王 謙

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州450001)

跨國民主及其合法性
——?dú)W盟民主赤字問題初探①

王 謙

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州450001)

民主赤字,是指政府的政治治理與民意相差巨大,即高層管理者構(gòu)建的上層建筑得不到民意的支持。本文通過對歐洲一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的民主赤字問題進(jìn)行分析,探討民主赤字問題產(chǎn)生的原因以及解決民主赤字問題的幾種方案,并結(jié)合《里斯本條約》通過之后歐盟的實(shí)際運(yùn)作加以說明。

民主赤字;歐洲一體化;民族國家;歐洲認(rèn)同

歐盟是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)政治區(qū)域一體化的典范,作為一個(gè)介于國際組織和國家之間的超國家的政治實(shí)體,其在一體化過程中出現(xiàn)了很多問題,而民主赤字問題無疑是其中最重要的問題之一,其直接關(guān)系到歐盟民主的合法性。近年來,越來越多的學(xué)者把目光投向歐盟的民主赤字問題。

一、歐盟民主赤字產(chǎn)生的原因分析

(一)精英政治和平民政治之間的鴻溝

從上世紀(jì)50年代的歐洲煤鋼聯(lián)營到90年代的歐盟成立,歐洲的一體化主要是政治精英所推動(dòng)的,歐洲民眾基本上游離在歐洲建設(shè)的進(jìn)程之外,但是他們對政治精英推動(dòng)地區(qū)一體化建設(shè)的努力表示了默認(rèn)。然而,當(dāng)旨在建立歐盟的《馬斯特里赫特條約》在丹麥全民公決中遭到否決的時(shí)候,這就表明了,歐洲民眾不再無條件的支持政治精英們的歐洲建設(shè)計(jì)劃,而是對其建設(shè)的民主合法性提出了質(zhì)疑。

代議制政府是西方邁入近代大門之后最重要的制度發(fā)明,即“立法權(quán)威和政治權(quán)威全部或主要掌握在自由選舉產(chǎn)生議會手中”[1]。在傳統(tǒng)國家層面來看,代議制機(jī)構(gòu)議會享有很大的權(quán)限,其有能力保證人民賦予的權(quán)力能夠更好的實(shí)施。但是歐盟作為一個(gè)超國家政治實(shí)體,其代議制機(jī)構(gòu)——?dú)W洲議會,實(shí)質(zhì)上只能算是歐盟的執(zhí)行和咨詢機(jī)構(gòu)。其實(shí)歐盟的主要權(quán)力還掌握在由各國政府首腦組成的歐洲理事會手中,所以,歐盟的決策權(quán)還是掌握在以各國首腦為主的一小部分政治精英手中,民眾根本不知道一些對他們產(chǎn)生巨大影響的政策是如何作出的。

于此相比,參與制民主則認(rèn)為真正的民主應(yīng)當(dāng)是公民直接的參與公共事務(wù)的決策,其認(rèn)為民主的首要涵義是:所有可能受到某一決策影響的人都應(yīng)有機(jī)會直接參與該項(xiàng)決策[2],也就是說,決策過程必須透明清晰,以保證公民可以及時(shí)了解并做出自己的選擇。但是歐盟作為一個(gè)政治精英所主導(dǎo)的政治實(shí)體,公眾參與的基礎(chǔ)相對薄弱,精英政治和平民政治之間還有很深的一道鴻溝,這也是歐洲民主赤字產(chǎn)生的主要原因。

(二)民族國家與歐洲認(rèn)同的矛盾

法國、荷蘭這兩個(gè)歐盟創(chuàng)始成員國分別在2005年5月和6月的全民公決中否決了旨在保證歐盟的有效運(yùn)作以及歐洲一體化順利進(jìn)行的《歐盟憲法條約》,由此產(chǎn)生了歐盟歷史上最嚴(yán)重的制憲危機(jī),使本來就布滿荊棘的歐洲一體化之路變得更加艱難。究其原因,固然有寬容共識的終結(jié)等因素,但是更為深層次的原因是,歐洲國家根深蒂固的民族國家思想和公民對歐洲認(rèn)同之間的矛盾。

歐洲一體化進(jìn)程從一開始就遇到了兩個(gè)難題:一個(gè)是民族國家不愿意向一個(gè)超國家的政治實(shí)體讓渡自己的主權(quán),另一個(gè)是各國人民長期形成的對本國的忠誠很難轉(zhuǎn)移到另外一個(gè)超國家的政府身上。實(shí)質(zhì)上,歐洲一體化發(fā)展的潛力來源于認(rèn)知和認(rèn)同力量的推動(dòng),但是歐洲民眾對歐洲一體化層面上的認(rèn)同感始終無法趨于一致,因此歐盟民主自然也缺少直接實(shí)施的條件。雖然《馬斯特里赫特條約》從一開始就在政治層面上對歐洲的公民作出了界定,但歐洲公民能感受到的只是共同的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益所在,而在文化、語言、傳統(tǒng)方面還未達(dá)到統(tǒng)一,所以,歐洲民眾還沒有形成統(tǒng)一的歐洲認(rèn)同。

