái)政體制不能從根本上解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，重構(gòu)農(nóng)村教育財(cái)政體制，中央及省級(jí)政府要成為農(nóng)村教育的投資主體，為此應(yīng)重新劃分各級(jí)政府在農(nóng)村教育中的財(cái)政責(zé)任。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；教育財(cái)政；體制；路徑

中圖分類號(hào)：G649.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-4107（2012）09-0037-02

農(nóng)村教育具有很強(qiáng)的公益性，屬于公共產(chǎn)品。為了推動(dòng)農(nóng)村教育的發(fā)展，需要重構(gòu)農(nóng)村教育財(cái)政體制，重新劃分各級(jí)政府在農(nóng)村教育中的財(cái)政責(zé)任，明確農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的供給主體。

一、重構(gòu)農(nóng)村教育財(cái)政體制的主要任務(wù)

（一）構(gòu)建公共型教育財(cái)政體制

所謂公共財(cái)政，是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以滿足社會(huì)公共需要為主旨的政府財(cái)政運(yùn)行模式。公共財(cái)政模式應(yīng)當(dāng)具有以下兩個(gè)典型特征：一是財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性，即把滿足社會(huì)公共需要作為組織國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)；二是財(cái)政收支活動(dòng)的公共性，即國(guó)家財(cái)政收支的安排，除滿足國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)外，應(yīng)主要集中于社會(huì)公共需要或公共產(chǎn)品方面。

依據(jù)西方財(cái)政學(xué)理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置方面起著基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，也有其無(wú)法起作用的領(lǐng)域，即市場(chǎng)失效或失靈的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域包括教育、公共衛(wèi)生、環(huán)保、社會(huì)保障以及國(guó)防、治安等。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)只在市場(chǎng)失效領(lǐng)域內(nèi)為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈提供公共服務(wù)。在市場(chǎng)失效領(lǐng)域，政府必須以社會(huì)管理者的身份進(jìn)行干預(yù)，以保證上述公共需要。

從1998年開(kāi)始，我國(guó)政府啟動(dòng)了公共財(cái)政制度建設(shè)，幾年來(lái)初步打下了公共財(cái)政框架的基礎(chǔ)，促進(jìn)財(cái)政從原來(lái)的建設(shè)型財(cái)政向公共型財(cái)政轉(zhuǎn)變，初步確立財(cái)政支出主要于公共服務(wù)、公共產(chǎn)品和公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資方向，我國(guó)政府也從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。發(fā)展教育是公共服務(wù)型政府的主要職責(zé)之一，為了更好地完成這一任務(wù)，要加快建立公共型財(cái)政。在公共型財(cái)政中，教育經(jīng)費(fèi)支出是主要支出之一，完成全民教育為每位社會(huì)公民提供平等的受教育機(jī)會(huì)是公共型財(cái)政的職責(zé)。公共財(cái)政體制的建立為構(gòu)建公共財(cái)政體制下的農(nóng)村教育財(cái)政體制奠定了制度基礎(chǔ)。

（二）建立農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)的財(cái)政支持體系

人力資源的內(nèi)涵，是指在一定社會(huì)區(qū)域內(nèi)具有勞動(dòng)力的適齡勞動(dòng)人口和超齡勞動(dòng)人口的總和。它包括數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面：數(shù)量是一定年齡范圍的人口總量，質(zhì)量包括體質(zhì)（身體素質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)素質(zhì)、抗病能力等）、勞動(dòng)技能（智力素質(zhì)、受教育程度和勞動(dòng)能力等）、職業(yè)道德（勞動(dòng)態(tài)度、勞動(dòng)積極性、創(chuàng)造性、主動(dòng)性等）三方面的內(nèi)容。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程中，農(nóng)村人力資源比以往任何時(shí)期都顯得更為重要。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料，在我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中，接受過(guò)短期培訓(xùn)的占20.00%，接受過(guò)中等職業(yè)技術(shù)教育的占0.13%，而沒(méi)有接受過(guò)技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.40%。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技推廣人員只有88萬(wàn)，初中文化程度以下占60%，平均萬(wàn)畝土地僅有0.80個(gè)技術(shù)人員，萬(wàn)名勞動(dòng)力僅有0.16個(gè)技術(shù)人員。

