張宏偉,李 靖

(佳木斯大學人文學院,黑龍江佳木斯154007)

關(guān)于我國城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的對策研究①

張宏偉,李 靖

(佳木斯大學人文學院,黑龍江佳木斯154007)

實現(xiàn)基本公共服務均等化是現(xiàn)代政府的一個重要職責?；竟卜站然梢杂行У乇Ｕ先嗣袢罕娖降鹊南碛猩鐣髁x經(jīng)濟建設(shè)成果,這既可以進一步促進我國經(jīng)濟增長與繁榮,又可以促進社會穩(wěn)定和諧。當前我國城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)明顯,城鄉(xiāng)各方面差異較大,在社會保障、基礎(chǔ)教育資源、就業(yè)機會均等、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共醫(yī)療衛(wèi)生等諸多方面存在著事實上的失衡,致使基本公共服務非均等化現(xiàn)象十分明顯。因此深入探究如何進一步明確政府職責,建立有效管理、監(jiān)督機制,破除城鄉(xiāng)分割的二元體制束縛,努力完善農(nóng)村基本公共服務財政支持機制,建立多元化的基本公共服務機制問題有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

基本公共服務;城鄉(xiāng)基本公共服務均等化;多元公平

由于歷史上的制度性原因,當前我國城鄉(xiāng)的基本公共服務供給存在著較為嚴重的失衡現(xiàn)象,農(nóng)村居民在基本社會保障、基礎(chǔ)教育資源、公共醫(yī)療衛(wèi)生保障等基本公共服務的保障方面明顯落后于城鎮(zhèn)居民,存在的各種問題較多。各級政府應立足現(xiàn)實,結(jié)合本地實際,合理利用農(nóng)村現(xiàn)有資源條件,適時調(diào)整相應政策,不斷提高自身服務供給能力。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的界定

1.基本公共服務均等化

基本公共服務是指在一個國家或地區(qū)中,政府以維持本國經(jīng)濟社會穩(wěn)定為前提,以滿足公民基本生存需要、基本能力發(fā)展需要和基本健康需要為目的,科學、公平的分配公共資源和公共服務,以使社會中的每個成員都能平等的享有社會發(fā)展成果的過程。其基本內(nèi)容涵蓋義務教育、公共衛(wèi)生保障和基本醫(yī)療保障等公共事業(yè)性服務;基本就業(yè)保障和基本生活保障等基本民生性服務;公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護等公益性服務;以及各種生產(chǎn)與消費安全、社會穩(wěn)定有序等公共安全性服務等多方面內(nèi)容。

基本公共服務均等化不同于一般意義上的平均化,也絕不是簡單的數(shù)量上的完全一致。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,也做不到絕對的平均。對于均等化的科學界定應是基于公平的原則,通過政府的政策調(diào)節(jié),把社會各階層、各地域間的貧富差距控制在合理范圍之內(nèi),以促進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間,以及經(jīng)濟和社會之間協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展,使社會中的每個階層、每個成員都能均衡受益,平等享有社會經(jīng)濟發(fā)展成果,緩和社會矛盾,維護社會公平與正義,化解社會不和諧因素。

實現(xiàn)基本公共服務均等化,一方面要求政府職能部門要為整個社會成員提供基本的且大致均衡的公共資源和服務;另一方面則要求政府在政策的制定和執(zhí)行上,盡量使全社會成員平等享有公共服務的均等機會,且享有公共服務的內(nèi)容也大體上相當。前者需要政府努力構(gòu)建公共服務協(xié)調(diào)制度體系,以彌補社會主義市場經(jīng)濟在這方面調(diào)節(jié)的不足;后者則要求政府部門應適時健全和創(chuàng)新公共資源分配制度。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務均等化內(nèi)涵

基本公共服務的內(nèi)容包擴農(nóng)村和城市基本公共服務兩個方面,就我國目前而言,實現(xiàn)基本公共服務均等化的重點是在廣大農(nóng)村地區(qū)。一般而言,城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有以下兩個層面的含義:一是城鄉(xiāng)居民在享有基本公共服務方面的機會均等。例如城鄉(xiāng)居民都平等享有接受教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的權(quán)利等;二是在享受公共服務的結(jié)果上城鄉(xiāng)居民應大致均等,即不管居民身份的差異,居住地的差異,居民所享受的公共服務在質(zhì)量以及數(shù)量上都應盡量做到?jīng)]有太大差別。所以,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化就是要使鄉(xiāng)村的廣大農(nóng)村居民,在享受政府提供的基本公共服務時,能夠在內(nèi)容與效果上與城鎮(zhèn)居民大致相同。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源分配不均等