二、緩解民主赤字問題的幾種方案

(一)多數(shù)主義與共識主義

多數(shù)主義這一原則廣泛應(yīng)用于民族國家的政治制度當(dāng)中,表現(xiàn)為依賴于政黨的選舉競爭、議會代表制和公眾對決策的控制等因素。有些學(xué)者試圖用這種觀點(diǎn)來解決歐盟的民主問題,甚至提出了三條具體措施:一是加強(qiáng)歐洲議會到成員國議會參與歐洲事務(wù)的能力;二是在歐盟的各個(gè)制定政策的部門里,公民參與政策制定的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)的得到加強(qiáng);三是加強(qiáng)宣傳,成員國的公眾討論歐盟事物,使跨國家和跨政府專家聯(lián)合作出的技術(shù)性決定必須得到公眾的認(rèn)可。

共識主義是與多數(shù)主義相對的,其要求個(gè)政治派別在決策中達(dá)成共識,其在決策中一致通過或者一致協(xié)商的原則。一些學(xué)者認(rèn)為,歐盟不同于民族國家,其缺少整體上的民眾,所以建立民主制度不能以多數(shù)主義為主,而應(yīng)當(dāng)采取共識主義的模式。這些學(xué)者認(rèn)為,民族及其民眾之所以構(gòu)成了民主制度中接受多數(shù)主義原則的條件,是因?yàn)槎鄶?shù)派和少數(shù)派都是同一民族的組成部分,少數(shù)派會比較容易接受多數(shù)派的決定而使之具備合法性。而歐盟是一個(gè)超國家的政治實(shí)體,其內(nèi)部存在十幾個(gè)民族,因而在歐盟層面上多數(shù)派的決策不能代表所有國家的公眾,有的學(xué)者建議把管理權(quán)力委托給獨(dú)立的機(jī)構(gòu),并且要求他們采取符合公共利益的行動(dòng),運(yùn)作中可以通過媒體監(jiān)督,議會的嚴(yán)格審查等措施來保證該機(jī)構(gòu)的高效和透明。做到“沒有人控制機(jī)構(gòu),但機(jī)構(gòu)又在控制之下”。

(二)憲法愛國主義

哈貝馬斯一直是憲法愛國主義最強(qiáng)力的鼓吹者,早在歐洲關(guān)于《馬斯特里赫特條約》辯論進(jìn)行的如火如荼之際他就寫下了《公民身份與民族認(rèn)同》一文,特別討論了超民族國家層面上的集體認(rèn)同問題,他認(rèn)為自由民主制度中所有的公民可以在不具有共同特征的情況下忠于憲法的原則。同時(shí),他也強(qiáng)調(diào),一種真正的認(rèn)同形式想要超越民族界限,就必須滿足三個(gè)條件:一是必須有一個(gè)歐洲公民社會;二是建立歐洲范圍內(nèi)的政治公共領(lǐng)域;三是創(chuàng)造一種所有歐洲公民都能參與的政治文化。在當(dāng)前政治公共領(lǐng)域還主要存在于民族國家層面的情況下,如何使公眾將自身的長遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益有機(jī)結(jié)合起來,進(jìn)而擴(kuò)大歐洲認(rèn)同是一個(gè)值得思考的問題。憲法愛國主義作用的發(fā)揮應(yīng)該是歐盟、成員國和歐洲民眾之間的一個(gè)受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素制約的長期互動(dòng)過程。

三、歐盟的實(shí)際運(yùn)作和對歐洲民主的展望

(一)《里斯本條約》對《歐盟憲法條約》的若干修改

2007年12月31日,歐盟27個(gè)國家領(lǐng)袖在葡萄牙的首都里斯本簽署了《里斯本條約》,并且已經(jīng)于2009年12月1日正式生效,為歐盟一體化的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

《里斯本條約》取消了“憲法”的稱謂,并強(qiáng)調(diào)新條約不再具有憲法特征;條約還取消了《歐盟憲法條約》第8條歐盟盟歌、盟旗、格言、貨幣等象征性標(biāo)志的法律約束力;“聯(lián)盟外長”職位改稱“歐盟外交與安全事務(wù)高級代表”;將《歐盟憲法條約》中關(guān)于“尊重各成員國在本條約前的平等地位,并尊重個(gè)成員國的國家身份”、尊重成員國“確保其領(lǐng)土完整”的職能寫入了新的歐盟條約;條約還取消了《歐盟憲法條約》中明確聯(lián)盟法之上的條款,轉(zhuǎn)而通過附加聲明的形式闡述了這一原則。