開(kāi)發(fā)農(nóng)村人力資源是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，要建立包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)技開(kāi)發(fā)、職業(yè)培訓(xùn)等方面的支持系統(tǒng)，在人力資源開(kāi)發(fā)系統(tǒng)中，教育起著主渠道的作用。農(nóng)村學(xué)校是專職從事農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)的最主要的主體，在整個(gè)人力資源開(kāi)發(fā)支持系統(tǒng)中發(fā)揮著主體作用。農(nóng)村人力資源的素質(zhì)如何，農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)的成效如何，都與農(nóng)村學(xué)校的主體作用、發(fā)揮程度有著最為密切的關(guān)系。農(nóng)村學(xué)校在人力資源開(kāi)發(fā)中的作用是多方面的。政府應(yīng)承擔(dān)對(duì)農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)投資的最大責(zé)任，承擔(dān)的義務(wù)也最大，這也是政府的義務(wù)。政府對(duì)農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)的主要任務(wù)是投資農(nóng)村基礎(chǔ)教育。只有這樣，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的事業(yè)才能得到強(qiáng)有力的支持。

（三）建立農(nóng)村教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障制度

市場(chǎng)的自發(fā)作用無(wú)法保障不利地區(qū)和群體的公平教育機(jī)會(huì)。政府財(cái)政政策和政府公共資金應(yīng)該在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域，尤其是在農(nóng)村教育產(chǎn)品的供給領(lǐng)域發(fā)揮作用，合理配置有限的教育資源，在均衡城鄉(xiāng)和地區(qū)間教育資源配置上起實(shí)質(zhì)性作用，保障弱勢(shì)地區(qū)和群體的基本教育權(quán)利，提高國(guó)家農(nóng)村教育的整體水平和質(zhì)量?？傊谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)農(nóng)村教育的主要職責(zé)是建立農(nóng)村教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障制度，向農(nóng)村社會(huì)成員提供農(nóng)村教育公共服務(wù)，保障教育公平。

二、重構(gòu)農(nóng)村教育財(cái)政體制的基本路徑

（一）中央及省級(jí)政府應(yīng)是農(nóng)村教育的投資主體

重構(gòu)中國(guó)農(nóng)村教育財(cái)政體制的基本思路，首先應(yīng)是明確中央和省級(jí)政府農(nóng)村教育的投資主體地位。中央以及省級(jí)政府成為農(nóng)村教育的投資主體，是具有其可行性的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展已達(dá)30年，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增長(zhǎng)速度高達(dá)9%，2011年國(guó)民總收入居世界第二位，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了雄厚的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，我國(guó)財(cái)政體制經(jīng)過(guò)1988—1993年的財(cái)政包干，特別是經(jīng)過(guò)1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，財(cái)政結(jié)構(gòu)已發(fā)生了重大變化，明顯地增加了國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重，2010年達(dá)到20.71%，整個(gè)國(guó)家的財(cái)政能力明顯增強(qiáng)。與此同時(shí)，分稅制改革大大增加了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，已經(jīng)從20世紀(jì)80年代中期約占32%上升到2010年的51.1%，分稅制大大加強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

以中央和省級(jí)政府作為農(nóng)村教育政府投資的主體，是世界許多國(guó)家的通行做法。在世界許多國(guó)家，農(nóng)村教育的管理通常是以基層地方政府為主，但對(duì)農(nóng)村教育的公共投資，則是由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)，特別是中央和省級(jí)政府負(fù)擔(dān)更大的責(zé)任。在當(dāng)今世界，雖然各國(guó)財(cái)政體制差異很大，但是大部分國(guó)家當(dāng)前在農(nóng)村教育公共投資體制上選擇了集中模式或相對(duì)集中模式，投資主體或是中央政府，或是高層地方政府，完全采取以基層地方政府作為投資主體的分散模式的國(guó)家為數(shù)較少。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織1994年對(duì)其有相關(guān)數(shù)據(jù)的20個(gè)成員國(guó)的統(tǒng)計(jì)，由中央政府作為投資主體的國(guó)家有10個(gè)，由高層次地方政府作為投資主體的國(guó)家有7個(gè)，由基層地方政府為投資主體的國(guó)家只有3個(gè)。