在基礎(chǔ)教育方面,我國多年來對城鄉(xiāng)的投入是極其不平衡的。導致農(nóng)村的基礎(chǔ)教育在辦學條件和師資水平等多個方面遠落后于城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)教育資源的配置嚴重失衡。近些年來,盡管國家接連采取多種措施,加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入,并逐步改善農(nóng)村廣大教師的待遇,通過多種就業(yè)政策引導應屆大學畢業(yè)生到農(nóng)村工作,以期提高農(nóng)村整體師資水平。但由于一直以來的城鄉(xiāng)巨大差距,農(nóng)村條件過于落后等客觀因素限制,現(xiàn)階段城鄉(xiāng)間教育基礎(chǔ)設(shè)施差異仍然很大,農(nóng)村教師整體待遇和生活條件仍有很多不盡人意的地方,導致了農(nóng)村優(yōu)秀師資流失現(xiàn)象仍比較嚴重,嚴重的影響到農(nóng)村整體教育水平的提高。

2.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務不均等

多年來,我國的各級政府用于醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出,對城市和鄉(xiāng)村的投入比例失調(diào)現(xiàn)象嚴重,據(jù)統(tǒng)計占全國總?cè)丝诩s七成的農(nóng)村,卻僅僅享用了還不足三成的醫(yī)療衛(wèi)生資源。雖然今年來政府多方增加投入,采取多種措施改善農(nóng)村醫(yī)療條件,努力推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療,各方面條件得以大幅改善。但現(xiàn)在在廣大的農(nóng)村地區(qū),還較大范圍的存在醫(yī)療服務設(shè)施落后,優(yōu)秀醫(yī)療技術(shù)人員匱乏,醫(yī)療水平低下的問題,農(nóng)村常住人口的醫(yī)療環(huán)境、醫(yī)療條件還亟需大幅提高,農(nóng)村看病貴、看病難現(xiàn)象還未得到根本性緩解。

3.城鄉(xiāng)社會保障服務不均等

近些年來,我國對農(nóng)村基本社會保障覆蓋方面的投入不斷加大,一定程度的提高了基本社會保障水平。但是就全國而言,基于歷史的原因,社會保障體系的重心仍然是城鎮(zhèn)地區(qū)。廣大農(nóng)村地區(qū),尤其是偏遠鄉(xiāng)村,社會保障政策制度和體系建設(shè)不夠完善,保障程度低、覆蓋范圍窄、發(fā)展不平衡,籌資機制不健全,組織管理等基礎(chǔ)工作有待進一步規(guī)范,更多的對于“困有所救、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”等明確目標,仍有很大差距。

4.城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務不均等

由于歷史的原因,我國一直采取的是城鄉(xiāng)人為分割的二元戶籍制度,以及與之相適應的就業(yè)制度,這就造成了城鄉(xiāng)居民的就業(yè)制度呈現(xiàn)明顯的不公平性,造成了城鄉(xiāng)就業(yè)機會事實上的不均等。改革開放以來,特別是進入新世紀以來,在市場經(jīng)濟杠桿的調(diào)解下,大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)流動,形成規(guī)模龐大的“農(nóng)民工”群體。除此之外,廣大農(nóng)村還存在大量的剩余勞動力。他們與城鎮(zhèn)常住居民相比,獲得的就業(yè)服務機會和享有的相關(guān)政策還存在很大差距。這種城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)制度,使“農(nóng)民工”和廣大農(nóng)村剩余勞動力的合法權(quán)益很難得到保障。工資待遇低,工作環(huán)境差,子女上學難,勞動保障缺乏現(xiàn)象嚴重,其中很大一部分人仍處于無序流動狀態(tài),難以享有與城鎮(zhèn)職工均等的就業(yè)培訓機會。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化解決對策