在歐盟機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作中歐盟也采取了一些改革措施,比如將更多政策領(lǐng)域劃歸到“有效多數(shù)表決制”決策的范圍,以簡化決策過程;各成員國在“有效多數(shù)表決制”下的加權(quán)票數(shù)將重新調(diào)整2014年到2017年之間逐步實(shí)施;以“雙重多數(shù)表決制”取代目前的“有效多數(shù)表決制”,即有關(guān)決議必須至少獲得55%的成員國和65%的歐盟人口的贊同,才算獲得通過,新的表決機(jī)制也將在2014年到2017年之間逐步實(shí)施;提高了歐洲議會的權(quán)力,在《里斯本條約》之下基于歐洲議會要和歐盟理事會以共同程序的方法,擴(kuò)大到新領(lǐng)域等政策的問題上,歐洲議會將會增加其一般立法的權(quán)力,至于“特殊立法程序”則是歐盟理事會和歐洲議會雙方必須相互同意之下才可以通過整個(gè)立法,另外歐盟委員會每提出一個(gè)歐盟預(yù)算案都必須直接提交歐洲議會來表決。通過以上的機(jī)構(gòu)改革,我們似乎看到《里斯本條約》之后,歐盟首次確定了參與制民主的地位,與一直由政治精英多主導(dǎo)的歐洲一體化進(jìn)程相比較,不得不說這是一個(gè)巨大的改變,這也是歐洲民眾參與歐洲一體化進(jìn)程的開端,我們可以預(yù)見到在歐盟未來的發(fā)展道路上,參與制民主將會越來越重要,為歐洲一體化進(jìn)程中的民主發(fā)展提供了制度上的保障。

(二)歐盟民主的未來

縱然歐洲一體化進(jìn)程已經(jīng)開始了半個(gè)多世紀(jì),但是歐洲民主和歐洲聯(lián)盟一樣還處在初級階段。美國經(jīng)常是歐洲政治精英在思考?xì)W盟民主未來時(shí)所參考的對象,雖然歐盟承受了諸多關(guān)于“民主赤字”的批評,但是我們可以從歐盟現(xiàn)在的境況中找到獨(dú)立戰(zhàn)爭之后,制憲會議召開之前美國政府的影子,漢密爾頓曾經(jīng)這樣描述這一時(shí)期美國的政治制度:“目前的聯(lián)盟從未經(jīng)過人民批準(zhǔn),這一點(diǎn)對它現(xiàn)有缺點(diǎn)影響非淺。由于它所依靠的基礎(chǔ)僅僅是幾個(gè)議會的同意,所以它經(jīng)常遇到關(guān)于它的權(quán)力合法性的復(fù)雜問題……美利堅(jiān)帝國應(yīng)該建立在人民同意的牢固基礎(chǔ)上”[3]。顯然,歐洲人民還沒有做好迎接“歐洲合眾國”的準(zhǔn)備。

歐盟民主的未來帶有太多的不確定性,但是其必然會帶有國家民主的痕跡,歐盟作為一個(gè)超國家的政治實(shí)體,其民主是建立在現(xiàn)代國家民主之上的,可以預(yù)見,在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)其民主化進(jìn)程是同國家的民主化同步進(jìn)行的,在理論制度上,兩者之間的互動(dòng)和借鑒要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過競爭和排異。歐盟民主的發(fā)展也將是一個(gè)長期的過程,民族國家經(jīng)歷數(shù)個(gè)世紀(jì)才代替教會成為人民的守護(hù)者,但是當(dāng)前的歐盟卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這種水平,歐盟并沒有代替民族國家成為歐洲民眾的守護(hù)者,民族國家在歐洲仍然具有不可替代的神圣性,所以歐盟的民主建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

四、結(jié)語

歐洲民主和歐洲一體化已經(jīng)不單純是一個(gè)歐洲問題,而是對未來世界治理模式的新探索,這將極大地豐富人們在全球化時(shí)代的政治思考。民主赤字問題也并不是伴隨著歐洲一體化進(jìn)程出現(xiàn)的一個(gè)新問題,本文僅從歐洲層面和若干角度對民主赤字問題進(jìn)行的探討難免片面,但是這為我們進(jìn)一步了解民主的含義,探討制度構(gòu)建中的民主合法化問題提供了一個(gè)基礎(chǔ)。

[1][英]米勒·韋農(nóng).等.布萊克威爾政治學(xué)百科全書[M].鄧正來,等譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.697.

[2][美]卡羅爾佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯,譯.上海:上海人民出版社,2006.

[3][美]漢密爾頓·杰伊·麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如,等譯.北京:商務(wù)印書館,2004.113.

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1007-9882(2012)01-0023-02

2011-12-24

王謙(1987-),男,河南商丘人,鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。

[責(zé)任編輯:陳如松]