（二）重新劃分各級(jí)政府在農(nóng)村教育中的財(cái)政責(zé)任

在現(xiàn)行的農(nóng)村教育財(cái)政體制下，縣級(jí)政府仍然承擔(dān)農(nóng)村教育的大部分財(cái)政責(zé)任，中央以及省級(jí)政府的各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)農(nóng)村教育發(fā)展只起到了輔助作用。這種體制的最大缺陷在于它未能根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政能力對(duì)提供農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)費(fèi)用最初來(lái)源的責(zé)任做出科學(xué)合理的劃分，從而造成全國(guó)農(nóng)村大部分縣級(jí)政府在農(nóng)村教育方面所負(fù)有的財(cái)權(quán)責(zé)任與其財(cái)政能力不對(duì)稱，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)無(wú)法真正落實(shí)。另外，由于當(dāng)前中央以及省級(jí)財(cái)政設(shè)置的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的項(xiàng)目及數(shù)額均具有一定的時(shí)效性和可變性，不是一種穩(wěn)定的規(guī)范化制度，這成為當(dāng)前農(nóng)村教育財(cái)政體制的另一大缺憾。因此，本課題主張根據(jù)各級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)財(cái)政能力，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的最初來(lái)源和責(zé)任做出明確合理的分工，即以法律規(guī)范的形式，明確界定各級(jí)政府在農(nóng)村教育上的財(cái)權(quán)范圍，重新劃分各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育產(chǎn)品的分層次供給。在各級(jí)財(cái)政中，中央集中50%以上的政府財(cái)力，由于教師工資經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村教育最重頭的一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，歷年均占財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的80%以上，因此，在各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村教育財(cái)政責(zé)任的分工中，建議中央財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村教育教師工資經(jīng)費(fèi)的基本部分，以從根本上解決長(zhǎng)期困擾我國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展的這一癥結(jié)問(wèn)題。另外，東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級(jí)政府也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的一定責(zé)任，縣級(jí)政府承擔(dān)主要的管理責(zé)任和少部分財(cái)政責(zé)任。

1.各級(jí)政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育中的財(cái)政責(zé)任。中央財(cái)政負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育教師工資支出的基本部分，省級(jí)政府負(fù)責(zé)公用經(jīng)費(fèi)支出和助學(xué)經(jīng)費(fèi)支出，縣級(jí)政府承擔(dān)基建支出。除完成上述分工外，中央財(cái)政負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)全部教育支出，包括教育事業(yè)費(fèi)支出和基建支出。省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)省級(jí)貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育基建支出。

2.各級(jí)政府在農(nóng)村中等職業(yè)教育中的財(cái)政責(zé)任。中央財(cái)政負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村中等職業(yè)教育教師工資支出的基本部分，省級(jí)政府負(fù)責(zé)公用經(jīng)費(fèi)支出和助學(xué)經(jīng)費(fèi)支出，縣級(jí)政府承擔(dān)基建支出。除完成上述分工外，中央財(cái)政負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)貧困地區(qū)的農(nóng)村中等職業(yè)教育全部教育支出，包括教育事業(yè)費(fèi)支出和基建支出。省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)省級(jí)貧困地區(qū)的全部中等職業(yè)教育基建支出。

3.依據(jù)國(guó)家基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)基準(zhǔn)確定農(nóng)村學(xué)校

教育事業(yè)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家要制定基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)基準(zhǔn)，科學(xué)制定人員編制和學(xué)校設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，確定全國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校教師工資基本標(biāo)準(zhǔn)，確定生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)基準(zhǔn)來(lái)確定全國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校教師工資基本標(biāo)準(zhǔn)和生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)，是全國(guó)必須執(zhí)行的最低標(biāo)準(zhǔn)，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份制定本省的標(biāo)準(zhǔn)。中央財(cái)政只按照全國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校教師支出基本標(biāo)準(zhǔn)提供經(jīng)費(fèi)，允許各省政府提供高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之上的工資支出。

4.各級(jí)政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育中的財(cái)政責(zé)任實(shí)行屬

地化原則。本文的農(nóng)村學(xué)校包括縣鎮(zhèn)學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校。中央財(cái)政只對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和中等職業(yè)教育承擔(dān)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給主體的責(zé)任。要堅(jiān)定不移地執(zhí)行農(nóng)民工子女由流入地政府負(fù)責(zé)的政策，根據(jù)社會(huì)公平中對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償性原則，農(nóng)民工子女要與城市原有居民家庭子女一樣享受免費(fèi)的九年制義務(wù)教育。我國(guó)東部沿海地區(qū)城市的繁榮在很大程度上是建立在幾代農(nóng)民工沒(méi)有享受到城市居民的平等待遇而節(jié)省的各種費(fèi)用、低廉的工資基礎(chǔ)上的，無(wú)論是從道義上還是從法理上，城市政府的責(zé)任都推卸不掉。鑒于中等職業(yè)教育的特殊教育規(guī)律，對(duì)于農(nóng)家子女到城市中等職業(yè)教育學(xué)校學(xué)習(xí)，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)實(shí)行學(xué)費(fèi)補(bǔ)助制度，推行職業(yè)教育教育券制度。在具體實(shí)施中，由省級(jí)教育部門設(shè)立教師個(gè)人賬戶，中央提供的經(jīng)費(fèi)，直接轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶中，縣級(jí)教育主管部門提供相關(guān)信息。