1.明確政府職責,建立有效管理、監(jiān)督機制

各級政府部門要牢固樹立執(zhí)政為民理念,切實重視民生建設(shè),把改善民生、提供優(yōu)質(zhì)基本公共服務、維護公共利益均等作為工作重心。以建設(shè)服務性政府為著力點,依據(jù)法律、法規(guī)明確職權(quán),主動承擔公共服務領(lǐng)域利益協(xié)調(diào)責任,堅持公正與公平原則,努力提高政府服務質(zhì)量。同時,要強化管理監(jiān)督機制建設(shè),建立求真務實和簡潔高效的公共服務管理制度,完善政府公共服務問責制,注重社會成員對政府公共服務績效的評價,以群眾的滿意度為工作業(yè)績衡量指標,將公共服務的質(zhì)量和效率納入行政人員政績考核體系。簡化政府公共服務供給工作程序,及時進行政務公開,多措并舉,形成有效的社會公眾監(jiān)管機制,造成公共資源無形的浪費。

2.破除城鄉(xiāng)二元體制束縛

建國后,由于我國政府大力推行重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略,再加上計劃經(jīng)濟制度的多方壁壘,就逐步形成了我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制,城鄉(xiāng)差距日益擴大,農(nóng)村自然成為基本公共服務的薄弱環(huán)節(jié)。近些年來,隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進,國家和政府對農(nóng)村的投入和補貼逐年加大,城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)性發(fā)展有所加強,差距有一定程度的縮小,但城鄉(xiāng)關(guān)系中的本質(zhì)方面沒有質(zhì)的突破,廣大農(nóng)村的基本公共服務情況仍然大大低于城市。要改變現(xiàn)狀,政府就必須從造成這種現(xiàn)狀的根源性問題——戶籍制度著手,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,讓農(nóng)村居民和城市居民均等享有獲得公共服務的機會,從而完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度建設(shè)的一體化。

3.努力完善農(nóng)村基本公共服務財政支持機制

推進公共服務均等化建設(shè),加大財政對公共服務的支持力度是必備前提。各級政府要充分發(fā)揮財政對公共服務體系的支撐性作用,不斷加大財政投入,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),側(cè)重加大對基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村人口社會保障和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)等民生領(lǐng)域資金投入的比重,促進公共服務事業(yè)的迅速發(fā)展。特別是要重視對貧困邊遠地區(qū)和農(nóng)村弱勢群體的政策扶持,適時進行財政傾斜。各級政府要科學預算農(nóng)村基本公共服務支出的最低保障水平,制定科學、靈活的的公共服務目標與均等化標準體系,不斷調(diào)整和改進政府財政資金分配和使用辦法,全力引導國家和省、市的財力向下級政府轉(zhuǎn)移,增強地方政府的公共服務供給能力,平衡城鄉(xiāng)供給水平,幫助落后地區(qū)盡快建立和完善公共服務體系,不斷促進社會公共資源的均衡分布。

4.建立多元化的公共服務供給機制

F124.1

A

1007-9882(2012)04-0045-02

2012-05-26

佳木斯大學人文社會科學面上項目(W2011-001)

張宏偉(1979-),男(滿族),黑龍江海倫人,佳木斯大學人文學院講師;李靖(1961-),男,黑龍江蘭西人,佳木斯大學人文學院教授。

在現(xiàn)行政治體制運行中,政府集公共服務的決策者、提供者和監(jiān)督者三者職能于一身,這種單一的公共服務供給模式在很大程度上削弱了基本公共服務均等化的政策施行效果,基本公共服務總體不足和一定浪費現(xiàn)象較為嚴重。而且,這種模式某種程度上也排斥了社會中其他社會力量參與公共服務體系投資的可能性,一定程度上對基本公共服務供給規(guī)模的擴大造成了限制,也在一定范圍內(nèi),因缺乏競爭機制降低了基本公共服務的質(zhì)量和效率。為此,各級政府應努力構(gòu)建多元化的公共服務供給機制,在明確政府在基本公共服務供給中承擔責任的前提下,積極尋求公共服務提供主體和供給方式多元化的策略與政策。這既有助于提高公共服務的總量與效率,又有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務供給的平衡與均等。在具體的實踐中,可以考慮適當開放經(jīng)營性公共服務的市場,消除各種社會資本的進入壁壘,營造有利于社會投資主體公平、有序競爭、參與的市場環(huán)境。打破傳統(tǒng)公共服務產(chǎn)品模式的壟斷狀態(tài),緩解基本公共服務供給一定程度上存在短缺的現(xiàn)象。同時,政府可以放寬公共服務投資的準入限制,努力形成多元化的參與機制,并通過政策引導,不斷提高公共服務的供給能力與水平,使基本公共服務惠及社會成員生活領(lǐng)域更為均衡,以適應時代的發(fā)展和社會的進步,促進整個社會和諧與持續(xù)發(fā)展。

[責任編輯:陳如松]